Мудрый Юрист

Особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях, посягающих на миграционно-правовые отношения

Жеребцов Алексей Николаевич - кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Краснодарского государственного университета культуры и искусств.

Аннотация: в работе рассматриваются особенности производства по делам о нарушении миграционных правил. Акцентируется внимание на стадиях этого производства. Дается анализ существующих стадий производства по делу об административном правонарушении. Анализируется практика такого производства, ее проблемы и пути нормативно-правового совершенствования.

Ключевые слова: юриспруденция, орган государственного управления, мигрант, административная юрисдикция, наказание, административное правонарушение, административное выдворение, административный штраф, юрисдикционный орган, постановление.

Административно-юрисдикционное производство по делам об административных правонарушениях, посягающих на миграционно-правовые отношения, осуществляется по правилам, установленным разделом IV КоАП РФ. Вместе с тем указанное производство имеет целый ряд особенностей, свойственных специфике рассматриваемого вида правонарушений. Данные особенности проявляются на каждой стадии рассматриваемого производства.

Стадия возбуждения дела об административном нарушении миграционных правил характеризуется исключительным кругом должностных лиц органа исполнительной власти, полномочным составлять протокол о нарушении миграционных правил. Необходимо отметить, что перечень должностных лиц, полномочных составлять протокол о нарушении миграционных правил, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с задачами и функциями, возложенными на указанные органы федеральным законодательством (ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ) <1>. Данные положения закона нуждаются в расширении компетенции должностных лиц миграционных органов на составление протокола об указанном административном правонарушении. В этой связи следует предусмотреть предоставление права на составление протокола о нарушении миграционных правил всем видам должностных лиц миграционных органов, не лишая при этом такого права указанных выше должностных лиц органов исполнительной власти. Данные обстоятельства обосновываются следующими обстоятельствами. Во-первых, данное расширение круга лиц, возбуждающих производство по делам об административных нарушениях миграционных правил, будет служить повышению качества протокола об административном правонарушении, особенно его мотивировочной части. Во-вторых, расширение круга указанных субъектов связано с включением в круг лиц, возбуждающих производство по делу о нарушении миграционных правил, должностных лиц миграционных органов, которые являются более подготовленными в знании миграционного законодательства.

<1> См.: Приказ МВД РФ от 2 июня 2005 г. N 444 (с изм. от 15 ноября 2006 г., 11 октября 2007 г.) "О полномочиях должностных лиц МВД России и ФМС России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию" // БНА РФ. 2005. N 31; 2007. N 5; 2007. N 48.

Важным аспектом возбуждения дела о нарушении миграционных правил является составление протокола в соответствии с требованиями ст. 28.2 КоАП РФ и п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" <2>. Здесь необходимо обратить внимание на мотивировочную часть протокола. Поскольку диспозиция норм о нарушении миграционных правил имеет бланкетный характер, то составление протокола об административном правонарушении нуждается в определенной квалификации, которой должны обладать должностные лица миграционных органов. Практика показывает, что достаточно распространенным являются случаи составления протокола о нарушении миграционных правил без указания на обстоятельства, которые были нарушены лицом, привлекаемым к административной ответственности, т.е. отсутствует указание на объект и объективную сторону административного правонарушения <3>. Это обстоятельство обосновывает потребность в расширении компетенции должностных лиц миграционных органов на составление протоколов об административном нарушении миграционных правил указанным лицам по всем составам миграционных правонарушений.

<2> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 6. С. 4.
<3> В ходе обобщения судебной практики по административным делам, составы которых закреплены в главе 18 КоАП РФ, подобный недостаток является достаточно распространенным. Лица же, рассматривающие данные дела, не всегда реагируют на указанный недостаток протокола об административном правонарушении.

Ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ определяет содержание протокола об административном правонарушении, где центральное место занимает указание на событие административного правонарушения. Описание события миграционного правонарушения требует указания на те действия мигранта, которые направлены на нарушение установленных в миграционном законодательстве миграционных правил. В этой связи представляется уместным ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ дополнить указанием на то, какой конкретно нормативно-правовой акт нарушен в результате деяния лица, привлекаемого к административной ответственности.

Дело о нарушении миграционных правил направляется судье, в орган или должностному лицу, полномочному рассматривать указанные категории дел. Судьи районных (городских) судов полномочны рассматривать дела о нарушении миграционных правил, предусмотренные ч. 2 ст. 18.1, ч. 2 ст. 18.4, 18.8, 18.10, ч. 1 ст. 18.11, ч. 2 ст. 18.13, 18.15, 18.16, 18.17, 19.27 КоАП РФ. Мировым судьям подведомственны составы, предусмотренные в ч. 2 ст. 18.11, 18.12 КоАП РФ. Участковые уполномоченные и старшие участковые уполномоченные ОВД имеют право рассматривать дело о нарушении миграционных правил, предусмотренное ст. 19.15 КоАП РФ. Должностные лица пограничных органов, указанные в ч. 2 ст. 23.10 КоАП РФ, рассматривают дела о нарушении миграционных правил, предусмотренные ч. 1 и 2 ст. 18.1, ч. 1 ст. 18.2, 18.4, 18.14 КоАП РФ. Должностные лица миграционных органов, указанные в ч. 2 ст. 23.67 КоАП РФ, рассматривают дела о нарушении миграционных правил, предусмотренные ст. 18.8 - 18.10, 18.15 - 18.17, 19.15 - 19.18 КоАП РФ. Арбитражным судьям административные дела о нарушении миграционных правил не подведомственны в соответствии с ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ.

Кроме компетенционной подведомственности ст. 29.5 КоАП РФ определяет правила территориальной подведомственности дел о нарушении миграционных правил. По общему правилу дело рассматривается по месту его совершения. Из данного правила имеются исключения: по ходатайству лица, в отношении которого ведется производство, дело может быть рассмотрено по месту его жительства. Остальные исключения из правил о территориальной подведомственности дел о нарушении миграционных правил не касаются приведенных видов административных правонарушений. На практике возникает вопрос, как определить место жительства иностранного гражданина или лица без гражданства, если такового у них на территории Российской Федерации нет. Представляется, что в этом случае ходатайство лица о рассмотрении дела по месту его жительства не может быть удовлетворено и дело подлежит рассмотрению по месту совершения административного правонарушения или по месту его обнаружения.

Дело о нарушении миграционных правил рассматривается как в общие сроки (пятнадцать суток с возможным продлением до одного месяца), так и в специальные сроки, предусмотренные ч. 4 и 5 ст. 29.6 КоАП РФ. П. 13 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 декабря 2007 г. N 52 "О сроках рассмотрения судами уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях" <4> предусматривает, что положения ч. 2 ст. 29.6 КоАП РФ "не исключают возможности неоднократного продления срока рассмотрения дела об административном правонарушении. Однако в этом случае общий период, на который осуществляется продление, не должен превышать одного месяца, а срок рассмотрения дела с учетом продления не может составлять более одного месяца и пятнадцати дней со дня получения судьей протокола об административном правонарушении и других материалов дела". Представляется, что указанная позиция высшей судебной инстанции является ошибочной. В ч. 2 ст. 29.6 КоАП РФ однозначно указывается, что при наличии указанных в норме обстоятельств "срок рассмотрения дела может быть продлен судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело, но не более чем на один месяц", а не на один месяц и пятнадцать дней, как указывает Пленум Верховного Суда РФ. Представляется, что в данном случае следует норму закона трактовать адекватно, а не расширительно, поскольку данная норма напрямую связана с ограничением прав мигранта, участника производства по делу об административном правонарушении.

<4> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. N 2. С. 5.

Практика рассмотрения дел с участием иностранных граждан и лиц без гражданства показывает проблемность, связанную с отсутствием у иностранного гражданина и лица без гражданства, в отношении которых ведется производство по делу о нарушении миграционных правил, документов, удостоверяющих личность. Поскольку п. 2 ст. 26.1 КоАП РФ предусматривает установление личности лица, привлекаемого к административной ответственности за нарушение миграционных правил, то рассмотрение дела без реализации положений указанной нормы невозможно. При поступлении подобного рода материалов на рассмотрение дело должно быть возвращено лицу, составившему протокол об административном правонарушении, на основании п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ. Представляется, что рассмотрение дел в случае отсутствия у лиц, привлекаемых к административной ответственности за нарушение миграционных правил, документов, удостоверяющих личность, возможно при предоставлении органами внутренних дел следующих документов: анкеты на иностранного гражданина; справки управления по делам миграции; информации из консульских отделов; справки ГИЦ МВД РФ и ГИЦ УВД (ГУВД) субъекта Российской Федерации; в совокупности с иными материалами - рапортом сотрудника органов внутренних дел, показаниями свидетелей, сведениями с места пребывания и т.п. Эти данные позволят установить личность иностранного гражданина или лица без гражданства, в отношении которого ведется данное производство.

Рассмотрение дела о нарушении миграционных правил осуществляется в порядке, определенном ст. 29.7 КоАП РФ, а итогом такого рассмотрения является вынесение постановления или определения, указанных в ст. 29.9 КоАП РФ.

Стадия пересмотра постановления начинается с этапа подачи жалобы или опротестования постановления по делу об административном правонарушении миграционных правил. Правом подачи жалобы на указанную категорию дел обладают: лицо, в отношении которого ведется производство по делу (ст. 25.1 КоАП РФ); законный представитель физического лица (ст. 25.3 КоАП РФ); законный представитель юридического лица (ст. 25.4 КоАП РФ); защитник и представитель потерпевшего (ст. 25.5 КоАП РФ). Анализ составов миграционных правонарушений позволяет отметить, что потерпевший как субъект указанного производства в данных составах отсутствует и в этой связи не может быть субъектом подачи такой жалобы. На постановление о нарушении миграционных правил может быть принесен протест прокурора (ст. 30.10 КоАП РФ). Ст. 31.1 КоАП РФ определяет органы, полномочные пересматривать дела о нарушении миграционных правил. Вместе с тем ч. 3 ст. 31.1 КоАП РФ относит к компетенции арбитражных судов пересмотр постановления об административном правонарушении миграционных правил, если оно совершено юридическим лицом или лицом, занимающимся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица. Подобный подход признавался наукой необоснованным <5>. Эти мнения являются убедительными. Целесообразно, чтобы постановление по делу об административном правонарушении обжаловалось бы в вышестоящий арбитражный суд при условии, что постановление по делу выносилось арбитражным судом первой инстанции, но такой компетенции в части рассмотрения дел о нарушении миграционных правил у него нет. А поскольку арбитражные суды по первой инстанции изучаемую категорию дел не рассматривают, то правом пересмотра постановления по делу о нарушении миграционных правил арбитражные суды не должны быть наделены.

<5> См.: Салищева Н.Г. Проблемы административного процесса // Институты административного права России / Отв. ред. И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманева. М., 1999. С. 229 - 230; Дугенец А.С., Масленников М.Я., Калмыков Г.И. Вопросы процессуально-правового регулирования административной ответственности, требующие адекватной интерпретации и перспективного решения // Теория и практика административного права и процесса (Материалы II Всероссийской научно-практической конференции). Ростов-на-Дону, 2007. С. 263 - 264.

Особенностями стадии обжалования постановлений о нарушении миграционных правил является срок пересмотра указанной категории дел. По общему правилу постановление должно быть пересмотрено в течение десяти дней с момента поступления жалобы (ч. 1 ст. 30.5 КоАП РФ). По делам, по которым лицо подлежит административному выдворению, жалоба должна быть рассмотрена в течение суток с момента ее подачи (ч. 3 ст. 30.5 КоАП РФ), а по делам, по которым принято постановление об административном приостановлении деятельности, - в течение пяти дней с момента поступления жалобы в суд (ч. 4 ст. 30.5 КоАП РФ). Представляется, что с развитием системы мест содержания лиц, подлежащих административному выдворению, и при определении их административно-правового статуса как гарантии защиты прав и свобод указанных лиц срок, предусмотренный ч. 3 ст. 30.5 КоАП РФ, может быть увеличен до пяти суток с момента подачи жалобы. Это является целесообразным в связи с потребностью соблюдения процессуальных сроков рассмотрения дел в судах, на ужесточение соблюдения которых обращало внимание Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 декабря 2007 г. N 52 "О сроках рассмотрения судами уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях" <6>.

<6> См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. N 2. С. 2 - 7.

Решение по жалобе на постановление об административном выдворении подлежит доведению до сведения должностного лица, исполняющего постановление, а также лица, в отношении которого вынесено решение, и потерпевшего в день вынесения решения (ч. 3 ст. 30.8 КоАП РФ). Эта особенность объясняется спецификой исполнения постановления об административном выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства.

Ч. 1 ст. 30.9 КоАП РФ предусматривает возможность пересмотра постановления об административном правонарушении, вынесенного должностным лицом, в том числе вышестоящим должностным лицом, по жалобе на это постановление, которое может быть обжаловано в суд по месту рассмотрения жалобы, а затем в вышестоящий суд. Кроме указанного трехуровневого механизма обжалования постановления об административном правонарушении существует двухуровневый механизм. Он применяется в том случае, если постановление об административном правонарушении вынесено судом по существу, тем более что суд рассматривает дела, по которым может быть вынесено постановление об административном выдворении или административном приостановлении деятельности, что весьма активно применяется в виде административного наказания за нарушение миграционных правил. Подобный подход ставит в неравное положение субъектов административной ответственности, что противоречит конституционному принципу равенства всех перед законом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ) и не может быть признано обоснованным.

Стадия исполнения постановления по делу о нарушении миграционных правил имеет целый ряд особенностей, связанных со спецификой административных наказаний, применяемых к мигрантам.

Обращение к исполнению постановления по делу о нарушении миграционных правил, в котором предусматривается административное наказание в виде административного выдворения, осуществляется в порядке, определенном ст. 31.3 КоАП РФ. Вместе с тем возникает вопрос, и он касается мигрантов, когда исполнение постановления об административном правонарушении должно осуществляться в отношении лица, находящегося за границей. Эту ситуацию регламентирует ст. 31.11 КоАП РФ. Указанная норма предусматривает положение о том, что исполнение постановления о назначении административного наказания лицу, проживающему или находящемуся за пределами Российской Федерации и не имеющему на территории Российской Федерации имущества, производится в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации с государством, на территории которого проживает или находится это лицо, а также с государством, на территории которого находится имущество лица, привлеченного к административной ответственности. Эта особенность весьма актуальна для исполнения административного наказания в отношении мигрантов (иностранных граждан и лиц без гражданства). Исполнение указанных постановлений о нарушении миграционных правил осуществляется в соответствии с международными договорами Российской Федерации, и здесь начинает действовать международный механизм административно-правового регулирования общественных отношений. В настоящее время в указанной сфере действует Конвенция о вручении за границей судебных и внесудебных документов по гражданским или торговым делам от 15 ноября 1965 г. <7>. К сожалению, заключенные Российской Федерацией договоры о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам не содержат норм об исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях, что является серьезной проблемой исполнения указанных видов постановлений.

<7> Собрание законодательства РФ. 2004. N 50. Ст. 4951.

Постановление об административном выдворении исполняется должностными лицами ОВД и органов безопасности (пограничными органами) при вступлении указанного постановления в силу. Вместе с тем законодатель не определяет срок, в течение которого лицо должно быть выдворено с территории Российской Федерации и в течение которого оно может содержаться в специальных местах, определенных ОВД или созданных в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. Режим нахождения данных лиц в указанных местах осуществляется в порядке административного задержания (ст. 27.3 - 27.5 КоАП РФ), т.е. на срок не более 48 часов. П. 25 Приказа МВД РФ от 26 августа 2004 г. N 533 "Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства" <8> предусматривает, что в случае, когда документирование выдворяемого лица задерживается либо отсутствуют финансовые средства на его отправку, а также при наличии иных обстоятельств, препятствующих исполнению постановления об административном выдворении, начальник органа внутренних дел, ответственного за исполнение постановления об административном выдворении, или его заместитель направляет соответствующие материалы судье, вынесшему данное постановление, для рассмотрения вопроса о продлении срока содержания иностранного гражданина в специальных учреждениях. Но данный документ касается лишь должностных лиц ОВД и не является обязательным для должностных лиц органов безопасности (пограничных органов). Таким образом, получается, что лицо, подлежащее административному выдворению, может находиться в специальном помещении ОВД или помещении, созданном законодательством субъектов Российской Федерации, неопределенный срок. Это обстоятельство не может быть признано обоснованным. Судебная практика судов Краснодарского края показывает, что из 523 случаев судьи указывали в постановлении срок содержания выдворяемых в помещениях, предусмотренных ст. 27.6 КоАП РФ, до выдворения за пределы Российской Федерации, в 18 случаях - 10 дней, в 43 случаях - 20 дней и в 57 случаях - один месяц <9>.

<8> БНА РФ. 2004. N 40.
<9> Обобщение постановления о наложении административного наказания в виде административного выдворения проведено нами по материалам практики судов Краснодарского края за январь - сентябрь 2007 года.

Представляется уместным данный срок определить в КоАП РФ, где предусмотреть общий срок содержания лиц, подлежащих административному выдворению, который не должен превышать 48 часов, а в исключительных случаях указанный срок может быть продлен до одного месяца. Последующее продление указанного срока недопустимо. Данные положения нуждаются в экстренном законодательном закреплении, поскольку содержание незаконного мигранта в местах содержания лиц, подлежащих административному выдворению, без ограничения срока серьезно нарушает конституционное право на неприкосновенность личности, предусмотренное ст. 22 Конституции РФ и ст. 5 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. <10>.

<10> Собрание законодательства РФ. 1998. N 20. Ст. 2143.

Другой проблемой, связанной с исполнением административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства, является исполнение административного наказания в виде административного штрафа как основного наказания за указанные административные правонарушения. На практике возникают ситуации, когда административное выдворение затягивается в связи с невыполнением иностранным гражданином или лицом без гражданства обязанности по уплате административного штрафа. Получается, что иностранный гражданин или лицо без гражданства, подлежащие административному выдворению, становятся "заложником" исполнения административного наказания в виде штрафа. Полагаем, что подобный подход не может быть признан удовлетворительным. В этом случае иностранный гражданин или лицо без гражданства должны быть административно выдворены в сроки, установленные законом, а штраф должен взыскиваться в порядке, установленном ст. 31.11 КоАП РФ.

Другой, не менее значимой мерой административного наказания, налагаемой на юридических лиц или лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, является административное приостановление деятельности. Данное наказание в настоящее время предусматривается в ч. 2 ст. 18.13, 18.15, 18.16, ч. 1 и 3 ст. 18.17 КоАП РФ.

Как видно из содержания приведенных составов нарушений миграционных правил, далеко не во всех их видах целесообразно закрепление административного приостановления деятельности как административного наказания. Так, представляется, что административное приостановление деятельности юридического лица или лица, осуществляющего трудовую деятельность без образования юридического лица, за привлечение иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности при отсутствии разрешения на такую деятельность (ст. 18.15, 18.16, ч. 1 и 3 ст. 18.17 КоАП РФ) может касаться лишь приостановления работы указанных лиц, а не приостановления всего производства. В другом случае, предусмотренном ч. 2 ст. 18.13 КоАП РФ, административное приостановление деятельности применяется при грубом нарушении условий лицензии на осуществление деятельности по привлечению иностранных и российских работников. Представляется, что данная мера административного наказания может применяться только за грубые нарушения условий лицензии на осуществление деятельности по привлечению российских граждан для работы за границей, предусмотренные п. 6 Постановления Правительства РФ от 23 декабря 2006 г. N 797 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации" <11>.

<11> Собрание законодательства РФ. 2007. N 1 (2 ч.). Ст. 256.

Анализ особенностей производства по делам о нарушении миграционных правил позволяет предложить комплекс мер, направленных на совершенствование данного вида административно-юрисдикционной деятельности, что позволяет сформулировать возможность внесения предложений по совершенствованию нормативно-правового регулирования этого производства.

Библиография:

  1. Приказ МВД РФ от 2 июня 2005 г. N 444 (с изм. от 15 ноября 2006 г., 11 октября 2007 г.) "О полномочиях должностных лиц МВД России и ФМС России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию" // БНА РФ. 2005. N 31; 2007. N 5; 2007. N 48.
  2. Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 6. С. 4.
  3. В ходе обобщения судебной практики по административным делам, составы которых закреплены в главе 18 КоАП РФ, подобный недостаток является достаточно распространенным. Лица же, рассматривающие данные дела, не всегда реагируют на указанный недостаток протокола об административном правонарушении.
  4. Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. N 2. С. 5.
  5. Салищева Н.Г. Проблемы административного процесса // Институты административного права России / Отв. ред. И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманева. М., 1999. С. 229 - 230; Дугенец А.С., Масленников М.Я., Калмыков Г.И. Вопросы процессуально-правового регулирования административной ответственности, требующие адекватной интерпретации и перспективного решения // Теория и практика административного права и процесса (Материалы II Всероссийской научно-практической конференции). Ростов-на-Дону, 2007. С. 263 - 264.
  6. Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. N 2. С. 2 - 7.
  7. Собрание законодательства РФ. 2004. N 50. Ст. 4951.
  8. БНА РФ. 2004. N 40.
  9. Обобщение постановления о наложении административного наказания в виде административного выдворения проведено нами по материалам практики судов Краснодарского края за январь - сентябрь 2007 года.
  10. Собрание законодательства РФ. 1998. N 20. Ст. 2143.
  11. Собрание законодательства РФ. 2007. N 1 (часть II). Ст. 256.