Мудрый Юрист

Крым. Правовая оценка передачи полуострова

О, сколько нам открытий чудных

Готовят просвещенья дух

И опыт, сын ошибок трудных,

И гений, парадоксов друг,

И случай...

А.С.Пушкин

Правовая оценка фактов, связанных с утратой Россией значительной части территории, принадлежавшей ей исторически, весьма актуальна в настоящее время. В статье отмечается, что никакого закона РСФСР об изъятии Крымской Автономной Советской Социалистической Республики из конституционного перечня РСФСР принято не было. Автором исследуются и иные вопросы, связанные с правовым статусом Крыма.

Legal evaluation of facts related to loss of the considerable part of the territory which historically belonged to Russia is topical at present. The author notes that there exists no law of the RSFSR regarding taking out of the Crimean Autonomous Soviet Socialist Republic from the constitutional list of the RSFSR. The author also studies other issues related to the legal status of the Crimea <*>.

<*> Odinokova Z.B. The Crimea. Legal evaluation of transfer of the peninsula.

Чтобы избежать оценки исторического феномена передачи Крыма с некой политической позиции, которая предполагает наличие определенной системы политических ценностей и поэтому необъективна, сей анализ будет носить исключительно правовой характер. Принцип "Большое видится на расстоянии" в данном случае применим, так как прошло уже более 50 лет.

Процедура принятия решений высшими органами государственной власти СССР по изменению статуса Крымской Автономной Советской Социалистической Республики носила практически детективный характер.

Как известно, Российская империя, несмотря на свою многонациональность, к началу XX в. была не только унитарным, но и бюрократически централизованным государством. Февральская буржуазно-демократическая революция не внесла принципиальных изменений в форму государственного единства России.

Право народов на самоопределение было провозглашено советской властью, это создавало условия для изменения внутреннего строения России, изменения формы ее государственного единства в сторону Федерации. Этот вопрос вскоре был поставлен и решен. Уже в январе 1918 г. на III Съезде Советов Российская Советская Республика, остававшаяся унитарным государством, была провозглашена Федерацией. Конкретная форма федеративного устройства еще не определялась. Практическое формирование Российской Федерации, ее автономных республик началось вскоре же после Съезда. Советская Россия приняла форму государства с автономными образованиями, что было закреплено в Конституции Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 1918 г.

Одной из первых автономных республик, возникших в составе РСФСР в первой половине 1918 г., была предшественница Крымской АССР - Таврическая Советская Социалистическая Республика. 18 апреля 1918 г. германские войска, нарушив условия Брестского мира, вторглись в Таврическую ССР, которая пала 30 апреля 1918 г. Войска Антанты, заменившие в конце 1918 г. германских оккупантов, были изгнаны почти со всего Крымского полуострова в апреле 1919 г.

При восстановлении советской власти в Крыму в 1919 г. о существовании Таврической Республики было как будто забыто. "Органы власти и управления именовались и официально, и неофициально то губернскими, то областными, то краевыми. Иногда в документах просто говорится о Крыме или Тавриде без упоминания их государственно-правового титула" <1>. Однако уже 6 мая 1919 г. была опубликована Декларация, провозглашавшая Крым Советской Социалистической Республикой. Называя Республику Крымской, Временное рабоче-крестьянское правительство тем самым по-новому определяло ее границы, отказываясь от континентальных уездов Тавриды. Однако советская власть в Крыму в 1919 г., так же как и в 1918 г., просуществовала недолго.

<1> Чистяков О.И. Становление Российской Федерации. М., 1966. С. 120 - 121.

В третий раз Крым получил самостоятельность в ноябре 1920 г. Вопрос о форме власти и взаимоотношениях с РСФСР было решено оставить открытым. На практике отношения с Россией строились так, что Крым с момента освобождения мыслился как часть РСФСР. Во всяком случае, с первых дней своего существования Крымский ревком вводит в действие один за другим нормативные акты РСФСР или издает свои акты во исполнение российских декретов. В то же время подобных ссылок на украинское законодательство не существует <2>.

<2> Там же. С. 190 - 191.

Решение о создании Крымской Автономной Советской Социалистической Республики было принято Декретом ВЦИК и СНК 18 октября 1921 г. Этот Декрет полагал, что иностранные дела и внешняя торговля Крымской Республики "остаются всецело в ведении народных комиссариатов РСФСР", а "всеми финансовыми и техническими средствами... Республика снабжается из общих средств бюджета РСФСР" <3>. В 1921 г. Съезд Советов принял Конституцию Крымской АССР.

<3> Златопольский Д.Л., Чистяков О.И. Образование Союза ССР. М., 1972. С. 140.

Таким образом, при заключении Договора об образовании СССР 30 декабря 1922 г. Крымская Автономная Советская Социалистическая Республика входила в состав РСФСР.

Конституция Крымской АССР 1937 г. была утверждена вслед за принятием Конституции Союза Советских Социалистических Республик <4> в 1936 г. и Конституции РСФСР <5> в 1937 г. Согласно всем трем Конституциям Крымская АССР была составной частью РСФСР. Статус автономной республики в соответствии с Конституциями СССР и РСФСР значительно отличался от статуса краев и областей. Каждая автономная республика имела свою конституцию, учитывающую особенности автономной республики и построенную в полном соответствии с конституцией союзной республики <6>, а также свои высшие органы государственной власти <7>. Согласно ст. 114 Конституции Крымской АССР изменение Конституции было возможно лишь по решению Верховного совета Крымской АССР с утверждения Верховного Совета РСФСР.

<4> Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (утверждена Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов Союза Советских Социалистических Республик от 5 декабря 1936 г.) (в редакции от 8 августа 1953 г.).
<5> Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (утверждена Постановлением Чрезвычайного XVII Всероссийского Съезда Советов от 21 января 1937 г.).
<6> Статья 92 Конституции СССР.
<7> Статьи 89 - 93 Конституции СССР, статьи 56 - 64 Конституции РСФСР.

Надо отметить, что Конституция СССР 1936 г., в интересующий нас период действовавшая в редакции от 8 августа 1953 г., хотя и оставляла утверждение изменений границ между союзными республиками в компетенции высших органов государственной власти и органов государственного управления СССР (ст. 14 (д)), в ст. 18 прямо запрещала изменять территорию союзных республик без их согласия.

Статья 57 Конституции СССР постановляла, что высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом союзной республики (ст. 59) является Верховный совет союзной республики. В Конституции Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 1937 г., действовавшей в первоначальной редакции в 1954 г., с этими положениями корреспондировали ст. 22 и 24.

Как уже отмечалось, обе Конституции включали Крымскую Автономную Советскую Социалистическую Республику в состав РСФСР <8>.

<8> Статья 14 Конституции РСФСР и статья 22 Конституции СССР.

Однако 30 июня 1945 г. Президиум Верховного Совета СССР по представлению Президиума Верховного Совета РСФСР принял Указ о преобразовании Крымской АССР в Крымскую область. Причем этот Указ не был опубликован в газете "Ведомости", являвшейся официальным печатным изданием высшего органа государственной власти СССР. 25 февраля 1947 г. Законом вносятся изменения в Конституцию СССР, и в союзном конституционном перечне составных частей РСФСР появляется Крымская область вместо Крымской Автономной Республики.

А 19 февраля 1954 г. по совместному представлению Президиума Верховного Совета РСФСР и Президиума Верховного совета УССР был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР "О передаче Крымской области из состава Российской Советской Федеративной Социалистической Республики в состав Украинской Советской Социалистической Республики".

Эти Указы были приняты с нарушением Конституций Крымской АССР, РСФСР и СССР и законодательной процедуры и, безусловно, не имели бы юридической силы с момента принятия, если бы не политическая воля Н.С. Хрущева.

Что же было нарушено?

Как уже отмечалось, высшим органом государственной власти РСФСР и единственным законодательным был ее Верховный Совет. Но никакого законодательного решения в отношении Крымской АССР Верховным Советом РСФСР не принималось. Более того, ст. 32 Конституции РСФСР прямо оговаривала субординационную роль Президиума Верховного Совета РСФСР: "Президиум Верховного Совета РСФСР подотчетен Верховному Совету РСФСР во всей своей деятельности". Принятие решения о статусе Президиума Верховного Совета союзной республики было отнесено к компетенции союзной республики статьей 61 Конституции СССР: "Полномочия Президиума Верховного Совета союзной республики определяются конституцией союзной республики".

Аналогичное положение было закреплено ст. 48 Конституции СССР. Президиум Верховного Совета СССР должен был быть подотчетен Верховному Совету СССР во всей своей деятельности, а не наоборот. А в соответствии со ст. 31 Верховный Совет СССР осуществлял все права, присвоенные СССР согласно ст. 14 Конституции (ст. 14 (д): утверждение изменений границ между союзными республиками), поскольку они не входили, в силу Конституции, в компетенцию подотчетных Верховному Совету СССР органов СССР: Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР.

Более того, сама формулировка Указа 1954 г. абсолютно некорректна. Нельзя передать то, чего нет. Придание Крымской АССР областного статуса было сделано также в нарушение существовавшей законодательной процедуры. Так как законодательные процедуры и РСФСР, и СССР были полностью нарушены и все делалось явочным порядком, отягощать процесс еще "выяснением отношений" с высшим законодательным органом государственной власти Автономной Республики Крым, т.е. ее Верховным советом, просто не сочли нужным.

Чтобы исправить очевидное нарушение февральским 1954 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР Конституции СССР, 26 апреля 1954 г. был принят Закон СССР. Он утвердил уже от имени Верховного Совета СССР не имеющий юридической силы согласно действовавшему в то время законодательству февральский Указ постфактум и внес изменения в ст. 22 и 23 Конституции СССР, закреплявшие территориальные границы РСФСР и УССР.

Так, Крымская Автономная Советская Социалистическая Республика стала Крымской областью в составе Украинской ССР уже, естественно, без своей Конституции, Верховного Совета и его Президиума. Необходимо подчеркнуть, что Украинская ССР, участвовавшая в Сан-Францисской конференции 1945 г., являлась т.н. первоначальным членом Организации Объединенных Наций, и Крыма в ее составе не было.

На этом перипетии в юридической судьбе Крыма временно закончились. Однако 27 декабря 1958 г. (!) о нем вспомнили снова.

Вспомнили, что о нем забыли забыть, а точнее исключить из Конституции РСФСР.

Действительно, действовавшая в то время Конституция РСФСР 1937 г. и в 1955, и в 1956, и в 1957, и даже в 1958 г., хотя в январе 1958 г. <9> была принята ее новая редакция, продолжала считать Крымскую область Крымской Автономной Советской Социалистической Республикой и даже относила ее, выражаясь современным языком, к "субъектам Российской Федерации" (ст. 14).

<9> Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (утверждена Постановлением Чрезвычайного XVII Всероссийского Съезда Советов от 21 января 1937 г.) (в редакции от 30 января 1958 г.).

Какой же конфуз испытал единственный законодательный орган РСФСР в декабре 1958 г., когда стало ясно, что Крымская Автономная Советская Социалистическая Республика из конституционного перечня до сих пор не исключена!

И тогда изощренный ум нашего законодателя 27 декабря 1958 г. принимает Закон <10>, который "в связи с преобразованием Калмыцкой автономной области в Калмыцкую Автономную Советскую Социалистическую Республику и переименованием Бурят-Монгольской АССР в Бурятскую Автономную Советскую Социалистическую Республику" вносит изменения в Конституцию РСФСР.

<10> Закон РСФСР от 27 декабря 1958 г. "О внесении изменений в статьи 14 и 31 Конституции (Основного Закона) РСФСР".

А при чем тут буряты?! - спросит читатель. А ни при чем. Просто это позволило, не привлекая излишнего внимания к самому процессу, внести поправки в набившую всем оскомину ст. 14 Конституции РСФСР, не желавшую расставаться с Крымской АССР. Крым просто не был включен в новый конституционный перечень. Излишне говорить о том, что никакого закона РСФСР об изъятии Крымской Автономной Советской Социалистической Республики из конституционного перечня РСФСР принято не было.

21 мая 1992 г. было утверждено Постановление Верховного Совета России N 2809-1 "О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году". В нем констатируется, что Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 г. "О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР" было принято с нарушением Конституции (Основного Закона) РСФСР и законодательной процедуры, и вследствие этого оно признается не имевшим юридической силы с момента принятия. Пункт 2 майского 1992 г. Постановления Верховного Совета России гласит: "Ввиду конституирования последующим законодательством РСФСР данного факта и заключения между Украиной и Россией двустороннего Договора от 19 ноября 1990 г., в котором стороны отказываются от территориальных притязаний, и закрепления данного принципа в договорах и соглашениях между государствами СНГ считать необходимым урегулирование вопроса о Крыме путем межгосударственных переговоров России и Украины с участием Крыма и на основе волеизъявления его населения".

Российско-украинская встреча на высшем уровне, состоявшаяся по инициативе российской стороны, была проведена в Дагомысе - пригороде Сочи в июне 1992 г. <11> "В качестве основной цели на этапе становления российско-украинских отношений была выдвинута задача заключения общеполитического договора" <12>. "Дело было в том, что у Украины в силу специфики процесса формирования ее территории фактически не было юридически оформленных границ... Россия, естественно, была заинтересована в том, чтобы нормализовать отношения с крупнейшим соседом в Европе и определить их характер. Кроме того, подготовку общеполитического договора можно было сочетать с переговорами по Черноморскому флоту. У нас появился бы тот самый дипломатический ресурс, который мог бы существенно усилить российские позиции в поисках решения проблемы Черноморского флота" <13>.

<11> Соглашение между Российской Федерацией и Украиной о дальнейшем развитии межгосударственных отношений, подписано в Дагомысе 23 июня 1992 г.
<12> Дубинин Ю.В. Как была заложена правовая основа российско-украинских отношений // Международная жизнь. 2008. N 7.
<13> Там же.

В целом проект Договора создавал правовую основу для развития дружественных российско-украинских отношений, обусловливая их "уважением территориальной целостности друг друга и подтверждением нерушимости существующих между ними границ" <14>. Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной был подписан в Киеве 31 мая 1997 г. <15> в пакете с подписанием 28 мая 1997 г. базовых соглашений по Черноморскому флоту <16>.

<14> Статья 2 Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной. См. также: Договор между Российской Федерацией и Украиной о российско-украинской государственной границе (Киев, 28 января 2003 г.; Федеральный закон о ратификации от 22 апреля 2004 г. N 24-ФЗ. Договор вступил в силу 23 апреля 2004 г.).
<15> Федеральный закон о ратификации от 2 марта 1999 г. N 42-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 10. Ст. 1159.
<16> Соглашение "О статусе и условиях пребывания Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины", Соглашение между Российской Федерацией и Украиной о параметрах раздела Черноморского флота и Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о взаиморасчетах, связанных с разделом Черноморского флота и пребыванием Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины. Соглашения ратифицированы Федеральными законами от 3 июля 1999 г. N 123-ФЗ, 124-ФЗ, 125-ФЗ; вступили в силу 12 июля 1999 г.

Подводя итог, можно сказать, что в преломлении к действительности результатом такого правового анализа передачи Крыма оказывается следующее: с одной стороны, плохо, что полуостров был передан в нарушение действовавшего в то время законодательства, а с другой - хорошо. Любая оценка в рамках определений "хорошо" или "плохо" для своего логического прояснения требует ответа на дополнительный вопрос: для чего? Для осуществления каких целей хорошо (или плохо)?

Для защиты российских национальных интересов.