Мудрый Юрист

Можно ли признать саморегулируемую организацию юридическим лицом публичного права?

Журина И.Г., преподаватель кафедры гражданского и предпринимательского права Московского гуманитарного университета.

В любой современной правовой системе существует необходимость государственного воздействия на экономику, основания которого лежат в сфере публичных интересов государства и общества.

Саморегулирование как процесс и метод занимает важное место в правовых и социальных системах современного общества. Оно сочетает в себе как административное, так и корпоративное управление отдельными сферами (отраслями, комплексами) экономики государства.

Взаимодействие государства и бизнеса осуществляется различными способами и средствами, но в данном случае такое взаимодействие достигается через некое промежуточное звено - саморегулируемые организации предпринимателей. Использование такого механизма продиктовано объективной необходимостью, поскольку государство не может эффективно регулировать деятельности миллионов предпринимателей.

По мнению С.А. Зинченко и В.В. Галова, интересы государства и бизнеса имеют различные векторы направления. Сохранение в этих условиях баланса интересов обеих сторон возможно не только путем предоставления предпринимателям льгот и иных стимулов, но и путем привлечения и установления дополнительного "нейтрального" звена <1>.

<1> Зинченко С.А., Галлов В.В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения: Сборник статей / Отв. ред. М.А. Рожкова. М.: Статут, 2007. С. 97.

Как отмечает П.Б. Салин, первоначальным результатом легализации института саморегулирования явилось значительное сокращение объемов ведомственного нормотворчества, которое эволюционировало и обрело форму стандартов деятельности, разрабатываемых саморегулируемыми организациями для своих членов <2>.

<2> Салин П.Б. Некоторые проблемы регулирования саморегулируемых организаций // Право и политика. 2006. N 7. С. 33.

Создается принципиально иная структура управления конкретной сферой: непосредственное регулирование осуществляется наиболее осведомленными лицами, способными более оперативно, чем государственные органы, реагировать на изменения в профессиональной среде. При этом государство контролирует деятельность уже не непосредственных участников рынка, а более крупных их образований, что намного упрощает выполнение соответствующей публичной функции.

Однако проблема перехода государственных функций к негосударственным организациям широко обсуждается в юридической литературе.

Так, Г. Винтер пишет, что государство "расщепляется" посредством передачи своих функций "вниз" (общественным организациям), но при этом продолжает существовать в системе управления в новых сочетаниях; такая передача функций "вниз" рассматривается автором как "приватизация" управления <3>. По мнению Э.В. Талапиной, тенденция "приватизации" государства как передачи части государственных функций частному сектору проявляется и в России, но при ее реализации в ходе государственных реформ важной задачей является учет как ее позитивной, так и негативной стороны <4>. В связи с этим вызывает интерес такое понятие, как "юридическое лицо публичного права", или "публичное юридическое лицо".

<3> Винтер Г. Субсидиарность и нормотворчество в рамках европейской многоуровневой системы управления // Право и политика. 2005. N 11. С. 51.
<4> Талапина Э.В. О правовом статусе саморегулируемых организаций // Право и экономика. 2003. N 11. С. 29.

Безусловно, определение его сущности невозможно без обращения к понятию юридического лица в гражданском праве. Цивилистическая наука породила ряд концепций сущности юридического лица.

Еще Ю.С. Гамбаров отмечал, что так называемые юридические лица представляют собой искусственное распространение субъекта права от единичного физического лица на идеальное единство многих физических лиц или имуществ, служащих определенной цели и приравниваемых в своем единстве в силу фикции к понятию того же физического лица как субъекта права <5>. Г.Ф. Шершеневич определял юридическое лицо как все то, что, не будучи физическим лицом, признается со стороны объективного права способным ввиду определенной цели быть субъектом права <6>. Следует отметить, что разделение публичного и частного права и, как следствие, юридических лиц на публичные и частные в трудах отечественных ученых встречается достаточно давно.

<5> Гамбаров Ю.С. Гражданское право. Общая часть / Под ред. В.А. Томсинова. М.: Зерцало, 2003. С. 458.
<6> Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. Т. 1. М.: Статут, 2005. С. 157.

Историческое соотношение между гражданским и публичным правом можно характеризовать состоянием первоначальной слитности того и другого, из которого, т.е. из этого состояния слитности, публичное и гражданское право выходит лишь постепенно путем медленного исторического процесса. Впрочем, такое обособление друг от друга публичного и гражданского права не завершилось вполне и в настоящее время.

Однако, по мнению Ю.С. Гамбарова, противоположение публичных и частных интересов неправильно уже потому, что первые составляются из последних и право, к какой бы специальной отрасли оно ни принадлежало, есть элемент общественного устройства и существует только для споспешествования общественным целям <7>.

<7> См.: Гамбаров Ю.С. Указ. соч. С. 48.

Юридические нормы отличаются подвижностью и способностью перемещаться из одной сферы права в другую. Вот почему между нормами публичного и гражданского права нельзя признавать другого различия, кроме того, которое может быть констатировано на регулируемых ими юридических отношениях. Если эти отношения представляют нам защиту отдельного интереса против такого же отдельного интереса другого лица, то мы говорим о гражданских правах. Напротив, мы называем права, принадлежащие государственной власти как таковой, ее органам - против отдельных лиц и этим последним против первых - публичными <8>. В связи с этим очевидно, что юридические лица обладают рядом прав и обязанностей, которые нельзя однозначно отнести сугубо к публичному или частному праву.

<8> Там же. С. 54.

Классификацию юридических лиц на частные и публичные приводил в своих работах К.Д. Кавелин <9>, выделяя следующие виды: частные, которые возникают и прекращаются по усмотрению частных лиц; юридические лица, имеющие публичный характер, значение государственных и общественных учреждений. К публичным юридическим лицам относились государство, ведомства и учреждения, благотворительные заведения, университеты и академии, монастыри, пустыни, лавры, церкви, архиерейские дома, сословные или местные общества, обязательные, с публичным характером (общества земские, губернские, общества биржевого купечества, лоцманов и т.п.).

<9> См.: Кавелин К.Д. Права и обязанности по имуществам и обязательствам // Избранные произведения по гражданскому праву. М.: ЦентрЮрИнфоР, 2003. С. 197.

Г.Ф. Шершеневич также разделял юридические лица на публичные и частные. К публичным юридическим лицам, возникающим помимо воли частных лиц, относятся казна, т.е. государство с хозяйственной его стороны, ведомства и учреждения, а также органы местного самоуправления. Частные юридические лица, в свою очередь, устанавливаются по воле частных лиц, выраженной в юридической сделке, договоре, завещании, акте дарения <10>.

<10> Шершеневич Г.Ф. Указ. соч. С. 157, 158.

Таким образом, понятие юридического лица публичного права включает много различных явлений. К ним можно отнести и учреждения, и разные общественные объединения, а теперь - в российском законодательстве - органы государства и муниципальных образований <11>.

<11> Чиркин В.Е. Юридическое лицо в частном и публичном праве // Законодательство и экономика. 2006. N 5. С. 16.

В отношении саморегулируемых организаций особый интерес вызывает понятие юридического лица публичного права, являющегося некоммерческой организацией.

Так, разработчики Концепции развития корпоративного законодательства на период до 2008 г. <12> высказали предложение о возможности использования категории "юридическое лицо публичного права" применительно к отдельным юридическим лицам, не являющимся органами государственной власти. С их точки зрения, данной категорией могут охватываться те юридические лица, которые действуют от имени публично-правовых образований (Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований) и (или) в публичных интересах, но не имеют статуса органов государственной власти или местного самоуправления. К их числу предполагается отнести организации, создаваемые в различных общественно значимых целях и наделенные хотя бы в некоторой степени властными полномочиями.

<12> Концепция развития корпоративного законодательства на период до 2008 года // Закон. 2006. N 9.

В.Е. Чиркин определяет юридическое лицо публичного права как признанное публичной властью в этом качестве материальное и публично-правовое некоммерческое образование, выступающее в правоотношениях в различных организационно-правовых формах в целях общего блага путем законного применения публичной власти, сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее название, другие идентифицирующие признаки, обладающее имуществом, имеющее права и обязанности и несущее ответственность за свои правовые акты и действия <13>.

<13> Чиркин В.Е. Юридическое лицо в частном и публичном праве. С. 17.

Некоммерческие общественные организации являются особым родом публично-правовых образований. В России действует огромное число разных объединений. Среди них есть организации, которые отражают в основном частные интересы своих членов и участников. Такие организации нельзя отнести к юридическим лицам публичного права.

Попытаемся применить общие признаки, которые выделяет В.Е. Чиркин для определения некоммерческих организаций в качестве публично-правовых образований <14>, в отношении саморегулируемых организаций.

<14> Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007. С. 269.

Преобладание общественных целей в деятельности некоммерческой организации, которые придают ей качество субъекта публичного права.

Так, в случае делегированного саморегулирования саморегулируемые организации, несомненно, будут реализовывать переданные им государственно-властные полномочия в сфере сбора и анализа отчетности, установления стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, а также контроля за их соблюдением и проч.

Некоммерческие организации возникают по воле объединяющихся - индивидов или других организаций. Некоммерческой организации де-факто публичного права присущ публично-правовой характер воли, нацеленный на достижение общественных благ.

Действительно, в некоторых случаях для занятия профессией необходимо участие в самоуправляемых некоммерческих организациях. Это, в свою очередь, свидетельствует о гарантии качества профессиональной деятельности.

Юридические лица публичного права, являющиеся некоммерческими организациями, создаются в особом порядке.

Согласно Закону о саморегулируемых организациях <15> саморегулируемые организации по общему правилу создаются на добровольных началах. В качестве особого порядка можно определить необходимость дополнительной регистрации в реестре саморегулируемых организаций.

<15> Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.

Некоммерческая организация основана на принципах членства, участия.

В силу ст. 3 Закона о саморегулируемых организациях некоммерческие организации, созданные в целях саморегулирования, основаны на членстве. Таким образом, членство в саморегулируемых организациях можно определить как один из главных признаков данных некоммерческих организаций.

Для некоммерческих организаций предусмотрен явочный порядок образования. Они не учреждаются "сверху", как, например, органы государства, а образуются по инициативе индивидов или других организаций.

Некоммерческая организация должна иметь законные интересы и цели своей деятельности.

Некоммерческие организации строятся на началах самоуправляемости.

Исходя из указанных признаков саморегулируемые организации в определенной степени могут быть отнесены к категории юридического лица публичного права. Вместе с тем следует указать, что наделение саморегулируемых организаций государственно-властными полномочиями и, как следствие, рассмотрение их в качестве особого рода публично-правовых образований подвержены острой критике в научной литературе <16>.

<16> См.: Романихин А.В. Саморегулирование по-российски // Законодательство и экономика. 2004. N 3. С. 35; Хохлов Е.С. К вопросу о юридической личности саморегулируемых организаций // Законодательство. 2008. N 4. С. 25; Гладкова М., Долотенкова Д., Крючкова П. и др. Саморегулирование: Пособие для предпринимателей. М.: ИИФ "СПРОС" КонфОП, 2001. С. 8.

Однако Конституционный Суд РФ еще в 1998 г. подтвердил допустимость делегирования государственных полномочий негосударственным организациям: "Конституция РФ не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям. По смыслу ее ст. ст. 78 (ч. ч. 2 и 3) и 132 (ч. 2) такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции РФ и ее федеральным законам" <17>.

<17> Постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства РФ о нотариате" // СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2491.

Тем не менее необходимо подчеркнуть, что понятие юридического лица публичного права до конца не исследовано. Как верно отмечает В.Е. Чиркин, необходимость выработки разных понятий юридического лица вовсе не означает, что между ними следует поставить непреодолимые преграды. Так, юридические лица публичного права, выполняя свои главные управленческие задачи, в той или иной мере участвуют в гражданско-правовых отношениях. С другой стороны, юридические лица частного права, преследуя собственные интересы, в конечном счете участвуют в решении общих для общества социальных задач <18>.

<18> Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. С. 345 - 346.

Таким образом, юридические лица в той или иной степени выполняют функции как частного, так и публичного права.

Саморегулируемые организации в законодательстве не определены как особый род публично-правовых образований, однако законодатель закрепил их специфический статус, связанный с передачей им ряда государственно-властных полномочий. В частности, разработка стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, контроль за соблюдением членами саморегулируемой организации требований указанных стандартов и правил, применение мер дисциплинарного воздействия в отношении членов саморегулируемой организации, безусловно, являются признаками юридического лица публичного права.

Библиография

Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.

Постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате" // СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2491.

Винтер Г. Субсидиарность и нормотворчество в рамках европейской многоуровневой системы управления // Право и политика. 2005. N 11.

Гамбаров Ю.С. Гражданское право. Общая часть / Под ред. В.А. Томсинова. М.: Зерцало, 2003.

Зинченко С.А., Галлов В.В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения: Сборник статей / Отв. ред. М.А. Рожкова. М.: Статут, 2007.

Кавелин К.Д. Права и обязанности по имуществам и обязательствам // Избранные произведения по гражданскому праву. М.: ЦентрЮрИнфоР, 2003.

Концепция развития корпоративного законодательства на период до 2008 года // Закон. 2006. N 9.

Романихин А.В. Саморегулирование по-российски // Законодательство и экономика. 2004. N 3.

Салин П.Б. Некоторые проблемы регулирования саморегулируемых организаций // Право и политика. 2006. N 7.

Гладкова М., Долотенкова Д., Крючкова П. и др. Саморегулирование: Пособие для предпринимателей. М.: ИИФ "СПРОС" КонфОП, 2001.

Талапина Э.В. О правовом статусе саморегулируемых организаций // Право и экономика. 2003. N 11.

Хохлов Е.С. К вопросу о юридической личности саморегулируемых организаций // Законодательство. 2008. N 4.

Чиркин В.Е. Юридическое лицо в частном и публичном праве // Законодательство и экономика. 2006. N 5.

Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007.

Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. Т. 1. М.: Статут, 2005.