Мудрый Юрист

Проблема оценки и эффективности правил землепользования и застройки на примере Санкт-Петербурга

Романов О.А., доцент, кандидат юридических наук, Санкт-Петербургский государственный университет.

16 февраля 2009 г. губернатор Санкт-Петербурга подписала городской Закон, утвержденный Законодательным Собранием "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга", что стало логическим продолжением законотворческой деятельности, связанной с выполнением требований ст. 30 главы 4 Градостроительного кодекса (ГрК РФ). Оценка и эффективность Закона соотносятся как цель и результат, таким образом, оценка будет положительной в случае достижения эффективности. С помощью подобной оценки необходимо продемонстрировать соответствие между целями разработки Правил землепользования и застройки (ПЗЗ), указанными в п. 1 ст. 30 ГрК РФ <1>, и реальным положением дел после вступления Закона в силу 9 марта 2009 г. Как отмечено на сайте официальной газеты Правительства Санкт-Петербурга "Петербургский дневник", градостроительная деятельность в Петербурге осуществляется на основании двух основных документов: Генерального плана и Правил землепользования и застройки (далее - ПЗЗ) <2>. Однако о возможных противоречиях федеральному законодательству, например Градостроительному и Гражданскому кодексам РФ, умалчивается. Двойственную позицию занимает в своих заявлениях вице-губернатор города: "Диалог должен быть конструктивным, надо делать конкретные предложения, и тогда дискуссия станет полезной", и вместе с тем "мы не пойдем на уступки, нормы должны соблюдаться" <3>. Возникает вопрос: что предпочесть в реальном проектировании: ГрК и ГК РФ или ПЗЗ?

<1> URL: http://www.spbdnevnik.ru.
<2> URL: http://www.spbdnevnik.ru/?show=article&id=3954.
<3> Статья 30 ПЗЗ.

Необходимо выявить основные властные субъекты, участвующие в процессе выполнения положений ПЗЗ.

  1. Комитет по градостроительству и архитектуре (КГА) - отвечает за применение и толкование ПЗЗ.
  2. Комиссия по землепользованию и застройке Санкт-Петербурга - совещательный орган при Правительстве Санкт-Петербурга, отвечающий за применение Правил.
  3. Губернатор Санкт-Петербурга - принимает решение о внесении изменений в ПЗЗ и их внесении на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.
  4. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга - утверждает изменения в Правила законом Санкт-Петербурга.

Экспертные оценки относительно роли ПЗЗ в развитии архитектурного права на примере Санкт-Петербурга прослеживаются через заявления чиновников города. Губернатор Санкт-Петербурга считает, что "документ не совершенен. Невозможно в таком огромном документе учесть все до запятой. Шероховатости будут выявляться и исправляться в процессе применения закона" <4>. Председатель КГА продолжает идею поступательной эволюции: "В сочетании с Генеральным планом и Законом об охранных зонах в городе будет действовать четкая и прозрачная процедура градостроительного развития. Нет пределов совершенству" <5>. Главный архитектор КГА детализирует механизм, являющийся основой для принятия решений: "...сегодня есть два закона - "Об охранных зонах..." и ПЗЗ, которые в высокой степени регламентируют правила игры. ПЗЗ говорят, что и где можно строить. Дальше идут субъективные оценки в виде ответов на вопрос "Как?". Я думаю (главный архитектор Санкт-Петербурга), что мы теперь сможем уделять ему больше внимания. Раньше много времени занимал анализ возможностей высоты, сегодня все регламентировано" <6>. Авторскую позицию представляет В. Аврутин, который работал над документом: "Документ несовершенен, у всех будет масса сложностей в процессе его применения. Мы лишили возможности инвесторов" <7> реализовывать свои права, закрепленные ГК РФ. А. Карпов (эксперт Комиссии по землепользованию и застройке) развивает идею коллеги: "Хорошо, что появился этот документ. Теперь начинаем готовиться к его корректировке - она начнется в самое ближайшее время" <8>.

<4> URL: http://www.cityspb.ru/goto/143840/.
<5> URL: http://www.kadis.ru/daily/?id=62234.
<6> URL: http://www.stroygorhoz.ru/107/13.php.
<7> URL: http://www.spbdnevnik.ru/?show=article&id=3954.
<8> URL: http://www.fontanka.ru/2009/02/04/140/.
  1. Вопросы высотности и приоритет нормативно-правовых актов.

Абзац 2 п. 4 ст. 8 ПЗЗ: максимальная высота зданий и сооружений определяется градостроительным регламентом территориальных зон, а также значениями предельной высоты зданий и сооружений для соответствующих подзон, указанных на схеме границ действия предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в части предельной высоты зданий, строений и сооружений.

Практический пример.

ООО принадлежит на праве собственности земельный участок. В 2006 г. в КГА было утверждено объемно-пространственное решение комплекса, выдано согласование по форме Г.С. N 3.1 (выписка из книги приемов главного архитектора). В 2007 г. распоряжением КГА был утвержден градостроительный план земельного участка. В соответствии с полученной документацией была разработана проектная документация комплекса, в 2008 г. проект был сдан в Службу государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга (СГСНиЭ). После принятия ПЗЗ в 2009 г. оказалось, что утвержденные ранее параметры проекта не соответствуют предельным параметрам по высотности вновь принятых ПЗЗ.

Как вопрос решается сегодня.

КГА и СГСНиЭ в ближайшее время будут тесно взаимодействовать, поскольку некоторые градостроительные планы, поступающие на государственную экспертизу вместе с проектной документацией, противоречат ПЗЗ. Градостроительные планы земельных участков были приняты до вступления в силу ПЗЗ, а после вступления в силу закона фактически признаны недействительными и будут отменены. "Такое решение принято на уровне Правительства, и мы должны его исполнить", - утверждает Александр Орт <9>.

<9> URL: http://www.expertiza.spb.ru/?show=news&id=93.

Управление государственной экспертизы Службы уже начало выдавать отрицательные заключения по причине противоречия представленного градплана Правилам землепользования и застройки.

Возможный вариант решения проблемы.

С учетом положения ст. 54 Конституции РФ о недопустимости применения принципа обратной силы закона и исходя из п. 8 ст. 36 Градостроительного кодекса, объекты капитального строительства, предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Служба государственного строительного надзора и экспертизы (СГСНиЭ) - структурное подразделение Правительства города осуществляет государственную политику в сфере строительного надзора и экспертизы градостроительной и проектно-сметной документации на строительство, ремонт, реконструкцию и техническое перевооружение объектов, принимает решение по выдаче положительного или отрицательного заключения, основываясь на соблюдении требований безопасности в представленных проектных решениях.

Соотношение между федеральным законом и законом субъекта Федерации.

Акт большей юридической силы, каковым в данном случае выступает ГрК, по своему значению при прочих равных условиях выше акта меньшей юридической силы. Наряду с этим Кодекс, устанавливающий первоначальные нормы, служит основанием для актов, которые конкретизируют и разъясняют эти нормы.

Позиция уполномоченного органа исполнительной власти Правительства Санкт-Петербурга.

По мнению КГА, п. 8 ст. 36 ГрК относится только к существующим объектам капитального строительства и не распространяется на объекты капитального строительства, предполагаемые к реконструкции или размещению на земельном участке. В отношении согласований проектной документации у главного архитектора города КГА полагает, что выписки из книги личного приема главного архитектора Санкт-Петербурга (Г.С.), содержащие материалы объемно-пространственного и архитектурно-планировочного решения проектируемых объектов, согласованные с главным архитектором города, не зарегистрированы в реестре нормативных правовых актов Санкт-Петербурга. Развивая идею, Комитет полагает, что Г.С. является правомочным только в случае, если параметры предполагаемого строительства соответствуют утвержденному градостроительному плану земельного участка, разработанному в соответствии с Законом Петербурга от 4 февраля 2009 г. N 29-10 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга". На практике согласования главного архитектора требуются во всех заинтересованных инстанциях, но юридической силы не имеют. Комитет в целях придания юридической силы согласованиям главного архитектора города в рамках градостроительного законодательства Санкт-Петербурга осуществляет подготовку дополнений для внесения изменений в Закон Санкт-Петербурга от 30 декабря 2003 г. N 778-116 "Об основах регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" и в Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 19 октября 2004 г. N 1679 "О Комитете по градостроительству и архитектуре".

Позиция экспертов.

По мнению профессорско-преподавательского состава и экспертов Санкт-Петербургского государственного университета, Российской правовой академии при Министерстве юстиции РФ, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, п. 8 ст. 36 ГрК РФ относится в равной мере и к проектируемым, и к существующим объектам капитального строительства.

  1. Вопрос, как считать и что считать.

Пункт 2 ст. 8. Максимальная высота зданий, строений, сооружений.

Требования в части максимальной высоты, установленные настоящими Правилами, не распространяются на антенны, вентиляционные и дымовые трубы, шпили, аттики и балюстрады (ограждения), выходы на кровлю максимальной площадью 6 квадратных метров и высотой 2,5 метра, а также остекленные световые фонари, максимальной высотой 2,5 метра, суммарная площадь которых не превышает 25% площади кровли.

Практический пример.

На основании федеральной целевой программы федеральное государственное учебное заведение выступает заказчиком проекта реконструкции учебных корпусов. Последние расположены на земельном участке, находящемся в собственности учебного заведения. На основании технического задания проектная организация выполнила проект реконструкции корпуса. Проект предусматривал размещение шпиля на здании. Далее ситуация повторяется в точности с предыдущим практическим примером. В КГА было утверждено объемно-пространственное решение здания, выдано согласование по форме Г.С. N 3.1. Распоряжением КГА был утвержден градостроительный план земельного участка, проект был сдан в СГСНиЭ. После принятия ПЗЗ в 2009 г. оказалось, что утвержденные ранее параметры проекта не соответствуют предельным параметрам по высотности вновь принятых ПЗЗ в части высоты шпиля 10 метров.

Вопрос, за чей счет выполнять корректировку проекта.

С учетом того что проектная документация просмотрена экспертами до вступления в силу ПЗЗ, замечаний по проекту нет, однако окончательное положительное заключение не написано. Уменьшить размер шпиля до 2,5 метра? А почему 2,5 метра? Уменьшив длину шпиля в четыре раза, необходимо будет разрабатывать проект самого шпиля, вносить изменения в разделы КМ, КЖ по смежным разделам проекта (изменились нагрузки на фундамент) и корректировать раздел сметной документации. Приводя в соответствие с ПЗЗ проект, необходимо заново утверждать объемно-пространственное решение в КГА. Оплачивать 30% за повторное рассмотрение проекта в СГСНиЭ. А ведь это бюджет. Иной путь внесения изменений в ПЗЗ будет рассмотрен далее.

  1. Что такое КИТ?

Статья 5. Коэффициент использования территории.

  1. Коэффициент использования территории устанавливается для земельных участков жилой среднеэтажной и многоэтажной застройки в границах территориальных зон и подзон.
  2. Коэффициент использования территории определяется как отношение максимальной общей площади квартир, которые можно разместить на территории земельного участка, к площади земельного участка.
  3. Устанавливаются следующие предельные максимальные значения коэффициента использования территории:

для участков среднеэтажной и многоэтажной жилой застройки до 9 этажей - 1,7;

для участков многоэтажной жилой застройки 9 этажей и выше - 2,3.

Практический пример.

ООО принадлежит на праве собственности земельный участок и пятиэтажное здание на земельном участке. Кадастровый паспорт на участок выполнен по обрезу фундамента здания. Статья 20 ПЗЗ допускает строительство и реконструкцию земельного участка и пятиэтажного здания на земельном участке, так как последние попадают в жилую зону среднеэтажных и многоэтажных (до 9 этажей включительно) многоквартирных жилых домов, расположенных вне исторически сложившихся районов центральной части Санкт-Петербурга, с включением объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, связанных с проживанием граждан, а также объектов инженерной инфраструктуры. Одно только но... КИТ. Коэффициент использования территории 1,7, следовательно, собственник согласно действующим ПЗЗ не имеет права на реконструкцию. Возможный выход - внесение изменений в ПЗЗ. Вопрос, за чей счет осуществлять внесение изменений в ПЗЗ. Ответ очевиден. Недвижимость требует расходов на обслуживание.

Практический пример.

ЗАО обладает на праве собственности земельным участком. В 2007 г. выпущено распоряжение КГА на разработку проекта планировки и проекта межевания территории (ППТ и ПМ) квартала за счет средств ЗАО. 2008 г. эскиз чертежа ППТ и ПМ утвержден главным архитектором КГА для дальнейшего проектирования. Земельный участок входит в зону ТД1-2-2, где согласно техническому заданию планируется разместить комплекс 10 000 кв. м квартир. Часть 2 ст. 5 ПЗЗ для указанной выше зоны вводит КИТ в размере 2,3, что при его формальном применении в 2 раза снижает возможный объем комплекса до 5000 кв. м квартир.

Возможный вариант решения проблемы.

Статья 36 ГрК предусматривает, что градостроительные регламенты устанавливаются с учетом:

  1. фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны;
  2. возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства;
  3. функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований;
  4. видов территориальных зон;
  5. требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.

Применительно к практической ситуации существующая застройка и межевание, расчеты иных параметров как на территориальную зону, так и на квартал в целом не превышают предельно допустимых параметров, указанных в СНиП, СанПиН, технических регламентах. Логичным следует признать приоритет ст. 36 ГрК по отношению к ч. 2 ст. 5 ПЗЗ.

  1. Процедурные вопросы, связанные с внесением изменений в ПЗЗ.

До настоящего времени не приняты методические рекомендации, устанавливающие процедуру утверждения КГА проектов, предполагающих превышение высотного регламента, и регламент применения условно разрешенных видов использования территорий. Ориентировочный срок оглашения методических рекомендаций апрель 2009 г. Согласно последним необходимо будет получение согласования администрации района, изготовление разрешительного письма в уполномоченном органе исполнительной власти (КГА) для проведения общественных слушаний, организация указанных слушаний, подписание протоколов по результатам с главой администрации района, главой муниципального образования, районным архитектором, далее вынесение вопроса на Комиссию при КГА, следующий этап поступление документов в Законодательное Собрание и утверждение результатов губернатором Санкт-Петербурга. Оценив временные и финансовые параметры мероприятия, хочется снова и снова повторить слова Василия Розанова: "Как мучительно трудно быть русским".

Позиция уполномоченного органа исполнительной власти Правительства Санкт-Петербурга.

В соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 4 февраля 2009 г. N 29-10 в случае отклонения параметров земельных участков или объектов капитального строительства от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства юридические и физические лица вправе обратиться за разрешением на отклонение от указанных предельных параметров. Скромно умалчивается, что с момента принятия Закона до момента внедрения процедуры отклонения от указанных в ПЗЗ параметров прошло около четырех месяцев. Представление проекта Постановления Правительства Санкт-Петербурга "О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и Комиссии по землепользованию и застройке Санкт-Петербурга при предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства" (далее - проект) было запланировано на май 2009 г. После вступления в силу в установленном порядке указанного проекта юридические и физические лица вправе направить соответствующее заявление на предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в секретариат Комиссии по землепользованию и застройке Санкт-Петербурга в КГА. Типовая форма заявления будет утверждена по планам в июне после вступления проекта в силу.

  1. Судебный порядок рассмотрения споров, связанных с применением ПЗЗ для гражданина и чиновника, расписан в главе 25 Гражданского процессуального кодекса (ГПК). Под действие этой главы подпадают и жалобы на решения Комиссии по землепользованию и застройке Санкт-Петербурга, которая не является органом государственной власти, но наделена властными полномочиями. Рассматриваются дела об оспаривании решений государственных учреждений, уполномоченных на проведение государственного надзора за соблюдением требований технических регламентов. 10 февраля 2009 г. было принято Постановление ВС РФ N 2, где указывается, что в районном суде могут быть обжалованы решения органов государственной власти или должностных лиц, в том числе связанные с согласованием и разрешением на строительство зданий "по мотиву нарушения прав и свобод заявителя или создания препятствия к их осуществлению" <10>. К действиям органов государственной власти относятся и устные требования должностных лиц, которые можно оспаривать.
<10> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих".

Согласно ст. 197 АПК РФ дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов субъекта Федерации рассматриваются по общим правилам искового производства. Производство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов возбуждается на основании заявления заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с требованием о признании незаконными решений и действий (бездействия) органов власти субъекта Федерации и должностных лиц.

Выводы.

Возвращаясь к проблеме оценки и эффективности Правил землепользования и застройки на примере Санкт-Петербурга, следует отметить, что реализация цели разработки ПЗЗ, сформулированной в пп. 1 п. 1 ст. 30 ГрК как "создание условий для устойчивого развития территории", вызывает сомнение на том основании, что сегодня в городской экспертизе более 200 проектов противоречит действующим Правилам, а следовательно, довольно значительная часть социально значимых объектов, реализуемых за счет средств налогоплательщиков, не сможет быть реализована без внесения изменений в ПЗЗ. Подпункт 3 п. 1 ст. 30 ГрК в качестве цели разработки ПЗЗ декларирует "обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства", однако на практике ч. 2 ст. 5 ПЗЗ лишает правообладателей возможности реализовать свои права и законные интересы.

Выход из ситуации видится в привлечении квалифицированных экспертов и расширении работы Комиссии по землепользованию и застройке СПб. при КГА, которая фактически в настоящее время является эпизодически действующим совещательным органом. В сложившейся ситуации будет необходимо действие по "духу закона", основываясь на принципах разумности и добросовестности, а не по букве закона (норме). Однако следование этому принципу требует принятия на себя большой ответственности. К счастью для города, такие люди присутствуют в комитетах и профильных службах Санкт-Петербурга.