Мудрый Юрист

Некоторые аспекты развития права общественного интереса в России

/"Арбитражный и гражданский процесс", 2009, N 6/
А. НЕЗНАМОВ

Незнамов А., аспирант кафедры гражданского процесса Уральской государственной юридической академии.

В работе исследуются некоторые аспекты права общественного интереса с позиций перспектив развития этого института (или отрасли) в России.

Представляется, что проблема права общественного интереса исследуется в России совершенно недостаточно. Несмотря на то что необходимость более детального изучения механизма реализации права общественного интереса отмечается в литературе <1>, фундаментальных исследований в этой области совсем немного, и зачастую они ограничиваются исследованиями в рамках некоммерческих организаций, взявших на себя труд реализации концепции права общественного интереса в России.

<1> См.: Решетникова И.В., Ярков В.В. Гражданское право и гражданский процесс в современной России. Екатеринбург - Москва: Норма, 1999. С. 124; Решетникова И.В. Право общественного интереса и российский гражданский процесс // Российский юридический журнал. 1996. N 4; Викут М.А. Актуальные вопросы гражданского процессуального права // Правоведение. 1998. N 1.

Впрочем, нельзя не отметить и тот факт, что говорить о полном отсутствии основы для становления права общественного интереса в том же значении и в том же масштабе, как это имеет место в зарубежных странах (прежде всего США), было бы большой ошибкой.

К вопросу о понятии "право общественного интереса"

Не вдаваясь в глубокое исследование понятия права общественного интереса - представляется, что эта тема является предметом самостоятельного исследования, - следует заметить следующее. Как бы ни определялась концепция права общественного интереса, что бы ни включалось в ее рамки - всегда можно с уверенностью утверждать, что тот или иной аспект проблемы получил широкое осмысление в отечественной процессуальной науке и применение в практике судов. И хотя российское законодательство не знает термина "право общественного интереса", оно всегда было ему присуще: оказание бесплатной помощи по некоторым делам, действия прокурора и органов государственного управления, профсоюзов, предприятий, учреждений, организаций и отдельных граждан, защищающих права других лиц; общественное и договорное представительство и др. <2>.

<2> См.: Решетникова И.В. Доказательственное право Англии и США. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1997. С. 162.

По этой причине в данной работе исследуются лишь некоторые аспекты права общественного интереса с позиций перспектив развития этого института (или отрасли) в России. Для этого считаем необходимым обратиться к тем аспектам заявленного объекта исследования, которые могут иметь не только научное, но и практическое значение.

Стоит кратко остановиться на некоторых определениях концепции права общественного интереса.

Так, Э. Рекош указывает на существование трех концепций (или, точнее, значений) права общественного интереса: в социальном плане оно определяется через объект защиты и берет свое начало в защите социально незащищенных слоев населения; в материальном плане речь идет о действиях государственных органов, в первую очередь судов, направленных на достижение "абстрактных целей общего благосостояния"; наконец, дискурсивная концепция права общественных интересов, столь актуальная, по мнению автора, для стран Центральной и Восточной Европы, тесно связана с понятием гражданского общества и публичной сферы и предполагает, что в особой публичной сфере "резонируют", благодаря сети объединений и движений, в многократном размере любые проблемы частной жизни и происходит институционализация дискурсов, направленных на их решение <3>.

<3> См.: Рекош Э. Кто определяет общественные интересы? // PILI Papers. Инициатива "Право общественных интересов". Вып. 1. Июль. 2005. Будапешт - Москва - Нью-Йорк, С. 4 - 9. URL: http://www.pili.org/ru/content/view/36/36.

В отмеченных определениях особенно важно выделить то, что право общественных интересов никогда не определяется как совокупность правовых норм, не привязывается к законодательству, а рассматривается, скорее, как многоаспектное явление жизни социума.

И.В. Решетникова в своем исследовании, посвященном праву общественного интереса, указывает, что в США сложились разные взгляды на понятие права общественного интереса, но в сумме можно выделить следующие четыре элемента:

  1. Деятельность фирм, адвокатов и иных организаций по оказанию бесплатных или по сниженным ставкам правовых услуг.
  2. Защита плохо представляемых интересов.
  3. Защита недостаточно представляемых групп людей.
  4. Процессуальные меры защиты общественного интереса <4>.
<4> См.: Решетникова И.В. Доказательственное право Англии и США. С. 162.

Между тем представляется, что говорить о полном отсутствии законодательной основы для существования права общественного интереса было бы некорректно, а юриста позитивного права в первую очередь заинтересует явление, если оно берет начало именно в нормах права. Так можно ли говорить о существовании такого правового образования, как право общественного интереса, является ли совокупность норм, регулирующих соответствующие отношения, комплексным институтом, можно ли говорить о существовании отрасли "право общественных интересов"?

Представляется, что ответить на эти вопросы однозначно нельзя по следующей причине. Для этого необходимо в первую очередь определить сам общественный интерес как понятие и его пределы. Во всяком случае сложность, решить которую сторонникам признания права общественных интересов в качестве отрасли права будет, вероятно, не так просто, заключается в объекте правоотношения, возникающего по поводу или в связи с общественным интересом. Действительно, можно достаточно обоснованно утверждать, что любая норма права реализует в себе признанный государством общественный интерес. Следовательно, как таковой обособленной группы отношений, регулируемых нормами права, принадлежащих отрасти права общественного интереса, просто нет.

Между тем представляется более правильным определение права общественного интереса как совокупности правовых норм, регулирующих отношения по оказанию помощи тем, чьи интересы недостаточно полно представляются в суде, данное И.В. Решетниковой <5>. При этом данное определение охватывает только деятельность суда <6>.

<5> См.: Там же. С. 164.
<6> См.: Решетникова И.В. Право общественного интереса и российский гражданский процесс.

Безусловно, такое определение права общественного интереса, где область его действия сужается до отношений, регулируемых нормами гражданского процессуального права, является более корректным и емким, позволяет обратиться к конкретной сфере проявления права общественного интереса.

Следует тем не менее указать некоторую неточность и этого определения.

Во-первых, довольно сложно определить, по сравнению с кем или чем интересы защищаются "недостаточно полно". Можно ли говорить о том, что представление интересов стороны в суде не очень опытным представителем означает, что интересы этой стороны представляются "недостаточно полно"?

Во-вторых, несколько некорректно, на наш взгляд, суживать круг защищаемых интересов по субъектному составу носителей этого интереса. Представляется, что речь должна идти не только о лицах, которые по тем или иным причинам не могут в полной мере обратиться к судебной защите своих интересов, но и о защите "плохо представляемого общественного интереса" как такового.

По нашему мнению, право общественного интереса применительно к гражданскому процессу включает в себя совокупность норм, регулирующих отношения, связанные с созданием механизма мер полной, адекватной, равноправной и эффективной судебной защиты интересов любого частного лица или группы лиц, а также общества в целом, которые по тем или иным причинам не могут быть самостоятельно в полной мере [по сравнению с другими лицами или группой лиц или другими интересами] защищены в суде.

Предложенное определение является, безусловно, достаточно приблизительным и не претендует на абсолютную точность. Тем не менее дополнительно стоит акцентировать внимание на том, что общественный интерес можно определить через противопоставление идеальному состоянию полноценной защиты прав группы лиц или охраняемого интереса с использованием всех средств, предоставляемых действующим законодательством.

Некоторые элементы механизма реализации права общественного интереса

Механизм права общественного интереса направлен на то, чтобы создать для всех одинаковые правовые условия для обращения к правосудию и защите интересов в суде, компенсировать некоторые недостатки, невозможность или неполноценность судебной защиты прав и интересов отдельных лиц или группы таких лиц, а также общества в целом. Конкретными элементами такого механизма являются в том числе и система предоставления бесплатной юридической помощи малоимущим, особенности уплаты государственной пошлины, защита интересов лица другими лицами, иски в защиту неопределенного круга лиц, участие органов прокуратуры в процессе, некоторые особенности институтов подсудности и доказательств и т.д.

Однако и в этом контексте исследование всех нюансов права общественного интереса является работой очень объемной и трудоемкой, выполнить которую в рамках одной или нескольких работ представляется совершенно невозможным.

По этой причине для примера обратимся к одному из элементов механизма процессуальной защиты общественных интересов, развитие которого в российской правовой системе можно только приветствовать.

Как указывалось выше, одним из первых авторов, обративших свое внимание на право общественного интереса, является И.В. Решетникова, которой были выделены два направления развития права общественного интереса - организационно-правовое и процессуальное. Организационно-правовое включает в себя совершенствование законодательства об адвокатуре, деятельность органов опеки и попечительства, создание и совершенствование системы третейских судов и альтернативной системы специализированных судов для рассмотрения отдельных категорий дел.

К процессуальному направлению данный автор относит в том числе совершенствование институтов представительства, а также иных процессуальных институтов - подведомственности, подсудности, доказательств и т.д., а также отдельно выделяет участие органов государственного управления, профсоюзов, предприятий, граждан в защиту других лиц <7>.

<7> См.: Там же.

Обратимся к такому институту, как обращение организаций и граждан с иском в защиту других лиц или неопределенного круга лиц.

Иски в защиту неопределенного круга лиц как средство защиты права общественного интереса

Закрепленная в ст. 46 ГПК РФ модель защиты интересов неопределенного круга лиц или группы лиц является одним из оснований для предъявления групповых исков <8>. Представляется, что подобные иски могут выступать в качестве действенного средства реализации механизма защиты права общественного интереса <9>.

<8> См.: Гражданский процесс: Учебник / Под ред. В.В. Яркова. М.: Волтерс Клувер, 2004.
<9> Подробное описание конструкции группового иска и рассмотрение его особенностей не входят в предмет настоящей работы. Подробнее о групповых исках см.: Аболонин Г.О., Чугунова Е.И. Производные иски в законодательстве и теории гражданского процесса // Арбитражный и гражданский процесс. 2001. N 4. С. 13 - 17; Чугунова Е.И. Производные иски в России и за рубежом // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. N 3. С. 41 - 47; N 4. С. 22 - 26.

Не секрет, что концепция групповых исков берет свое начало в правовой системе США, и примеров применения группового иска в судах этой страны можно встретить достаточно много. Одними из самых распространенных исков являются иски в защиту прав потребителей, а также держателей акций крупных компаний.

Такого рода иски призваны защитить права целых групп населения, предположительно пострадавших от действий ответчика. При этом персональный состав этой группы не определен вообще по причине своей многочисленности (в этом случае установление факта противоправности действия ответчика будет иметь преюдициальное значение для суда, рассматривающего дело по иску конкретного потребителя), и все потенциальные участники группы путем специальных уведомлений (notice) оповещаются о судебном процессе и праве каждого участника группы не считать себя связанным судебным решением, отказаться от него (to opt-out from proceedings).

Сегодня многие из таких уведомлений для надлежащей реализации процедуры сертификации истцов публикуются и в сети Интернет, в которой для отдельных дел даже создаются специальные сайты <10>. Более того, уведомления переводятся также на несколько языков и публикуются на коммерческой основе. В дальнейшем суд будет оценивать, насколько добросовестно и полноценно были сделаны уведомления потенциальных членов группы.

<10> Например, по делу, связанному с групповым иском к компании SCOR HOLDING в интересах ее держателей акций, был создан сайт http://www.scorsecuritieslitigation.com, в рамках которого освещался ход судебного процесса и выкладывались формы документов, в том числе необходимые для сертификации того или иного лица.

В классификации групповых исков, подробно описанной Г.О. Аболониным, по степени определенности групповые иски подразделяются на определенные групповые иски (групповой иск представителя, иск к многочисленной группе ответчиков) и неопределенные групповые иски, связанные с защитой неопределенного круга лиц, последняя из которых и получила распространение в российском законодательстве (ст. 46 ГПК РФ), связывая, однако, предъявление таких исков с наличием специального указания в законе.

По нашему мнению, защита неопределенного круга лиц является одним из важнейших инструментов защиты общественного интереса. Именно иски в защиту неопределенного круга лиц имеют целью защиту чистого общественного интереса, общего блага. И ситуация, когда институт таких исков не получает достаточного развития в отечественной правовой системе, не может считаться нормальной.

Сказанное особенно актуально и в то же время поразительно с учетом того, что большинство исследователей, а также представителей властных структур достаточно давно говорят об огромной роли правосудия в решении задач государственного масштаба, в глобальной и повсеместной защите интересов общества и отдельных категорий лиц, в том числе малоимущих, судебной системой Российской Федерации.

/"Арбитражный и гражданский процесс", 2009, N 7/

Концепция оплаты услуг представителя неопределенного круга лиц препятствует защите права общественного интереса.

Институт группового иска, являясь одним из способов реализации концепции "социального" правосудия, установления законности во всех сферах жизни общества, должен также получить большее развитие, хотя бы по той причине, что он может и должен являться одним из действенных элементов механизма права общественного интереса.

В связи с этим довольно важно обратить внимание на то, что финансовой основой деятельности специализированных компаний, основная деятельность которых заключается в подаче групповых исков, является компенсация расходов на ведение дела и сам гонорар.

Для примера, в деле по иску в интересах акционеров одной компании, при цене иска как минимум 75000000 долларов США, представителем интересов истцов заявлялось к взысканию в его пользу 20% от суммы взысканного, а также компенсация расходов в размере, который не превысит 5000000 долларов <1>.

<1> См.: NOTICE OF: (1) PENDENCY AND PROPOSED SETTLEMENTS OF CLASS ACTION AND (2) HEARING ON PROPOSED SETTLEMENTS In re SCOR HOLDING (SWITZERLAND) AG SECURITIES LITIGATION Case No. 04 Civ. 7897 (DLC). URL: http://www.scorsecuritieslitigation.com./cases/2008.08.11-NOTICE.pdf.

Более того, в целом движение и развитие имущественного группового иска в США определяется возможностью получения высокого адвокатского гонорара. Его величина зависит в том числе от оценки судом своего же решения, его важности, удачности и выгодности для лиц, чей интерес защищался адвокатом.

По этой причине даже дело по неимущественному групповому иску может быть достаточно выгодным в случае его выигрыша для адвоката, в том числе по делу о вынесении деклараторного решения (об установлении определенных обстоятельств) или вынесении судебного запрета. Фактически суд присуждает в пользу юриста, ведущего дело, гонорар и в тех случаях, когда удовлетворенный судом иск приносит существенную пользу группе истцов или даже лицам, не участвующим в деле <2>.

<2> См.: Awarding Attorneys' Fees and Managing Fee Litigation Alan Hirsch and Diane Sheehey Federal Judicial Center 1994, p. 1.

Обращаясь к общим принципам системы оплаты услуг представителей в Российской Федерации и их реализации в правоприменительной практике, следует заметить следующее.

Традиционно, исследуя вопрос об оплате услуг представителя, принято обращаться в первую очередь к положениям ч. 1 ст. 100 ГПК РФ и ч. 2 ст. 110 АПК РФ, а также действующим толкованиям этих статей Конституционным Судом Российской Федерации (Определение от 21 декабря 2004 г. N 454-О) или высшими судами (например, информационное письмо Президиума ВАС РФ от 5 декабря 2007 г. N 121 "Обзор судебной практики по вопросам, связанным с распределением между сторонами судебных расходов на оплату услуг адвокатов и иных лиц, выступающих в качестве представителей в арбитражных судах").

Причем речь, как правило, идет о трактовке принципа разумности судебных расходов в правоприменительной практике, благо, что эта область является сферой судебного усмотрения, в которой законодатель лишь определил мотивы, которыми должен руководствоваться суд <3>. Этому вопросу посвящено довольно много исследований <4>. Совершенно справедливо указывается, например, на то, что сложность дела, а следовательно, и подлежащие возмещению расходы на оплату услуг представителя не должны зависеть от цены иска <5>.

<3> См.: Абушенко Д.Б. Судебное усмотрение в гражданском и арбитражном процессе. М.: Норма, 2002. С. 68.
<4> См., например: Романова А.В. Применение категории разумности при решении вопроса о возмещении расходов на оплату услуг представителя // Юридический мир. 2008. N 1; Рожкова М.А. Проблемы возмещение расходов на оплату услуг представителей и иных судебных расходов // Убытки и практика их возмещения: Сб. статей / Отв. ред. М.А. Рожкова. М.: Статут, 2006; Кравченко Т.В. Обзор судебной практики взыскания судебных расходов на оплату услуг представителя // Арбитражные споры. 2007. N 2.
<5> См.: Романова А.В. Указ. соч.

Применительно к рассматриваемому вопросу важно отметить следующее: фактически одним их серьезнейших препятствий широкому внедрению групповых исков даже в той мере, в какой они присутствуют, является существующая практика вознаграждения представителей за проделанную работу.

Представляется, что для реального функционирования конструкции группового иска необходимо не только и не столько поднять в целом средний уровень компенсации судами расходов на оплату услуг адвокатов и иных представителей за ведение дела, сколько обозначить хотя бы определенный уровень этих расходов.

Например, в США нормальным размером гонорара адвоката при выигрыше имущественного группового иска является 25 - 35% от выигранного, но с правом суда уменьшить или увеличить это с учетом множества разных факторов.

В этом плане правовая система Российской Федерации содержит схожую норму, которая позволяет - иногда довольно успешно - использовать конструкцию группового иска.

Частное проявление групповых исков в концепции защиты права общественного интереса

Речь идет о п. 6 ст. 13 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей", в котором устанавливается, что при удовлетворении судом требований потребителя, установленных законом, суд взыскивает с изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) за несоблюдение в добровольном порядке удовлетворения требований потребителя штраф в размере 50% от суммы, присужденной судом в пользу потребителя.

При этом, если с заявлением в защиту прав потребителя выступают общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) или органы местного самоуправления, 50% суммы взысканного штрафа перечисляются указанным объединениям (их ассоциациям, союзам) или органам.

Таким образом, вознаграждение специализированной организации по защите прав потребителей может составлять 50% от взысканной суммы, и при этом не исключается дополнительное взыскание в пользу потребителя расходов на оплату услуг представителя.

Именно по этой причине подача исков в защиту прав потребителя специализированной организацией является одним из действенных механизмов защиты прав потребителя, а также и общественного интереса в целом.

Стоит также отметить, что этим же законом предусматривается и подача исков в защиту неопределенного круга лиц. В ст. 46 Закона установлено, что уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по контролю (надзору) в области защиты прав потребителей (его территориальные органы), иные федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы), осуществляющие функции по контролю и надзору в области защиты прав потребителей и безопасности товаров (работ, услуг), органы местного самоуправления, общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) вправе предъявлять иски в суды о признании действий изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) противоправными в отношении неопределенного круга потребителей и о прекращении этих действий.

При этом указанной статьей предусматривается компенсация истцу в случае выигрыша дела всех понесенных по делу судебных издержек, а также иных возникших до обращения в суд и связанных с рассмотрением дела необходимых расходов.

Представляется, что данная норма, в отличие от положений ст. 13 Закона, не дает никакого стимула частным (в значении не государственным или муниципальным) организациям, а именно общественным и иным объединениям потребителей, для обращения в суд с подобными исками.

Как показывает практика, в данном случае организации, обратившейся в суд с иском, недопустимо требовать компенсацию, например, морального вреда <6>. Действительно, сам механизм компенсации морального вреда, а также и само понятие "морального вреда" в их сегодняшнем понимании законодателем едва ли дают основание усомниться в этом утверждении.

<6> См.: Уксусова Е. Дела о защите неопределенного круга лиц // Российская юстиция. 1997. N 11.

Расходы на оплату услуг представителя в таких случаях, безусловно, подлежат взысканию в случае выигрыша дела с ответчика, однако в данном случае повторно встает проблема соотносимости фактически понесенных расходов на представителя, представления судов о разумности этих расходов и реального уровня оплаты квалифицированного представителя, способного выиграть такое дело.

И хотя иски объединений потребителей в защиту неопределенного круга лиц периодически подаются, представляется, что разумнее было бы добавить к вполне понятной "неимущественной" заинтересованности подобных организаций в таких исках также и какую-либо финансовую основу. Это могло бы сделать обращение в суд в интересах неопределенного круга лиц более экономически оправданным, а нарушение прав граждан (в данном случае группы потребителей) и рассмотрение подобных споров в судебных инстанциях для лица, допустившего нарушение, максимально невыгодным.

Кроме того, ничем, на наш взгляд, не оправдано ограничение круга субъектов, которые могли бы обратиться в суд в защиту потребителей, общественными организациями потребителей (не исключая, разумеется, участия органов государственной власти и местного самоуправления, статус которых, безусловно, является предметом самостоятельных исследований). Частная инициатива, таким образом, ограничивается государством довольно специфической формой образования - такой некоммерческой организацией, как общественное объединение.

Между тем в современных условиях рыночной экономики такое ограничение не является достаточно оправданным и уж, тем более, не преследует конечной цели законодателя - защиты, в том числе превентивной, интересов отдельного потребителя и общества в целом в безопасном и законном обороте товаров.

К вопросу о круге субъектов, наделенных правом защищать общественный интерес

В этой связи считаем возможным поставить вопрос о постепенном расширении укрепившейся в действующем законодательстве концепции судебной защиты чужого (в смысле "не личного") интереса. Основой для этого могло бы стать постепенное расширение законодательного перечня случаев, когда организации и граждане могли бы обращаться в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц.

Акцент в этом предложении не случайно делается именно на таких субъектах, как организации и граждане. Фактически речь идет о непосредственном участии граждан страны не только в отправлении правосудия, но и о защите интересов всего общества в установленной процессуальной форме. Ведь известно, что зачастую государственные и муниципальные органы не в состоянии реагировать и отражать текущие проблемы общества быстрее, чем это способны сделать представители самого общества. Кроме того, не секрет, что в России остаются весомыми и проблемы коррупции, отягощающие порой своевременную реакцию на возникший вопрос.

Обратимся к практике. Сказанное хотелось бы проиллюстрировать на примере, являющемся, пожалуй, наиболее показательным для России.

Любой из автомобилистов с легкостью назовет несколько мест в его населенном пункте, где состояние дорожного покрытия оставляет желать лучшего. Можно также встретить и тех, кто укажет, что недавно построенная дорога или обновленное полотно вызывают очень серьезные сомнения в качестве выполненной по государственному или муниципальному контракту работы. Разумеется, вместо дорог речь может идти о чем угодно - об актуальных сегодня во многих городах проблемах с застройками объектов и мест, где строительство, казалось бы, не допускается; или о массовом нарушении прав работников крупным юридическим лицом - работодателем, или о проблемах в работе предприятий топливно-энергетического комплекса и т.д.

Разумеется, возможные нарушения действующего законодательства должны выявляться и пресекаться органами прокуратуры, деятельность которой является, несомненно, одним из ярчайших проявлений элемента права общественного интереса, свойственных отечественной правовой системе.

Однако означает ли это, что предприятие или гражданин не может самостоятельно, в установленной законом форме принять определенные меры реагирования на предполагаемые им факты нарушения законодательства?

Безусловно, можно согласиться с тем мнением, что традиционно многие граждане возлагают надежды на прокурора, другие государственные органы, общественные организации, полагая, что такие органы авторитетны, лучше подготовлены и осведомлены в вопросах судебной защиты права <7>. Это связано, очевидно, в том числе и с тем, что в советское время такой орган, как прокуратура, как раз и был призван защищать общественный интерес <8>.

<7> См.: Алиева И.Д. Защита гражданских прав прокурором и иными уполномоченными органами. М.: Волтерс Клувер, 2006.
<8> См.: Рекош Эдвин. Кто определяет общественные интересы? PILI Papers. Инициатива "Право общественных интересов". Вып. 1. Будапешт - Москва - Нью-Йорк, 2005. С. 11. URL: http://www.pili.org/ru/content/view/36/36/.

Конечно, не стоит отрицать роль органов прокуратуры в защите общественного интереса и сегодня. Тем не менее современные реалии таковы, что общественный интерес мог бы эффективно защищаться и посредством частной инициативы граждан.

И хотя препятствий тому более чем достаточно, при взвешенном подходе и изучении зарубежного опыта концепция права общественного интереса могла бы найти адекватную реализацию в нормах действующего законодательства.

Изложенные в данной небольшой статье некоторые аспекты возможного развития отдельных процессуальных институтов свидетельствуют о том, что потенциал для подобных изменений есть, однако необходимо переходить и к практическим действиям.