Мудрый Юрист

Об актуализации вопроса создания института полномочных представителей правительства Российской Федерации в федеральных округах

Черкасов К.В., заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Поволжского филиала ГОУ ВПО "Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации", кандидат юридических наук, доцент.

Как известно, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" (с посл. изм. и доп.) <1> в целях обеспечения реализации главой государства своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации преобразован в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

<1> СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.

На сегодняшний день основным итогом их работы явилось: прекращение процессов дробления и восстановление единого правового, политического и экономического пространства Российской Федерации; утверждение утраченного ранее авторитета федеральной власти на местном уровне; налаживание взаимодействия публичных органов разных властных уровней и ветвей власти между собой, а также с институтами гражданского общества; ликвидация управленческого разрыва между центральными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными подразделениями в субъектах Российской Федерации; усиление контроля со стороны центральных федеральных государственных органов за деятельностью органов публичной власти на местах; создание новых и восстановление прежних механизмов и инструментов координационной практики на межрегиональном и субъектном уровнях; системность осуществления полномочий федеральных государственных органов на местах; повышение эффективности государственного территориального управления. Таким образом, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах решают не только повседневные вопросы государственного управления территориальным развитием, реализации полномочий федеральных государственных структур на межрегиональном уровне и в субъектах Российской Федерации, но и задачи осуществления стратегических установок центральной власти, состоящих в обеспечении на соответствующем управленческом уровне интересов национальной безопасности, особенно в части поддержания государственной целостности страны. Все это позволяет утверждать о необходимости и целесообразности существования данного института.

Вместе с тем некоторые исследователи почти одновременно с учреждением института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах стали предрекать его скорую реорганизацию, характеризуют данную структуру как временную, необходимость в которой в ближайшее время отпадет. При этом, во-первых, указывается на нелегитимность данного института, во-вторых, его существование связывается исключительно с конкретными государственно-правовыми кампаниями (приведение региональных и муниципальных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством, укрупнение субъектов Российской Федерации, изменение порядка наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов России, разграничение предметов ведения и полномочий между органами разных уровней власти) <2>. Все это обусловило различные теоретические разработки государственно-правовых институтов, способных как заменить институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, так и значительно повысить эффективность территориального управления в сравнении с существующим. Таковым предполагается и институт полномочных представителей Правительства Российской Федерации в федеральных округах.

<2> См., например: Бельский К.С. О реформе губернаторской должности // Государство и право. 2001. N 1. С. 11; Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М.: Юрист, 2006. С. 387; Гликин М., Верба Н., Бондаренко М. Лишнее звено президентской вертикали: институт полпредов может быть упразднен за ненадобностью // Независимая газета. 2002. 15 окт.; Головков А. Наместник полуцарства // Политический журнал. 2004. N 12. С. 12; Иванов Н. Полузнакомые лица: конституционно и совсем не страшно. Семерка полпредов прожила свой первый год // Известия. 2001. 12 мая; Лексин В. Административная реформа: федеративный, региональный и местный уровни // Российский экономический журнал. 2006. N 2. С. 43; Тропкина О. Полпредам пора собирать чемоданы // Известия. 2004. 15 окт.; Филиппов В. "Укрепление вертикали власти" и деполитизация этничности в России // Федерализм. 2005. N 4. С. 38.

Одним из первых идею учреждения данного института озвучил известный политический деятель Ю.М. Лужков. Он рассматривался автором как временный с целью постепенного перехода к окружной системе построения органов территориального управления и администрирования. В этом ракурсе, по его мнению, институт полномочных представителей Правительства Российской Федерации в федеральных округах должен был бы координировать работу территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах должны были бы сосредоточить свою деятельность на политических, контрольных функциях и координации действий правоохранительных структур, проецируя на региональный уровень функции Совета Безопасности России. Лишь в чрезвычайных случаях на основании специального акта главы государства последние могли бы возглавить работу по координации или даже управлению деятельностью всех территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Далее институт полномочных представителей Правительства Российской Федерации в федеральных округах должен ликвидироваться, а реализуемые ими функции, технологии и организационные формы их реализации передаться полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах <3>.

<3> См.: Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: план преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. М.: Изд-во МГУ, 2002. С. 37.

Поддерживая идею построения территориальных государственных органов на уровне федерального округа, отметим следующее. Учреждение института полномочных представителей Правительства Российской Федерации в федеральных округах в качестве временной меры вряд ли необходимо, так как приведет к необоснованному увеличению бюрократического аппарата, усложнению территориального управления, что затянет процесс перехода к построению территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по окружному принципу. Более того, при таком течении событий произойдет перераспределение полномочий между федеральными органами исполнительной власти (в первую очередь Правительства России) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пользу полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. В этом случае, во-первых, нарушится сложившийся к настоящему времени баланс разграничения полномочий; во-вторых, обнаружится большой потенциал конфликтности во внутригосударственных, внутрифедеративных отношениях; в-третьих, нарушится принцип разделения властей, что будет иметь своим последствием автоматическое возложение на Президента России ответственности за выполнение несвойственных ему исполнительно-распорядительных функций; в-четвертых, произойдет совмещение в одном должностном лице функций исполнителя и контролера, что, как показывает исторический опыт, приводит к злоупотреблениям и безнаказанности <4>.

<4> См.: Барциц И.Н. Конституционно-правовое обеспечение реформы государственного управления // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 24. С. 5 - 6; Барциц И.Н. Конституция России 1993 г.: условие или препятствие модернизации системы государственной власти? // Конституция как символ эпохи: В 2 т. Т. 1 / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2004. С. 335.

В последнее время вопрос о создании института полномочных представителей Правительства Российской Федерации в федеральных округах приобрел новый, несколько иной смысл. В периодической литературе, в основном публицистического характера, высказывается точка зрения о целесообразности переподчинения полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах Председателю Правительства Российской Федерации и создания вместо института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах института полномочных представителей Правительства Российской Федерации в федеральных округах. В этом качестве, по мнению определенных авторов, последние должны будут координировать деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что позволит разрешить существующую проблему неопределенности правового статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. При этом значение высших должностных лиц субъектов Российской Федерации снизится, а руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации - повысится, так как они смогут напрямую обращаться к полномочным представителям Правительства Российской Федерации в федеральных округах, минуя руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации <5>.

<5> См.: Щербо Г., Попова О. Уполномочены изменить // Эксперт-Волга. 2008. N 21. С. 29.

Однако, представляется, реорганизация института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в институт полномочных представителей Правительства Российской Федерации в федеральных округах лишена целесообразности как минимум по следующим основаниям. Во-первых, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах как территориальные органы главы государства выполняют на местах задачи и функции, не свойственные иным государственным органам и которые не могут быть эффективно реализованы полномочными представителями Правительства Российской Федерации в федеральных округах как государственного органа, осуществляющего хотя и высшую, но лишь исполнительную власть в стране, а потому многие проблемы государственного строительства этот орган решить будет не в состоянии. Во-вторых, реализация полномочий (особенно контрольных) Президента Российской Федерации в территориальном разрезе будет существенно затруднена, в то время как произойдет значительное и, скорее всего, конфликтное перераспределение полномочий между государственными органами исполнительной власти, как федеральными, так и региональными. В-третьих, на местном уровне сегодня активно функционируют территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент Российской Федерации, а также территориальные органы иных федеральных государственных органов, обладающие определенной спецификой правового статуса, что не позволит полномочным представителям Правительства Российской Федерации в федеральных округах в необходимой мере координировать, а тем более контролировать их деятельность. В-четвертых, функции координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации между собой, а также с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации на сегодняшний день весьма успешно осуществляют руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а право руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации непосредственного обращения к полномочным представителям Правительства Российской Федерации в федеральных округах, минуя высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, снизит исполнительскую дисциплину на местах, нарушит субординацию между высшими и отраслевыми (межотраслевыми) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В-пятых, это не только не решит проблему неопределенности правового статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, но и породит проблему неопределенности правового статуса полномочных представителей Правительства Российской Федерации в федеральных округах, разрешить которую будет намного сложнее в условиях построения в России действительно федеративного государства с законодательным разграничением полномочий между органами разных уровней публичной власти. В-шестых, к настоящему времени отсутствуют какие-нибудь значимые причины для столь кардинальной модернизации системы регионального администрирования, а также разрыва сложившихся и отработанных управленческих связей. В-седьмых, определенный опыт функционирования полномочных представителей Правительства Российской Федерации в федеральных округах уже имеется в виде деятельности представительств (полномочных, специальных) Правительства Российской Федерации в определенных субъектах России, работа которых не имела должного эффекта.

Одновременное параллельное существование и функционирование института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и института полномочных представителей Правительства Российской Федерации в федеральных округах также не логично. Разграничить функции данных органов на практике вряд ли будет возможным. Компетенция полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах будет явно шире компетенции полномочных представителей Правительства Российской Федерации в федеральных округах и поглотит ее. В свою очередь, это породит неразбериху в системе территориального администрирования, усложнит деятельность как территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, так и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К тому же произойдет чрезмерное и не обоснованное управленческими задачами разрастание федерального бюрократического аппарата на местах.