Мудрый Юрист

Конституционная модель территориальной организации системы органов государственной власти в России и проблемы ее реализации

Тарасов Олег - референт Государственно-правового управления Президента Российской Федерации, кандидат юридических наук.

В статье описываются конституционные основы структуры органов государственной власти субъектов Российской федерации, а также территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Исследуются основные проблемы реализации конституционной модели территориальной организации власти. В статье также содержатся предложения по решению этих проблем на принципах федерализма.

Территориальная организация системы органов государственной власти включает в себя целый ряд как статических, так и динамических элементов, требующих обстоятельного анализа. В данной статье речь будет идти о структурных основах этой системы, о конституционной модели структурного строения системы органов государственной власти в Российской Федерации.

1. Источники и базовые принципы конституционной модели территориальной организации системы органов государственной власти и разделения властей "по вертикали"

Современная российская конституционная модель федерализма, включая конструкцию разделения власти "по вертикали", в целом основывается на конституционном идеале классического конституционализма. Либерально-демократический подход к конституционному регулированию федеративного устройства и территориальной системы организации государственной власти неразрывно связан с принципами плюралистической (многосубъектной) и конкурентной демократии и разделения властей. Развитие федерализма в этом плане равнозначно развитию демократии на региональном уровне, а система власти при этом строится как бы по восходящей линии, от регионов - к центру. Такой подход базируется также на идеях правового государства, включая четкое разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти, конституционный контроль, использование правовых методов урегулирования споров и конфликтов, выявления и согласования интересов.

Установив, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими демократическим путем органы государственной власти (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ), конституционный законодатель отказался от регулирования большинства конкретных элементов структуры органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. В конституционных проектах 1990 - 1993 годов, включая "проект Конституционной комиссии" (гл. XIX) <1> и даже "президентский проект", представленный Конституционному совещанию (ст. 66) <2>, еще определялись в общих чертах основы системы органов власти в субъектах Федерации. При этом фиксировались наметившиеся к тому времени обособление и возвышение института глав исполнительной власти не только в республиках, но также в краях и областях. Предлагавшийся вариант закрепления прямых выборов глав исполнительной власти населением можно трактовать как первоначальное избрание президентской формы правления в регионах по образцу президентской формы правления на федеральном уровне. Но под воздействием представителей региональных органов государственной власти, полагавших, что принцип федерализма препятствует конституционному установлению системы органов власти в субъектах Федерации, на Конституционном совещании было принято решение отказаться от какой-либо детализации системы органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Федерации <3>.

<1> Проект Конституции Российской Федерации, внесенный Конституционной комиссией и Верховным Советом Российской Федерации на рассмотрение VI Съезда народных депутатов Российской Федерации // Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: Стенограммы, материалы, документы (1990 - 1993 гг.): В 6 т. Т. 3: 1992 г. Кн. 1 (январь - июнь 1992 г.) / Под общ. ред. О.Г. Румянцева. М., 2008. С. 762.
<2> Проект Конституции (Основного Закона) Российской Федерации, представленный 29 апреля 1993 г. на обсуждение Конституционного совещания Президентом Российской Федерации // Конституционное совещание: Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 1. М., 1995. С. 28.
<3> Конституционное совещание: Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 12. М., 1996. С. 253 - 265.

Учитывалось и то, что в переходный период нельзя ограничивать возможности для последующих конкретизации и уточнения системы органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Такое умолчание не характерно для советской конституционной традиции, но является вполне объяснимым при понимании федерализма как синонима региональной демократии.

В конституционном регулировании федеративного устройства и территориальной организации власти в Российской Федерации отражаются также и некоторые черты советского политико-правового наследия. Можно согласиться с тем, что конституционные принципы федерализма, разделения властей и единства государственной власти вполне согласуются между собой <4>. Однако необходимо признать, что идея единства системы государственной власти с особым упором на единство системы исполнительной власти была сформулирована в Конституции Российской Федерации под определенным воздействием принципов единства системы Советов и демократического централизма, поскольку эти принципы подразумевают построение и функционирование по крайней мере системы исполнительной власти преимущественно путем передачи импульса "сверху вниз".

<4> См.: Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М., 2003. С. 60 - 64; Муравьев А.А. Развитие системы регионального управления Российским федеративным государством. М., 2007. С. 34.

Потребность в укреплении целостности государства и единства государственной власти, как они понимались участниками конституционного процесса, обусловила сохранение и определенное упрочение тех элементов системы государственной власти, которые в наибольшей мере предназначены для решения соответствующих задач. Именно в этом состоит основное предназначение функции Президента Российской Федерации по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч. 1 и 2 ст. 80). Именно для этого ему предоставлено право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации и право использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти, включая органы власти субъектов Федерации (ст. 85).

Кроме того, в нормах о единстве исполнительной власти, а также в конституционных положениях, отнесших обширный круг вопросов государственного управления и сфер законодательства к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, отражен конституционный опыт установления системы организации власти в современных федерациях централизованного типа. В частности, можно вспомнить о германской Федерации с ее кооперативным федерализмом, сотрудничеством федеральной и земельной исполнительной власти, реализацией (исполнением) федерального законодательства правительствами земель.

2. Разграничение полномочий

Ключевое значение для развития территориальной организации государственной власти имеет разграничение предметов ведения и полномочий между органами власти федерального уровня и уровня субъектов Федерации. В Российской Федерации вопрос об отнесении тех или иных полномочий к кругу полномочий Российской Федерации имеет особое, существенное значение для устройства системы органов исполнительной власти. Ведь в соответствии с частью 2 статьи 77 Конституции лишь в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения все федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему.

В Конституции РФ выделены предметы исключительного ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, в рамках которых предполагается также дополнительное вычленение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации. Если проанализировать содержание положений статей 72 и 73 Конституции РФ в их совокупности, то можно обнаружить, что к предметам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относятся соответствующие сферы управления не в полном объеме, а только общие вопросы, принципы и т.п. (например, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта). Те вопросы ведения, функции и полномочия, которые не относятся к числу общих, то есть изначальная компетенция во всем ее объеме, подразумевающем полномочия публичной власти, остаются за субъектами Федерации. Отсюда, в частности, следует, что субъекты Федерации вправе при наличии соответствующих ресурсов и при соблюдении конституционных прав граждан и организаций осуществлять любые полномочия публичной власти, не отнесенные к полномочиям федеральных органов, и, следовательно, создавать соответствующие органы исполнительной власти, юрисдикционные органы и устанавливать их компетенцию.

Отнесение к ведению федеральных органов тех или иных полномочий является правомерным в том случае, если они по своей природе должны осуществляться единообразным образом и имеют общегосударственное значение. Федеральными законами может предусматриваться и возможность объединения финансовых, административных и иных ресурсов федеральных и региональных властей для решения конкретных задач в рамках предметов совместного ведения. Отнесение конкретного полномочия к кругу полномочий федеральных органов государственной власти и, следовательно, его фактическое изъятие из первоначальной компетенции субъектов Федерации допустимы лишь путем принятия федеральных законов. Из статей 71 - 73 Конституции РФ также вытекает, что необходимо избегать прямого закрепления в федеральных законах конкретных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, тем более предопределять структуру органов власти, призванных реализовывать эти полномочия.

3. Конституционные основы формирования структуры органов государственной власти субъектов Федерации

Исходя из положений статей 11 и 72 Конституции РФ, субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно определять свои системы органов государственной власти. В силу этого федеральным законом могут быть установлены лишь общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, следовательно, конституционную модель формирования такой системы, в том числе основы формирования структуры этих органов, можно вывести лишь косвенно - исходя из отдельных конституционных норм и по аналогии с федеральной моделью.

Анализ норм статей 95, 104, 134 Конституции РФ показывает, что в систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации обязательно должны входить законодательный (представительный) и исполнительный органы государственной власти. Это, в частности, вытекает из необходимости закрепления (применительно и к региональному уровню власти) "горизонтального" распределения власти по основным ее ветвям, что достигается путем указания на видовую характеристику определенных государственных органов, которые должны быть обязательно созданы во всех субъектах Федерации.

В силу принципа народовластия и конституционного указания на республиканскую форму правления в Российской Федерации, а также с учетом принципа политического многообразия, многопартийности можно сделать вывод, что в основе конституционной модели принципов формирования системы органов государственной власти субъектов Федерации заложены две главные идеи. Во-первых, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации должны формироваться путем всеобщих свободных периодических выборов и осуществлять законодательную власть. Во-вторых, в субъектах Российской Федерации должны действовать исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации, осуществляющие исполнительную власть. При этом наиболее логичным было бы формирование таких органов с учетом партийно-политической структуры региональных парламентов в целях получения доверия со стороны законодательных (представительных) органов власти.

С учетом необходимости независимого контроля за исполнением бюджета и обеспечением прав граждан в субъектах Российской Федерации могут быть созданы такие государственные органы (государственные институты), как контрольная либо счетная палата, уполномоченный по правам человека либо по правам ребенка. Все они в определенной мере, причем счетные палаты - в достаточно большой мере, примыкают к законодательной власти.

Из формулировок статей 77, 78, 125 Конституции РФ можно сделать вывод о том, что в субъектах Российской Федерации целесообразно сформировать не один орган исполнительной власти, а систему органов исполнительной власти, включающую специализированные органы исполнительной власти (службы, агентства, управления и др.) во главе с исполнительным органом государственной власти общей компетенции. Создание подобных отраслевых органов исполнительной власти представляется вполне логичным как с точки зрения формирования системы органов исполнительной власти в Российской Федерации, предусмотренной статьей 77 Конституции, так и в силу разнообразия функций и полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, отраженных в статье 72 Конституции. В конституционную модель вписывается также и формирование территориальных органов (структурных подразделений) органов исполнительной власти субъектов Федерации. С учетом конституционного указания на единство системы органов исполнительной власти в рамках полномочий Российской Федерации структурное устройство системы специализированных органов исполнительной власти субъектов Федерации и их территориальных органов должно также гармонизироваться, функционально сочетаться с системой федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов.

В Конституции России не упомянуты персонифицированные, индивидуальные органы исполнительной власти, статус которых в законодательстве определен как руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации). Это обстоятельство не означает, что создание подобного органа или учреждение такой государственной должности противоречит Конституции, тем более что в конституционных проектах, как уже отмечено, такая должность присутствовала. Данный орган или институт может быть подведен и под понятие "органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации", употребляемое в статьях 77 и 78 Конституции, поэтому он должен быть вписан в систему органов исполнительной власти субъектов Федерации. Что касается самостоятельного института главы субъекта Федерации, не являющегося руководителем высшего исполнительного органа власти, то фактически для его создания нет достаточных конституционных оснований. Ведь у субъектов Российской Федерации нет таких полномочий в области обеспечения обороны, безопасности, защиты государственного суверенитета, которые реализуются на федеральном уровне главой государства, не входящим в систему органов исполнительной власти.

Кроме того, важно учитывать, что носителем, субъектом определенных конституционных функций и полномочий в соответствии с Конституцией РФ является именно высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо иные органы исполнительной власти субъекта Федерации, но не высшее должностное лицо субъекта Федерации. К таким функциям и полномочиям, в частности, относятся: осуществление представительства в Совете Федерации (ч. 2 ст. 95 Конституции РФ), заключение соглашений с федеральными органами исполнительной власти о передаче осуществления части полномочий по предметам совместного ведения (ч. 2 и 3 ст. 78), обращение в Конституционный Суд РФ с запросами о соответствии Конституции РФ определенного круга правовых актов (ч. 2 ст. 125). Руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации в таких случаях может получить определенные права по руководству высшим исполнительным органом государственной власти, по поручению такого органа осуществить конкретные действия по исполнению его решения и по представлению позиции органа в отношениях с федеральными государственными органами. Но он не вправе подменять соответствующий орган и единолично принимать решения органа исполнительной власти. К сожалению, на соответствующие конституционные положения до сих пор не обращается должного внимания.

Современный институт руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации никак нельзя отождествлять с историческим институтом губернатора. В Российской империи, являвшейся унитарным государством, губернатор назначался императором в административные территориальные единицы (губернии) и выполнял функции представителя центральной власти в регионе <5>. При федеративном устройстве статус руководителя высшего исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации, порядок избрания на эту должность не могут отождествляться со статусом федерального чиновника, назначаемого из центра. Поэтому при любой трактовке действия принципа единства системы исполнительной власти нельзя признать конституционной периодически намечавшуюся практику возложения функций представителя федеральной власти на руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации и совмещения в его лице статуса представителя региональной и федеральной исполнительной власти.

<5> Именно в таком ключе институт губернаторов совершенно обоснованно рассматривается в ст. Лысенко В.Н., Лысенко Л.М. Институт губернаторства в истории и современной России: некоторые общие и отличительные черты // Государство и право. 1998. N 5. С. 13 - 16.

Положения Конституции Российской Федерации, касающиеся территориальной основы формирования системы органов судебной власти, имеют различный по своей направленности характер. С одной стороны, Конституцией РФ (ст. 118, 120, 124) предусмотрено, что судебная система Российской Федерации устанавливается в соответствии с единой нормативно-правовой базой. В статьях 126 и 127 Конституции РФ установлены полномочия Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ по судебному надзору за деятельностью соответственно судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Конституционно установлено подчинение судей только Конституции Российской Федерации и федеральному закону и финансирование всех судов только из федерального бюджета. Все эти положения фактически направлены на установление определенного организационного, материально-финансового и процессуального единства судебной системы в Российской Федерации, что призвано повысить гарантии самостоятельности и независимости судебной власти. Из этих положений можно сделать вывод о том, что все суды, включая суды общей юрисдикции и арбитражные суды в Российской Федерации, должны действовать в рамках единой судебной системы. Это объясняется в том числе и тем обстоятельством, что указанные суды призваны единообразным образом применять уголовное, гражданское и соответствующее процессуальное законодательства, отнесенные к исключительному федеральному ведению.

Вместе с тем само наличие в Конституции РФ (п. "е" ст. 83) понятия "федеральные суды" означает, что допускается возможность создания в рамках единой судебной системы таких судов, которые не относятся собственно к федеральным судам, то есть судов субъектов Российской Федерации.

Представляется, что создание судов субъектов Федерации в целях формирования полной структуры органов государственной власти субъектов Российской Федерации на основе принципа разделения властей с конституционной точки зрения является правомерным. При этом из анализа Конституции Российской Федерации косвенным путем можно сделать вывод, что наибольшие конституционные основания имеются для создания в качестве действительно автономных, не связанных прямым образом с федеральными судами таких специализированных судов субъектов Федерации, которые призваны применять в основном лишь законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации в отраслях законодательства, отнесенных пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции РФ к совместному ведению. К ним можно отнести, в частности, существующие конституционные (уставные) суды субъектов Федерации. Могут быть созданы и другие специализированные судебные органы в целях разрешения споров и рассмотрения дел, связанных с применением нормативных актов субъектов Федерации. Что касается низовых судов общей юрисдикции (мировых судей), рассматривающих в том числе уголовные и гражданские дела, то эти суды, применяющие федеральное право, в большей мере тяготеют к федеральным судам, хотя и отнесены в настоящее время к числу судов субъектов Федерации.

4. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти

Само существование статьи 78 Конституции и регулирование статуса территориальных федеральных структур не свидетельствуют о том, что федеральные органы исполнительной власти должны повсеместно создавать территориальные органы. Вместе с тем такие органы могут быть созданы при необходимости приближения федерального органа исполнительной власти к подведомственным объектам управления либо надзора. Наибольшие конституционные основания имеются для создания территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, действующих в сферах исключительного ведения Российской Федерации.

В сферах совместного ведения подразумевается, что основная часть правоприменительных, распорядительных и иных конкретных исполнительских полномочий должна сохраняться в компетенции органов исполнительной власти субъектов Федерации. Поэтому возложение соответствующих полномочий на федеральные органы исполнительной власти и создание в связи с этим их территориальных органов возможны лишь при наличии четких оснований, то есть при доказанной необходимости централизации соответствующей функции из-за невозможности сохранения ее в компетенции органов власти субъектов Федерации. При этом, с учетом нормы части 2 статьи 77 о единой системе исполнительной власти, в конституционный замысел, очевидно, не входило создание федеральными органами исполнительной власти на территории субъектов Федерации неких конкурирующих с органами исполнительной власти субъектов Федерации территориальных органов. Поэтому предпочтительно создавать территориальные органы федеральных органов исполнительной власти преимущественно на межрегиональном, окружном уровне, охватывающем территории нескольких субъектов Федерации. В частности, логично создание на соответствующем уровне территориальных подразделений федеральных служб с надзорными функциями.

5. Основные проблемы реализации конституционной модели территориальной организации системы органов государственной власти

Реализация конституционной модели представляет собой целенаправленную деятельность по освоению конституционных принципов и норм, становлению и развитию конституционных правовых и государственных институтов и включает меры правового, политического, организационного, экономического, идеологического и иного характера. Основные проблемы реализации конституционной модели связаны с переходным характером современного периода развития государственности <6> со свойственными ему противоречиями, когда существуют и действуют не только сторонники, но и достаточно серьезные противники либерально-демократических конституционных принципов новой российской государственности. В течение переходного периода наблюдается сосуществование и известное соперничество новых и старых институтов, традиций и методов властвования.

<6> О переходном характере современной российской государственности см., например: Веденеев Ю.А. Теория и практика переходных процессов в развитии российской государственности // Государство и право. 1995. N 1. С. 107 - 117; Левакин И.В. Современная российская государственность: проблемы переходного периода // Государство и право. 2003. N 1. С. 5 - 12.

В качестве наиболее существенных проблемных вопросов реализации конституционной модели федеративного устройства и территориальной организации власти на длительную перспективу можно выделить следующие.

Во-первых, старые традиции функционирования системы государственной власти в России обусловливают излишнюю персонификацию власти и слабость, неразвитость демократических государственных органов и институтов, в особенности представительных органов, включая региональные парламенты. О роли авторитаристских, антидемократических и антиправовых традиций в среде государственной бюрократии, которые периодически усиливаются и препятствуют реализации потенциала конституционных демократических институтов, включая институты избирательной системы и независимости судей, прямо говорится в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2008 года <7>.

<7> http://www.kremlin.ru/text/appears/2008/11/05/1349.shtml

Поэтому наиболее существенной проблемой является организационное, правовое, ресурсное укрепление региональных парламентов и институтов парламентского контроля, а также гарантий независимости судей, то есть создание полноценной системы сдержек и противовесов, баланса властей.

В этих целях необходимо обеспечить такой порядок формирования и деятельности региональных парламентов, при котором они смогут стать органами реального представления и согласования интересов общественно-политических сил. Это будет способствовать постепенной кристаллизации такой формы правления в субъектах Федерации, при которой высшие исполнительные органы государственной власти в регионах формировались бы и действовали при решающем влиянии законодательных органов власти с учетом их партийно-политической структуры. Принцип личного доверия должен быть заменен принципом ответственности сформированного таким образом правительства перед парламентским большинством. В существенном укреплении нуждается и механизм реализации бюджетных прав законодательных органов, что непосредственно связано с укреплением самостоятельности региональных бюджетов. Свое влияние на формирование структуры системы органов исполнительной власти региональные парламенты должны оказывать прежде всего через бюджеты.

Во-вторых, до сих пор сохраняет актуальность проблема создания адекватной конституционной модели законодательного механизма разграничения и перераспределения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти по предметам совместного ведения. С ней сопряжены вопросы разграничения объектов собственности и финансовых ресурсов. В зависимости от решения этой проблемы будут решаться и задачи создания оптимальной системы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Федерации в рамках единой системы исполнительной власти.

С самого начала реализации Конституции России практика пошла по пути детального регулирования федеральными законами не только прав и обязанностей граждан (что можно признать правомерным в силу отнесения к ведению Федерации полномочий по регулированию прав и созданию равных гарантий защиты и реализации прав человека и гражданина), но и полномочий органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Федеральным законом от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ <8> были внесены существенные дополнения в Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <9>. Таким образом, законодателем были систематизированы и более строго отграничены от полномочий федеральных органов власти полномочия органов власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, осуществление которых предполагалось финансировать из региональных бюджетов. Но некоторые заложенные в данный Закон принципы разграничения полномочий с конституционной точки зрения вызывают сомнение и должны быть пересмотрены.

<8> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709.
<9> Там же. 1999. N 42. Ст. 5005.

Так, названным Федеральным законом в должной мере не учитывается, что на основании норм статей 72 и 73 Конституции РФ федеральными законами не могут ограничиваться права субъектов Российской Федерации по самостоятельному регулированию и определению полномочий своих органов государственной власти по предметам совместного ведения, если только соответствующие полномочия не отнесены к полномочиям федеральных органов государственной власти. Вряд ли можно признать конституционным предусмотренный указанным Федеральным законом (ст. 26.9) механизм временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, а также установление ограничительного перечня объектов собственности субъектов Федерации (ст. 26.11).

Следует также отказаться от узаконенной Федеральным законом (п. 7 ст. 26.3) практики установления федеральными законами так называемых делегированных полномочий, которые первоначально отнесены к числу полномочий федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения, но передаются для их осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Подобный подход представляется надуманным и не основанным на Конституции РФ. Так, из части 2 статьи 78 Конституции РФ прямо вытекает, что взаимная передача осуществления части полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется не федеральными законами, а соглашениями между этими органами. Из Конституции РФ не вытекает возможность делегирования или обмена законодательными полномочиями.

Не учитывают взаимосвязанные нормы статей 5, 11, 15, 71 - 73, 77 и 78 Конституции и положения, которыми предусматривается право федеральных органов исполнительной власти определять структуру органов исполнительной власти субъектов Федерации, реализующих переданные полномочия, а также осуществлять надзор за реализацией таких полномочий и давать обязательные для исполнения предписания. Принцип единства системы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в пределах полномочий Российской Федерации должен воплощаться в ином, более сбалансированном и корректном по отношению к правам субъектов Федерации механизме привлечения органов исполнительной власти субъектов Федерации к содействию в реализации федеральных полномочий. Этот механизм еще предстоит создать.

В-третьих, по мере укрепления демократических устоев организации власти из Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" необходимо исключить нормы, устанавливающие не принципы организации, а прямые предписания, касающиеся порядка формирования, компетенции и процедуры деятельности органов государственной власти субъектов Федерации. Практически все эти вопросы затрагивают предмет регулирования конституций, уставов субъектов Федерации, а частое внесение изменений в Федеральный закон, в особенности в отношении статуса и ответственности высших должностных лиц и исполнительных органов государственной власти, влечет нестабильность конституционных систем субъектов Федерации. Исключение из федерального акта указанных детальных норм позволит стабилизировать конституционный режим в субъектах Федерации.

В-четвертых, при реализации рассмотренных мер будет укреплена и основа для решения административных, управленческих споров сугубо правовым путем. При условии детального разграничения полномочий и ресурсов, при четком определении сферы самостоятельной ответственности перед населением федеральных и региональных властей не будет создавать угрозы единству государственной власти проявление объективно существующих политических, экономических и иных разногласий между федеральными и региональными властями, равно как и между самими региональными властями. Правовые и административные коллизии, финансовые и экономические споры могут и должны решаться правовыми методами, преимущественно путем использования согласительных процедур, а также в судебном порядке посредством конституционного и административного судопроизводства.

Кроме того, в серьезном изучении нуждается вопрос о возможности организационного выделения системы специализированных надзорных и юрисдикционных органов субъектов Российской Федерации, включая органы рассмотрения административных жалоб и применения мер административной ответственности. Речь идет о поиске оптимального механизма реализации субъектами Российской Федерации своих функций по обеспечению законности и правопорядка. В случае создания таких органов они призваны повысить эффективность и правовую значимость нормативных правовых актов субъектов Федерации.