Мудрый Юрист

Рецензия (комягин д.л. Расходы на национальную оборону: понятие и эволюция правового регулирования) *

<*> Комягин Д.Л. Расходы на национальную оборону: понятие и эволюция правового регулирования. М.: Изд-во РАГС, 2008. 354 с.

Иванов В.В., заведующий кафедрой теории кредита и финансового менеджмента Санкт-Петербургского государственного университета, профессор, доктор экономических наук.

Монография Дмитрия Львовича Комягина "Расходы на национальную оборону: понятие и эволюция правового регулирования" увидела свет в конце прошлого года. Книга посвящена проблемам, приобретшим особую в последнее время актуальность, - связанным с планированием и осуществлением военных расходов в России в прошлом, настоящем и будущем.

Нельзя не согласиться с автором, что содержание армии, ее обеспечение всегда являлось одной из важнейших забот государства, необходимой и вынужденной государственной потребностью, выраженной, как правило, в значительных суммах расходов. Для России в силу исторических и геополитических особенностей задача тщательного планирования и осуществления расходов на оборону была и остается одной из важнейших задач государственного строительства, напрямую связанной с обеспечением национальной безопасности, успешным социально-экономическим развитием общества.

Монография состоит из четырех глав, две самые объемные главы монографии имеют исторический характер; в них на основании архивных и иных ранее нераскрываемых источников подробно анализируется эволюция расходов на национальную оборону в России с XVI в. до начала 90-х годов прошлого века. Последняя глава посвящена настоящему и будущему расходов на национальную оборону - тому, как они должны трансформироваться в результате трех длящихся реформ публичного сектора экономики: административной, бюджетной и военной.

В первом параграфе первой главы следует отметить авторский подход к решению проблемы учета средств, предназначенных на военные цели, в общем бюджете публично-правового образования. Показано, что неопределенность объема расходов на национальную оборону состояла и состоит в том, что, с одной стороны, такие средства предусмотрены не только по военному ведомству, но и по иным ведомствам, даже по сугубо гражданским. С другой стороны, даже ассигнования по военному ведомству включают в себя гражданские позиции, связанные с социальным обеспечением (трансферты населению) и хозяйственной деятельностью (коммунальные расходы).

Здесь же военные расходы рассмотрены через призму стадий и этапов бюджетного процесса и сделан вывод о том, что процедура расходования бюджетных ассигнований на национальную оборону и национальную безопасность имеет свои особенности на каждой стадии бюджетного процесса, в мирное время не выходя за рамки установленных законом процедур. Однако совсем иной бюджет должен существовать в период введения военного и чрезвычайного положения, так как в этот период полностью видоизменяется весь бюджетный процесс, а действие законов и других нормативных правовых актов, регулирующих бюджетный процесс в обычное время, приостанавливается.

С помощью сравнительно-правового анализа автором показана вся совокупность исторически известных способов и чрезвычайных источников покрытия расходов на национальную оборону. Первым из них является национальное богатство, которое изымается возмездно или безвозмездно в ходе мобилизационных мероприятий, вторым - государственный кредит. Описан третий способ покрытия чрезвычайных затрат - введение специальных военных налогов.

Не обошел автор вниманием и вопрос об оптимальном соотношении военных расходов и общей массы расходов государственного бюджета. В книге показано, что современные вооруженные силы являются не только источником средств к существованию целого слоя населения, но и крупнейшим государственным заказчиком, в силу чего имеется обратная связь между структурой и объемом военных расходов и состоянием национальной экономики.

Убедительно показано, что военные расходы в России всегда осуществлялись особым образом, отличным от общепринятого порядка, ввиду особой значимости военной службы еще в Московском государстве XVI - XVII вв.

Несомненный интерес представляет показанная в монографии зависимость эволюции налоговой системы и налоговой администрации в России от развития военных потребностей, для удовлетворения которых и вводились, как правило, новые налоги. Например, появление постоянных, и в особенности прямых, налогов (дани, ямских денег, посошной службы, пищальных денег, ямчужных денег, засечных денег, полоняничных денег) после середины XVI в. непосредственно связано с необходимостью содержать новый вид вооруженных сил - пехоту. А в результате реформы Петра Великого, воспроизводившей шведский опыт, была создана новая система содержания и размещения армии, которая составляла единое целое с податной системой страны.

По всей книге приведены подробные сведения по объемам военных расходов в России в разное время. Автором показано, что расходы на армию и на военно-морской флот с начала XIX в. возрастали постоянно, а в период ведения боевых действий - увеличивались многократно.

Усложнялась год от года структура расходов на оборону, но главной чертой являлась и является (до настоящего дня) двойственность военных расходов (с одной стороны, к ним относятся издержки на содержание армии и ее учреждений, а с другой - издержки на усиление боевой готовности армии), что соответствует их историческому делению на обыкновенные, или постоянные, и на единовременные, или чрезвычайные (мобилизационные). Двойственность имелась и в правовом регулировании военных расходов. Помимо Общих сметных правил существовали особенные правила, относившиеся только к военному и морскому ведомствам, а во время Первой мировой войны в России наряду с военным фондом существовал и обычный бюджет. В итоге в тот период сложилась система двух бюджетов, один из которых предназначался для удовлетворения гражданских нужд, в том числе и по военному ведомству, и проходил обычную процедуру рассмотрения и утверждения в законодательных палатах, а второй создавался и расходовался непосредственно под Верховным управлением и был предназначен для удовлетворения военных нужд.

В третьей главе выведена важнейшая особенность планирования военных расходов в советский период - глубокая внутренняя взаимосвязь между органами военного управления армией и флотом и политическими органами (Политбюро, ЦК РКП(б) (ВКП(б) - КПСС)), органами государственной безопасности и административно-хозяйственными (Госплан, Госснаб, министерства и ведомства военно-промышленного комплекса). В своей совокупности эти структуры представляли военно-мобилизационную систему Советской России и, позднее, - Союза ССР.

По мнению рецензента, практический и теоретический интерес представляет анализ источников финансирования расходов на оборону в чрезвычайный для нашей страны период Великой Отечественной войны, когда был предпринят комплекс самых разных мер: от сокращения расходов бюджета и мобилизации всех имеющихся ресурсов до введения новых налогов и международных кредитов.

Не вызывает сомнений вывод автора о том, что, несмотря на сокращение прямых расходов СССР на оборону, часть расходов на народное хозяйство послевоенного периода может быть отнесена к затратам военного характера, в силу чего можно говорить о наличии приоритетного оборонного сектора советской экономики. Неожиданным, однако, оказывается авторское утверждение, что мнение о высокой степени милитаризации советской экономики не вполне подтверждается, а кризис оборонного сектора был вызван отсутствием целостного правового регулирования расходов на национальную оборону в послевоенный период в СССР. В результате наращивание вооружений и развитие соответствующих производств не сопровождалось долгосрочным планированием, увязанным с народнохозяйственными планами в целом.

Последняя глава книги посвящена модернизации расходов на национальную оборону в Российской Федерации на современном этапе, в ней анализируются предпосылки и результаты военной, административной и бюджетной реформ в области расходов на национальную оборону.

Следует отметить, что заключительная глава книги проигрывает в сравнении с другими ее частями. По мнению рецензента, это связано с недостаточным использованием в заключительной главе практического материала.

Это же обстоятельство затрудняет внедрение проведенного исследования, результаты которого нашли отражение в монографии. В частности, затруднительно понять, какие конкретно изменения и дополнения в законодательство должны быть внесены, например, для уточнения содержания бюджетной классификации по разделам "Расходы на национальную оборону" и "Расходы на национальную безопасность", какими индикаторами (показателя) должно обозначаться достижение результатов при осуществлении данных расходов.

Представляет несомненный интерес описание автором различных подходов к систематизации расходных обязательств государства в области национальной обороны, однако не обозначена авторская позиция по данной проблеме. Хотелось бы узнать, как, по мнению автора монографии, должна быть проведена систематизация этих расходных обязательств.

Имеется также пожелание более основательной аргументации в отношении предложений, связанных с совершенствованием мобилизационного плана государства в области финансов.

Еще один резерв, не использованный автором при раскрытии темы, касается сравнительного исследования регулирования расходов на национальную оборону в зарубежных государства, в частности в странах Европы, Великобритании и Соединенных Штатах Америки, Китае, странах Азиатско-Тихоокеанского региона. При наличии такого анализа ценность исследования многократно бы выросла.

Несмотря на отмеченные недостатки, на взгляд рецензента, монография Д.Л. Комягина является основательным и серьезным научным исследованием эволюции расходов на национальную оборону и может не только быть полезной для научных и практических работников, но и послужить основой для нового направления исследований.