Мудрый Юрист

Виды деятельности по развитию территории: современное состояние законодательства и проблемы правового регулирования

Кто неправильно застегнул первую пуговицу,

уже не застегнется как следует.

Иоганн Вольфганг Гете

Еще Вольтер утверждал, что "законы свидетельствуют лишь о слабости людей, которые их сочиняли. Они изменчивы, как и эти последние. Они были столь неопределенны (equivoques), что тысячи истолкователей старались их комментировать, и так как большинство истолкователей сделало глоссирование своим ремеслом, чтобы зарабатывать таким путем деньги, то оно сделало свои комментарии еще более темными, чем текст законов. Таким образом, то, что должно было быть гарантией безопасности (sauve garde) народов, часто становилось их бичом, и благодаря этому часто начинали сомневаться, не лучше ли было бы, чтобы законов не существовало вовсе" <*>.

<*> Шаргородский М.Д. Избранные работы по уголовному праву. СПб., 2003. С. 185.

* * *

В статье автор предпринимает попытку комплексно проанализировать формы градостроительной деятельности, законодательно урегулированные в Градостроительном кодексе Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ, и предложить на основе анализа некоторые направления совершенствования федерального законодательства.

* * *

Пункт 1 статьи 1 ГрК РФ <1> раскрывает понятие градостроительной деятельности через виды деятельности по развитию территорий, осуществляемой в форме:

<1> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек.
  1. территориального планирования;
  2. градостроительного зонирования;
  3. планировки территорий;
  4. архитектурно-строительного проектирования;
  5. строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.
  6. Территориальное планирование. С позиции административно-правовой организации системы управления в сфере градостроительства важна роль территориального планирования как формы организации процесса управления территорией и изменением в этих процессах посредством согласования вопросов размещения объектов капитального строительства между различными уровнями власти: Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями.

Учитывая пространственный характер территориального планирования, необходимо в положительном контексте отметить попытку законодателя в главе 3 ГрК РФ разрешить процедурные вопросы правового регулирования создания, согласования и реализации документов территориального планирования РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.

Основными критериями учета интересов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований, входящих в состав субъектов РФ) являются:

  1. изменение существующих или в соответствии с документами территориального планирования субъекта Российской Федерации планируемых границ земель сельскохозяйственного назначения, границ земель особо охраняемых природных территорий регионального значения, границ земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, границ территорий объектов культурного наследия, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения;
  2. негативное воздействие на окружающую среду на территории субъекта Российской Федерации при размещении объектов капитального строительства федерального значения.

В отличие от России, практика территориального планирования Германии - страны, которая схожа с Россией по политическому и территориальному устройству, имеет четыре уровня разработки документов территориального планирования.

Так, в рамках Федерального закона "О территориальном планировании" закрепляются основные условия пространственного развития территории ФРГ. На этом участке территориального планирования ответственность за принятые решения несет Федеральное министерство территориальной организации, строительства и градостроительства.

В федеральных землях на основе Земельного закона "О планировании" разработке подлежит земельная программа территориальной организации, где отражаются основные положения пространственной организации и развития федеральной земли.

В составе федеральных земель осуществляется региональный уровень территориального планирования - промежуточный этап между земельным и муниципальным планированием. На данном этапе уточняются основные цели, сформулированные в документах вышестоящего уровня, применительно к землям и отдельным общинам.

Местное планирование (как и в РФ) находится в компетенции местного самоуправления и решает задачи комплексного развития общины.

Из доклада Минрегиона следует, что в целях дальнейшего совершенствования системы стратегического планирования социально-экономического развития в Российской Федерации в территориальном разрезе необходимо:

<2> См.: Доклад Минрегиона о результатах и основных направлениях деятельности на 2008 - 2010 годы.

За идею принятия документа, который отражал бы концептуальные основы пространственного развития России, высказывается ряд специалистов <3>. В.А. Щитинский обосновывает необходимость принятия основополагающих принципов устойчивого пространственного развития территории Российской Федерации <4> по аналогии с принятыми на Европейской конференции министров регионального планирования основополагающими принципами устойчивого пространственного развития европейского континента <5>.

<3> См. подробнее: Смоляр И.М. Градостроительство и общество // http://www.asm.rusk.ru//00//sm2/asm2_5.htm.
<4> Щитинский В.А. Российский опыт и зарубежная практика стратегического территориального планирования // http://www.gisa.ru/38029.html.
<5> Основополагающие принципы устойчивого пространственного развития европейского континента // Европейская конференция министров регионального планирования (СЕМАТ). Ганновер, 7 - 8 сентября 2000 г.

В документах градостроительного проектирования "закладывается" развитие земли как ресурса (для экономической и социальной жизнедеятельности человека) через изменения в: архитектурно-планировочной организации территории; пространственных характеристиках производственных территорий; секторе жилищно-коммунального хозяйства; сфере инженерной и транспортной инфраструктуры; экологической обстановке. Таким образом, научно обоснованный уровень документов градостроительного проектирования оказывает детерминирующее воздействие на такую компоненту качества жизни населения, как доход. Следовательно, документы территориального планирования должны разрабатываться одновременно и в увязке с документами стратегического социально-экономического планирования применительно к каждому уровню организации публичной власти (РФ, субъекты РФ, муниципальные образования) <6>.

<6> См.: Доклад Минрегиона о результатах и основных направлениях деятельности на 2008 - 2010 годы.

Итак, ГрК РФ предполагает разработку и принятие документов территориального планирования на 3 уровнях: федеральном, региональном, местном. Между тем за годы существования федеральных округов это административно-территориальное деление доказало свою жизнеспособность. Поскольку в пределах федеральных округов вполне оправданно не созданы органы, осуществляющие градорегулирование, представляется важным принятие Градостроительной доктрины РФ, которая отражала бы стратегию (принципы, цели и задачи) территориального планирования и политику управления процессами развития территории одновременно на 4 уровнях:

  1. Российской Федерации;
  2. федеральных округов (с учетом общих социально-экономических, географических и климатических факторов для субъектов РФ, входящих в состав округа, анализ которых в рамках единого документа создавал бы предпосылки к участию в общих (применительно к территориям нескольких субъектов) проектах по строительству социально значимых объектов инфраструктуры);
  3. субъектов РФ;
  4. муниципальных образований.

Применительно к процессу градостроительного проектирования объектом планирования является пространство территории, ее качественные и количественные характеристики, прогноз и перспективы изменений.

  1. Градостроительное зонирование. Следующим инструментом градорегулирования ГрК РФ называет институт градостроительного зонирования: оно осуществляется на уровне муниципальных образований и является одной из организационно-правовых основ самостоятельной муниципальной политики в области землепользования и застройки. С точки зрения законодательной техники важно закрепление в одном кодифицированном акте - ГрК РФ всех элементов и целей градостроительного зонирования.

Так, в статье 1 ГрК РФ отражен понятийный аппарат градостроительного зонирования: даны понятия территориальной зоны, правил землепользования и застройки, градостроительного регламента, которые необходимо рассматривать в комплексном прочтении с соответствующими нормами ЗК РФ <7>.

<7> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // Российская газета. 2001. 30 окт.

Важно указание законодателя на содержание правил землепользования и застройки, которые должны включать в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты <8>.

<8> Пункт 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек.

В качестве целей разработки правил землепользования и застройки законодатель в пункте 1 статьи 30 ГрК РФ называет:

  1. создание правовых и организационных условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, благоприятных для сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;
  2. обеспечение условий для планировки территорий муниципальных образований;
  3. защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;
  4. формирование инвестиционной привлекательности муниципального образования, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Из анализа ГрК РФ и ЗК РФ прослеживается понимание законодателем роли земельного участка как основы для формирования территориально-имущественной единицы (или комплекса недвижимых объектов).

Так, пункт 2 статьи 85 ЗК РФ указывает на роль градостроительного регламента в обороте земельных участков (и в конечном итоге - в формировании рынка недвижимости и пространства муниципального образования):

  1. он устанавливается для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития;
  2. регулирует виды разрешенного использования, а также возможность сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков);
  3. закрепляет предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства и реконструкции;
  4. определяет ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Таким образом, градостроительный регламент территориальной зоны определяет правовую основу режима земельных участков, то есть всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и проходит цикл использования в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.

Концепция ГрК РФ о создании в РФ системы единой однажды разработанной и принятой градостроительной документации на всех уровнях публичной власти (документы территориального планирования РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, документы по планировке территории, процедура их согласования между различными уровнями власти как инструмент урегулирования разногласий) знаменует собой переход от системы ведомственного усмотрения принятия градостроительных решений к системе правового регулирования градостроительной деятельности, основанной на принципе устойчивого развития территории. Данная система предполагается к реализации через выполнение определенных установленных в ГрК РФ императивных норм:

  1. чтобы стимулировать органы местного самоуправления к принятию правил землепользования и застройки, законодатель запретил при отсутствии подобных правил с 1 января 2010 г. выдачу разрешений на строительство и предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с предварительным согласованием мест размещения объектов, за исключением ряда случаев <9>;
<9> Федеральный закон от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" // Российская газета. 2004. 30 дек.
  1. с 1 января 2010 г. не допускается подготовка документации по планировке территории, если отсутствуют документы территориального планирования (исключение - случаи подготовки проектов межевания застроенных территорий и градостроительных планов земельных участков по инициативе физических или юридических лиц) <10>.
<10> Пункт 6 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек.

Актуальные задачи градостроительного проектирования обусловлены проблематикой модернизации (реконструкции) уже существующей застройки и освоения периферийных (пригородных) ареалов и зон, связывающих территорию поселения и полосы зеленых насаждений. Среди проблем большинства современных городов: 1) несоответствие уровня экологической напряженности города количеству зон с зелеными насаждениями; 2) изолированность наиболее значительных природных ареалов от городского пространства.

ГрК РФ предусматривает рекреационную зону как самостоятельный и обязательный элемент планировочной структуры любой территории. В свете активно ведущейся подготовки документов территориального планирования, которые в комплексе, по замыслу федерального законодателя, должны быть приняты до 1 января 2010 г., приоритетным представляется решение следующих задач:

  1. закрепить правовой статус особо охраняемых природных территорий за ценными природными объектами;
  2. сохранять существующие и восстанавливать утраченные ландшафты долин рек, являющихся экологическими коридорами, для чего потребуется очистка и реконструкция русел, освобождение пойм и притеррасных понижений от незаконной застройки;
  3. формировать и сохранять районы, связующие город с пригородными природными ландшафтами;
  4. восстанавливать имеющиеся и создавать новые городские парки;
  5. развивать систему озеленения поквартально и предусматривать озеленение пешеходных зон, улиц, технических зон, инженерных коммуникаций;
  6. сохранять и создавать новые озелененные территории общего пользования (бульвары, скверы) и специального назначения (санитарно-защитные зоны, защитные полосы вдоль железнодорожных путей, инженерно-технических зон и коммуникаций).

В решении этих вопросов местного значения большую роль должно играть население, учет мнения которого реализуется посредством процедуры публичных слушаний.

  1. Планировка территории. Согласно пункту 1 статьи 41 ГрК РФ документация по планировке территории необходима для выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых находятся объекты капитального строительства, границ земельных участков, предполагаемых для целей строительства и размещения линейных объектов.

ГрК РФ предусматривает возможность создания следующих видов документов по планировке территории:

а) проекты планировки;

б) проекты межевания территорий (подготовка проектов межевания территорий осуществляется в составе проектов планировки территорий или в виде отдельного документа);

в) градостроительные планы земельных участков.

  1. Архитектурно-строительное проектирование, строительство, капитальный ремонт, реконструкция объектов капитального строительства.

Нормы об архитектурно-строительном проектировании, строительстве и реконструкции объектов капитального строительства сгруппированы в ГрК РФ в главе 6, и их анализ показывает недостаточное внимание законодателя в рамках кодифицированного акта к таким вопросам, как регулирование отдельных этапов строительной деятельности (в ГрК РФ содержатся в основном положения об организационных и управленческих отношениях в указанной сфере деятельности, а строительству как процессу отведена лишь одна глава, в которой предусматриваются нормы об инженерных изысканиях для строительства, составлении и экспертизе проектной документации, выдаче разрешений на строительство и государственном надзоре за строительной деятельностью).

Сущность и содержание архитектурно-строительного проектирования ГрК РФ раскрывает через подготовку проектной документации объектов капитального строительства как необходимой и обязательной стадии строительной деятельности. Проектная документация включает в себя материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяет архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта таких объектов <11>.

<11> Пункт 2 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек.

Необходимость правового регулирования процесса подготовки проектной документации в ГрК РФ обусловлена тем, что при строительстве, реконструкции или капитальном ремонте зданий, строений и сооружений затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства; несоответствие их требованиям технических регламентов при реализации проекта может создать угрозу для жизни и здоровья людей, неблагоприятно повлиять на окружающую среду.

Нормы о капитальном строительстве в ГрК РФ не систематизированы, они находятся в различных нормативных актах.

В качестве недостатков законодательного регулирования следует отметить, что в рамках главы 6 ГрК РФ нормы о строительстве не регулируют вопросы принятия решения о создании и вводе в эксплуатацию специальных, в том числе промышленных, объектов. Так, к примеру, пункт 4 статьи 8 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (с изменениями от 30 декабря 2008 г.) содержит отсылочную норму о том, что "ввод в эксплуатацию опасного производственного объекта проводится в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности" <12>. Между тем анализ ГрК РФ показывает, что Кодекс лишь содержит общие для всех объектов требования к получению разрешения на ввод объекта строительства в эксплуатацию, но не закрепляет норм, в которых учитывалась бы специфика ввода опасных объектов (например, требования об испытании производственного объекта). Это говорит о необходимости четкой правовой регламентации вопросов строительства и ввода в эксплуатацию объектов специального строительства в рамках ГрК РФ. Кроме того, на взгляд автора, в ГрК РФ мог бы быть в общем виде представлен примерный перечень таких объектов, среди которых следует указать: опасные производственные объекты (критерии отнесения данных объектов к опасным производственным объектам представлены в приложениях к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" <13>), морские порты, специальные учреждения для министерств и ведомств и пр.

<12> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588.
<13> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588.

Еще одним примером недостаточного законодательного регулирования вопросов специального строительства является норма статьи 6 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <14>, которая указывает, что решение о строительстве порта принимает Правительство РФ на основании схемы территориального планирования в соответствии с градостроительным законодательством. Между тем ни в ГрК РФ, ни в указанном Федеральном законе не обозначены условия, при которых может быть принято решение о строительстве порта, и критерии оценки, которым должна соответствовать территория, предполагаемая к размещению подобного объекта. Конечно, ГрК РФ не может содержать нормы о строительстве всех объектов специального назначения, поскольку в данном случае эти нормы носят межотраслевой характер, но Кодекс должен содержать примерный перечень таких объектов и указывать на условия принятия решений об их размещении и строительстве.

<14> СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5557.

Ряд норм ГрК РФ устанавливает, что строительство таких объектов должно основываться на схеме территориального планирования РФ, а границы и места размещения таких объектов должны определяться в данном документе. Между тем представляется целесообразным условия принятия решений о строительстве объектов специального назначения и критерии размещения подобных объектов отразить и в Градостроительной доктрине РФ, разработка которой должна происходить с учетом инициатив всех заинтересованных министерств, ведомств и научной общественности, а также в соответствии со Стратегией экономического и социального развития РФ на долгосрочный период.

Таким образом, представляется целесообразным дополнить ГрК РФ нормами, закрепляющими основные направления, принципы и механизмы правового регулирования отношений при осуществлении специального строительства. Отношения, возникающие в сфере специального строительства на отдельных его этапах, практически не урегулированы в ГрК РФ. Включение в ГрК РФ подобных норм позволит избежать несоответствия нормативных актов и определить основные тенденции и направления развития специального строительного законодательства.

Список использованных источников

  1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1992 г. // Российская газета. 1992. 25 дек.
  2. Основополагающие принципы устойчивого пространственного развития европейского континента // Европейская конференция министров регионального планирования (СЕМАТ). Ганновер, 7 - 8 сентября 2000 г.
  3. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек.
  4. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // Российская газета. 2001. 30 окт.
  5. Федеральный закон от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" // Российская газета. 2004. 30 дек.
  6. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588.
  7. Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5557.
  8. Доклад Минрегиона о результатах и основных направлениях деятельности на 2008 - 2010 годы.
  9. Смоляр И.М. Градостроительство и общество // http://www.asm.rusk.ru//00//sm2/asm2_5.htm.
  10. Шаргородский М.Д. Избранные работы по уголовному праву. СПб., 2003.
  11. Щитинский В.А. Российский опыт и зарубежная практика стратегического территориального планирования // http://www.gisa.ru/38029.html.