Мудрый Юрист

Что делать с ФЗ о техническом регулировании (правовой аспект)

Я.Е. ПАРЦИЙ

Парций Я.Е., заслуженный юрист РСФСР.

Эффективность любого закона следует, очевидно, оценивать в зависимости от достижения или недостижения целей его принятия.

Прошедшие шесть с лишним лет после принятия ФЗ "О техническом регулировании" (далее - ФЗ) - срок более чем достаточный для такой оценки. Все выступавшие в печати по этому поводу отмечают только различные недостатки ФЗ, а поскольку он привел к дезорганизации работы в данной сфере и бесполезному расходованию немалых бюджетных средств на разработку проектов технических регламентов, оценивают его эффективность со знаком "минус".

Авторы реформы технического регулирования относят к ее достоинствам наличие прямых индикаторов успеха (или провала) - темпы принятия технических регламентов. Такой "количественный" подход к оценке реформы является характерным для авторов, поскольку им не удалось сформулировать ее конкретные цели, достижение которых только и может свидетельствовать об успехе реформы. Но если воспользоваться критерием, предложенным авторами, то можно констатировать, что в течение нескольких лет технические регламенты вообще не принимались. Первые технические регламенты на продукцию были приняты лишь в 2008 г., т.е. спустя шесть лет после принятия ФЗ.

Таким образом, итогом многолетнего действия (точнее - бездействия) ФЗ является принятие нескольких бессистемно выбранных технических регламентов, которые к тому же построены на различной методической основе. Некоторые из них, как утверждают специалисты, по разным причинам невозможно реализовать.

В результате этого на полках магазинов по-прежнему находятся товары с информацией - сделано по ГОСТу или по техническим условиям (ТУ) производителя.

Одного этого факта вполне достаточно для объективного вывода о неработоспособности ФЗ. Ссылки авторов на саботаж со стороны неких чиновников не могут рассматриваться всерьез. Очевидно, что причина ничтожных темпов принятия технических регламентов кроется в самом Законе.

Конечно, без принятия необходимого количества технических регламентов (число которых точно неизвестно) реформа не может считаться состоявшейся. Но в любом случае принятие какого-то количества технических регламентов не может считаться целью реформы.

Чтобы ответить на вопрос, вынесенный в название статьи, необходимо обратиться к целям принятия ФЗ и выяснить, почему они не были достигнуты.

В марте 2002 г. один из разработчиков ФЗ писал в "Российской газете", что в стране действует 60 тысяч обязательных для исполнения государственных и отраслевых стандартов, технических условий, инструкций, положений и порядков. Этот огромный массив документов абсолютно необозрим и на практике в полном объеме не применяется. Совершенно естественно, продолжает он, возникла мысль о том, чтобы разделить весь этот массив требований на обязательные для исполнения и необязательные.

Изложенная цель полностью соответствовала переходу в экономике на рыночные принципы.

Сразу заметим, что идея разделения требований не является плодом озарения авторов. Она возникла задолго до ее появления у разработчика ФЗ и как естественная составляющая намеченного реформирования советской экономики была реализована в Постановлении Совета Министров СССР от 21 апреля 1988 г. N 489 и развита в Постановлении от 25 декабря 1990 г. N 1340.

Положения указанных Постановлений были восприняты Законом РФ "О стандартизации", принятым в 1993 г., который не только узаконил разделение требований, но также определил перечень требований государственных стандартов к продукции (работам, услугам), являющихся обязательными для соблюдения, и установил, что все иные требования государственных стандартов применяются в случае, если это предусмотрено договором между субъектами хозяйственной деятельности, т.е. в добровольном порядке. Таким образом, государственные стандарты содержали как обязательные, так и необязательные требования.

Разделение требований в ФЗ практически свелось к изменению наименования документа, устанавливающего обязательные требования, неэффективным затратам немалых бюджетных средств на разработку проектов технических регламентов и в конечном счете к параличу Закона.

Представляется, что механизм достижения рассматриваемой цели был выбран неправильно.

Если признали необходимым повысить уровень правового регулирования в данной сфере, то логика, здравый смысл и необходимость преемственности в работе подсказывают: надо было просто записать в ФЗ об утверждении обязательных требований в привычных государственных стандартах на соответствующем уровне, т.е. сохранить принципиальные положения о разделении требований, установленные Законом РФ "О стандартизации".

Преимущества такого решения в организационном и финансовом плане очевидны.

Вместо этого придумали технические регламенты с расплывчатым содержанием, т.е. документы, наименование которых является совершенно абстрактным и может быть применено к любой производственной инструкции.

При этом авторы ФЗ не учли (по незнанию?), что даже изменение только номера или даты принятия государственного стандарта, не говоря уже об изменении наименования документа, влечет на предприятиях необходимость пересмотра миллионов чертежей и других рабочих документов, что требует больших затрат времени и денежных средств.

В упомянутой публикации 2002 г. второй целью реформы автор называет необходимость лишить министерства и ведомства права устанавливать обязательные требования в рассматриваемой сфере, т.к. согласно Конституции РФ права и свободы гражданина, в том числе и предпринимательская деятельность, могут быть ограничены исключительно федеральным законом, и добавляет: "...я подчеркиваю - это исключительная компетенция Российской Федерации".

По этому поводу следует заметить, что установление обязательных требований к продукции (работам, услугам) отнюдь не ограничивает права и свободы гражданина, а, наоборот, направлено на их защиту, в частности на обеспечение безопасности продукции (работ, услуг).

Что касается ссылки на исключительную компетенцию РФ как на основание лишения министерств и ведомств нормотворческих полномочий, то это следует отнести к непониманию смысла данного понятия. Конституция РФ в рассматриваемом аспекте вообще не употребляет понятие компетенции, ее статьи 71, 72 и 73 определяют предметы ведения, т.е. вопросы, которые регулируются соответственно федеральными органами государственной власти, совместно органами федеральной государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, органами государственной власти субъектов РФ.

Конституция РФ определяет конкретные полномочия Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ. Полномочия федеральных органов исполнительной власти определяются Президентом РФ или Правительством РФ. Таким образом, не имеется формальных препятствий для наделения федеральных органов исполнительной власти полномочиями в пределах предметов ведения РФ.

Поэтому существовавшее полномочие Госстандарта России и других федеральных органов исполнительной власти утверждать обязательные требования никак нельзя рассматривать как нарушение Конституции РФ. Нельзя также указанное полномочие относить к ведомственному нормотворчеству. Госстандарт утверждал ГОСТы от имени государства и на основании закона, и они не рассматривались как ведомственные документы.

Приведенные соображения не следует рассматривать как призыв к возрождению прежней системы технического нормирования. Просто хотелось показать, что вторая цель не имела под собой никаких юридических оснований. Вопрос об уровне принятия обязательных требований является вопросом целесообразности на соответствующем этапе развития.

В связи с этим уместно вспомнить, что в истории советской стандартизации был период, когда особо важные государственные стандарты утверждались Советом Министров СССР, а остальные Госстандартом СССР. Но затем от этой практики отказались, учитывая характер содержания ГОСТов, необходимость обеспечить быстрое внесение в них изменений, связанных с техническим прогрессом.

Таким образом, цели принятия ФЗ и механизмы их достижения, высказанные авторами в печати, являются ошибочными и не могли считаться достаточным основанием для проведения реформы.

К этому следует добавить, что о праве изготовителей продукции (работ, услуг) самостоятельно устанавливать необязательные требования к ней в ФЗ просто забыли упомянуть. Да авторов это, видимо, и не интересовало, хотя данное право является основой функционирования рыночной экономики. Именно это представляет практический интерес для предпринимателей, должно было стать одной из главных целей реформы и получить в ФЗ принципиальное регулирование. Но этого, к сожалению, не произошло.

В пылу реформаторства авторы, видимо, забыли, что обязательные требования существуют не сами по себе, а являются лишь частью норм, которые вместе с потребительскими показателями определяют уровень продукции и что поэтому нельзя реформировать только одну часть регулирования.

В результате этого стандартизация, являющаяся основой технического нормирования, оказалась в ФЗ отодвинутой на второй план и соответственно изложена, а ФЗ с безликим, беспредметным наименованием получил односторонний характер.

Если обратиться к тексту ФЗ, то обнаружить цели его принятия не получится.

Но в пояснительной записке к проекту ФЗ "Об основах технического регулирования в Российской Федерации" (так первоначально проект назывался) записано, что проект направлен на существенное совершенствование правовых основ установления обязательных требований к продукции и процессам (методам) ее производства, эксплуатации и утилизации, а также на реформирование с учетом требований ВТО сфер стандартизации, подтверждения соответствия, государственного контроля и надзора, регулируемых действующими Законами Российской Федерации "О стандартизации", "О сертификации продукции и услуг", "О защите прав потребителей", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "О качестве и безопасности пищевых продуктов", "О пожарной безопасности" и другими актами.

Указанные общие цели и механизмы их достижения в принципе являются правильными, поскольку предусматривают не слом, а совершенствование правовых основ, т.е. обеспечение преемственности, сохранение положительного опыта и улучшение регулирования с учетом изменений в характере экономики.

Как было показано выше, вопреки указанным целям "получилось как всегда".

"Совершенствование" на практике выразилось в следующем:

из сферы обязательного регулирования исключены работы и услуги (вспомните многочисленные аварии на аттракционах, строительных объектах);

отраслевые стандарты и технические условия упразднены (сегодня производственные отрасли экономики и организации предпринимателей требуют возвращения этих документов);

повышение уровня органов, устанавливающих обязательные требования, вскоре подтвердило заведомо предполагаемый вывод, что формы закона и постановления Правительства РФ не очень подходят для принятия технических регламентов в связи со сложным техническим содержанием, большим объемом текста и невозможностью быстрого внесения изменений, отражающих технический прогресс.

Тогда в ФЗ было введено заимствованное понятие "презумпция соответствия", в применении которой главную роль играют национальные стандарты, утверждаемые тем же федеральным органом по стандартизации и содержащие, в отличие от технических регламентов, конкретные, но уже не обязательные требования.

Таким образом, фактически все вернулось к существовавшему ранее порядку: продукция проверяется практически на соответствие требованиям стандартов, а не технических регламентов.

Более того, оказалось, что принятые технические регламенты на продукцию игнорируют презумпцию соответствия и устанавливают полный перечень конкретных требований, обеспечивающих безопасность продукции.

Перечень "улучшений" можно было бы продолжить, но ситуация достаточно ясна.

Следует обратить внимание только на еще одно обстоятельство: ФЗ полностью игнорировал обеспечение преемственности работ по установлению требований, особенно в части организации управления этим процессом, в частности роли системы головных и базовых организаций, предоставив право разрабатывать технические регламенты и национальные стандарты любым лицам, что чревато игнорированием государственных интересов.

Что касается второй цели принятия ФЗ, упомянутой в пояснительной записке, - реформирования сферы стандартизации, то кроме установления принципа добровольного применения национальных стандартов остальное регулирование нельзя оценить иначе как неудовлетворительное.

Этот, самый главный, недостаток ФЗ привел к тому, что остались неурегулированными системные проблемы, в том числе вопросы о порядке установления добровольных требований на продукцию, о роли национальных стандартов, соотношения национальных стандартов и стандартов организаций, многие направления деятельности, в которых используются методы стандартизации.

Для примера можно привести ситуацию с национальными стандартами. По смыслу ФЗ цели стандартизации должны быть достигнуты путем применения национальных стандартов. Однако в ФЗ вообще отсутствуют механизмы достижения большинства установленных целей, не говоря о том, что некоторые из них требуют применения документов, имеющих обязательную силу.

Подводя итоги сказанного, можно констатировать, что реформа с самого начала была обречена на неудачу ввиду отсутствия обоснованных и конкретно сформулированных целей реформирования. Это привело к появлению закона с многочисленными недостатками, к неприятию его положений работниками национального хозяйства и специалистами, которые оценивают ФЗ как неработоспособный и вредный.

В связи с изложенным представляет интерес Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы от 18 июня 2002 г. по проекту ФЗ (первое чтение).

В этом документе, в частности, отмечено, что предмет законодательного регулирования ("техническое регулирование") нуждается в уточнении и согласовании с положениями Конституции Российской Федерации (статья 71), обозначившей предметы ведения и законодательного регулирования (см., например, пункт "р" статьи 71 "Стандарты").

Обращено также внимание, что законопроект делает попытку реализации положений международных соглашений без учета того, что эти положения должны быть надлежащим образом трансформированы в законодательство Российской Федерации в той терминологии, которая в нем используется. С этих позиций понятия "национальные стандарты", "национальная экономика", "национальный орган Российской Федерации по стандартизации" требуют уточнения, поскольку в Конституции Российской Федерации данные термины не применяются.

В Заключении отмечено, что в проекте говорится о привлечении изготовителя (исполнителя, продавца) к ответственности, предусмотренной действующим законодательством.

В этой связи обращено внимание на несоответствие проекта Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях по многим позициям.

Так, например, объективная сторона многих составов административных правонарушений, указанных в этом Кодексе, включает в себя несоответствие продукции (работ, услуг) требованиям стандартов, техническим условиям, образцам по качеству и др. (см., например, часть 1 статьи 14.4), нарушение обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации, нарушение требований нормативных документов по обеспечению единства измерений (статья 19.19), а также нарушение иных правил, норм, нормативов и требований (статьи 6.3, 6.4, 6.14, 8.23, глава 9 и многие другие). Однако в проекте предусматривается необходимость применения и соблюдения именно требований технических регламентов.

Обращено также внимание, что в проекте отсутствуют положения, касающиеся пересмотра или признания утратившими силу соответствующих положений КоАП РФ, либо их применения, либо неприменения в переходных положениях проекта, что недопустимо, особенно в отношении правоохранительных норм.

От себя добавлю, что замечания по вопросам ответственности, сделанные в Заключении, в полной мере могут быть отнесены и к соответствующим положениям ГК РФ и УК РФ.

Отсутствие полноценного регулирования стандартизации в ФЗ и признание утратившими силу Законов РФ о стандартизации и сертификации продукции фактически привели к ликвидации законодательной базы в данной сфере.

Я понимаю всю сложность ситуации, когда машина запущена, израсходованы немалые средства, задета "честь мундира" разработчиков. Но решать вопрос необходимо.

Попытка внесения в ФЗ новых изменений не приведет к желаемому результату ввиду его концептуальных, системных недостатков.

Самое опасное сейчас - проявить нерешительность, боязнь принятия новых принципиальных решений. Именно к этому призывает Президент России Д. Медведев, указав, что надо использовать сегодняшнюю ситуацию для модернизации в тех сферах, где мы действовали слишком медленно. В числе этих сфер было упомянуто и техническое регулирование.

Сложившаяся ситуация в конце концов неизбежно привела к мысли о необходимости принятия ФЗ о стандартизации.

Разработка проекта такого ФЗ началась, на сайте Ростехрегулирования опубликована третья редакция проекта от 17 марта 2009 г.

В пояснительной записке к проекту убедительно обоснована необходимость принятия ФЗ о стандартизации, а также признается наличие двух систем технического нормирования. При этом отмечено, что национальная система стандартизации и система технического регулирования отличаются между собой по сфере регулирования, целям, принципам, участию государства, спектру документов систем, составу и роли основных и базовых участников, механизмам функционирования, участию в международной деятельности.

Включение в систему технического регулирования национальной системы стандартизации приводит к недостаткам функционирования обеих систем. В связи с этим в том числе возникли трудности правоприменительной практики ФЗ "О техническом регулировании". Для того чтобы эти системы достигли поставленных перед ними целей, необходимо их раздельное функционирование с условием подчиненности документов по стандартизации в области технического регулирования регулирующим требованиям технических регламентов.

Таким образом, авторы исходят из необходимости параллельного существования двух систем и двух законов.

Не говоря о том, что такой подход нарушает единство регулирования обязательных и добровольно исполняемых требований, создает базу для возникновения коллизий между законами, он не может быть практически реализован, поскольку недостатки ФЗ имеют такой существенный характер, что внесение в него новых изменений не поможет его "работоспособности". Вместе с тем упомянутые в записке различия вовсе не являются таковыми, они только отражают разные стороны регулирования требований к одному объекту - продукции. Технический регламент - это не что иное, как стандарт, устанавливающий обязательные требования и действующий совместно со стандартами, устанавливающими добровольно исполняемые требования. Поэтому цели регулирования и его принципы должны быть едиными. Именно нарушение такого подхода в ФЗ и привело к известным результатам.

Создание и функционирование работающей и эффективной системы технического нормирования могут быть достигнуты только на базе единой системы стандартизации, основополагающим законодательным актом которой должен стать ФЗ о стандартизации, устанавливающий основные положения обязательной и добровольной (договорной) частей стандартизации. Единственно правильным решением в сложившейся ситуации является включение вопросов установления обязательных требований к продукции (работам, услугам) в закон о стандартизации в качестве одного из разделов. Такой подход обеспечит необходимое единство регулирования.

Еще одним аргументом в пользу предлагаемого решения является следующее.

В ФЗ о техрегулировании и в проекте ФЗ о стандартизации основополагающим принципом стандартизации указано добровольное применение стандартов (документов по стандартизации).

В этой связи необходимо обратить внимание на то, что некоторые цели стандартизации, упомянутые в указанных документах, в силу своей обязательной природы не могут быть достигнуты путем применения добровольных документов. Например, такие, как обеспечение национальной безопасности, обороноспособности страны, повышение уровня безопасности продукции, обеспечение единства измерений, применение общероссийских классификаторов информации, и другие.

Из этого следует важный вывод: цели стандартизации могут быть достигнуты путем применения как добровольных, так и обязательных документов. В свою очередь, это влечет необходимость определения правил установления обязательных и добровольно исполняемых требований в едином законе о стандартизации.

У этого закона имеется и другая функция: он должен стать основополагающим актом складывающейся системы (отрасли) технического законодательства.

В связи с разразившимся экономическим кризисом представляется необходимым пересмотреть концепцию ФЗ о стандартизации, дополнив ее положениями о техническом нормировании, способствующими выходу из кризиса, а также правилами работы в посткризисных условиях в связи с переходом экономики на инновационный путь развития. Необходимо также приблизить регулирование к практическим задачам экономики, в частности усилить социальную направленность стандартизации, облегчить положение малых и средних предпринимателей.

Новая концепция ФЗ о стандартизации должна быть разработана на основе Программы антикризисных мер Правительства РФ на 2009 г., и в первую очередь положения о том, что "в кризисных условиях объективно возрастает роль государства в экономической жизни страны", и Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537.

При разработке концепции, в частности, должно быть предусмотрено:

При этом должно быть учтено, что право предпринимателей устанавливать требования к продукции (работам, услугам), кроме обязательных требований, устанавливаемых государством, в отсутствие настоящей конкуренции не привело к повышению качества и конкурентоспособности промышленной продукции.

В заключение важно подчеркнуть, что наряду с недостатками ФЗ не менее весомым вкладом в неудачу реформы явилась фактическая ликвидация самостоятельного государственного органа, руководящего работой в данной сфере, имеющего необходимый материальный и кадровый потенциал, огромный положительный опыт работы и высокий авторитет в международных организациях. Возложение руководства данной сферой, исходя исключительно из принятой трехзвенной системы федеральных органов исполнительной власти, на нынешний Минпромторг России по определению было ошибочным, поскольку не учитывало общегосударственную роль органа по стандартизации, который в принципе должен координировать работу всех министерств в данной сфере, включая Минпромторг. Не трудно предположить, что любое министерство, вольно или невольно, будет в первую очередь руководствоваться интересами курируемых отраслей, не всегда совпадающими с общегосударственными задачами.

Нелишне напомнить, что за всю историю руководящего органа по стандартизации в СССР и РФ он никогда не подчинялся отраслевым ведомствам.

Необходимо восстановить такой орган, который по определению должен подчиняться только Правительству РФ.

Отдельно необходимо остановиться на вопросе о сроках принятия технических регламентов, установленных ФЗ.

В первоначальной редакции ФЗ было установлено, что все необходимые технические регламенты (неизвестно сколько) должны быть приняты в течение семи лет со дня вступления его в силу, т.е. до 1 июля 2010 г.

В изменениях ФЗ, принятых в мае 2007 г., определен перечень из 17 первоочередных технических регламентов, которые должны быть приняты до 1 января 2010 г., хотя это не является предметом законодательного регулирования.

Даже если предположить, что решение о принятии первоочередных регламентов будет своевременно выполнено, то в отношении других регламентов остается "проблема 1 июля 2010 г.", поскольку обязательные требования к продукции и процессам, в отношении которых технические регламенты в указанный срок не были приняты, прекращают действие по его истечении.

Это означает прекращение с указанной даты действия обязательных требований, установленных нормативными правовыми актами РФ и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти.

Учитывая темпы разработки технических регламентов, трудно предположить, что в оставшееся до 1 июля 2010 г. время будут приняты технические регламенты на все необходимые виды продукции, работ и услуг. В этой связи возникает вопрос о целесообразности сохранения в ФЗ сроков разработки технических регламентов, тем более что они разрабатываются в соответствии с программой, утверждаемой Правительством РФ, и о признании утратившими силу соответствующих норм ФЗ (п. 1 ст. 9, п. 7 и 7.1 ст. 46).

Если не решить вопрос со сроками принятия технических регламентов, то после 1 июля 2010 г. может образоваться узаконенный правовой вакуум в отношении обязательных требований на некоторую продукцию, работы, услуги, поскольку допускается возможность отсутствия вообще каких-либо документов, содержащих обязательные требования. Но ведь речь идет, прежде всего о требованиях по обеспечению безопасности продукции, работ, услуг!