Мудрый Юрист

К вопросу о значимости изучения института публичных слушаний в современных условиях развития Российской Федерации

Зенин С.С., адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.

Изучение института публичных слушаний в современных условиях развития Российской Федерации представляет научно-практическую актуальность. Автором отмечается, что представляется необходимым комплексное изучение общественных отношений, связанных с процессом организации и проведения публичных слушаний на всех уровнях осуществления государственной власти и организации местного самоуправления.

Study of the institute of public hearings in modern conditions of development of the RF is of scientific and practice importance. The author notes that the complex research of public relations related to the process of organization and holding public hearings at all levels of effectuation of state power and organization of local self-government is necessary <*>.

<*> Zenin S.S. On the issue of importance of study of the institute of public hearings in modern conditions of development of the RF.

Современная кризисная ситуация в мировой и российской экономике, безусловно, приведет к переоценке общечеловеческих, правовых и конституционных ценностей. На этапе становления правового государства и гражданского общества изменение отношения к конституционным ценностям может породить противоречивые процессы в российском обществе. Нестабильная экономика, вне всякого сомнения, влияет на существующие настроения и порождает различные оценки сложившейся обстановки в стране. С одной стороны, многополярность человеческого мнения - одна из объективных предпосылок формирования демократии в России. Здесь правовое государство как системообразующий элемент всячески поддерживает плюрализм взглядов. С другой же стороны, развитие идей, разрушающих российское общество и государство, должно им же и пресекаться. Так, согласно ч. 5 ст. 13 Конституции РФ "запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни" <1>.

<1> Конституция Российской Федерации // Российская газета. N 4831. 2009. 21 января.

Всестороннее исследование общественного мнения в процессе принятия управленческих решений на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления, затрагивающих права и свободы граждан, будет являться одним из основных факторов, обеспечивающих в условиях кризиса общественное спокойствие. Кроме того, учет мнения населения в процессе принятия решений сделает их абсолютно с юридической точки зрения легитимными. Объясняется это тем, что Конституция РФ определяет, что "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ" <2>.

<2> Часть 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации // Российская газета. N 4831. 2009. 21 января.

Необходимо согласиться с С.С. Згоржельской, по мнению которой, на современном этапе развития Российской Федерации при построении гражданского общества государство и общество испытывают насущную потребность в создании правовых механизмов, определяющих их взаимоотношения <3>. Такое взаимоотношение, с одной стороны, призвано обеспечить население информацией о протекающих процессах в области государственного управления. Государственные органы, с другой стороны, получают постоянную оценку своей деятельности и корректируют ее. Государство, которое не может или не желает гарантировать своим гражданам беспрепятственный доступ к информации, затрагивающей их права и свободы либо представляющей общественный интерес, не является правовым и демократическим <4>.

<3> См.: Згоржельская С.С. Некоторые аспекты осуществления прямого народовластия // Российская юстиция. 2007. N 6.
<4> См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2004 г. "Что для гражданина право, то для чиновника долг" // Российская газета. N 64. 2005. 31 марта.

Все это определяет необходимость в условиях сложившегося экономического кризиса развития механизмов учета мнения граждан в процессе осуществления государственной власти и местного самоуправления.

На современном этапе в российском праве происходит формирование такого института демократии, как публичные слушания. Его появление характеризуется необходимостью создания новых форм участия населения в решении вопросов, затрагивающих их права и свободы. Подтверждая это, Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию обозначил необходимость обеспечения широкого участия граждан в решении "задач нового этапа развития". Д.А. Медведев подчеркивает, что "созданные за эти годы демократические учреждения должны укорениться во всех социальных слоях. Для этого, во-первых, нужно постоянно доказывать дееспособность демократического устройства, и во-вторых, доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению" <5>. Публичные слушания как форма народовластия призваны в этом качестве обеспечить учет мнения населения Российской Федерации в решении жизненно важных вопросов.

<5> См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г.

Активное использование данной формы народовластия в ряде муниципальных образований <6> привело к его закреплению на федеральном уровне. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <7>, Градостроительный кодекс <8>, Земельный кодекс <9>, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <10> - вот неполный перечень нормативно-правовых актов, закрепляющих публичные слушания в России. Кроме того, публичные слушания закреплены в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, среди которых Республика Алтай, Владимирская, Вологодская, Орловская, Свердловская, Тамбовская, Томская, Ярославская области, Краснодарский край и др.

<6> См.: решение городского Совета от 6 июня 2000 г. N 24-265 "Об общественных слушаниях в городе Красноярске" // Городские новости. 2000. 26 июня; решение Пензенской городской Думы от 26 сентября 2003 г. N 529/39 "Об утверждении Положения об общественных слушаниях в городе Пензе" // Пензенские губернские ведомости. 2003. 14 октября; решение городского Совета города Астрахани от 25 декабря 2001 г. N 139 "Об утверждении Положения об общественных слушаниях в муниципальном образовании "Город Астрахань" // Горожанин. 2002. 18 января и др.
<7> См.: ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
<8> См.: ст. 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // Российская газета. N 290. 2004. 30 декабря.
<9> См.: ст. 23 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 29.10.2001. N 44. Ст. 4147.
<10> См.: ч. 6 ст. 26.13 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005.

Достаточно большой объем правовых источников, устанавливающих и регулирующих публичные слушания, говорит о значимости данного механизма участия населения в осуществлении государственной власти и местного самоуправления. Особенно важно то обстоятельство, что затронуты все уровни правового регулирования: федеральный, субъектов Федерации и уровень местного самоуправления.

Но, несмотря на социальную и политическую важность данного института в современной юридической науке, публичные слушания остаются недостаточно изученными.

В целом проблема участия населения в осуществлении форм прямой демократии на различных уровнях власти рассмотрена довольно подробно. Основой современного знания в данной области российской юридической науки стали работы О.Е. Кутафина, Л.В. Лазарева, С.А. Авакьяна, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, А.Г. Мурашина и др.

Институт публичных слушаний как одна из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления рассматривается в работах таких ученых, как В.И. Фадеев, В.В. Тоболин, Ю.А. Дмитриев, Е.С. Шугрина, И.В. Выдрин, Л.А. Нудненко, В.В. Комарова и др. В своих трудах данные авторы высказывали конструктивные идеи, которые легли в основу совершенствования правовой базы, регулирующей институт муниципальных публичных слушаний. Непосредственным изучением института муниципальных публичных слушаний занимались А.Ю. Звягольский, З.Г. Тамазов, К.В. Киселев. Данные авторы высказывали самостоятельное видение института муниципальных публичных слушаний.

Однако вопросы организации и проведения публичных слушаний на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации остаются в современной юридической науке мало исследованными.

Безусловно, уровень научной разработанности института публичных слушаний напрямую влияет на реализацию в России. "Юность" правовых норм, регулирующих данную форму народовластия, могла бы быть компенсирована научными разработками и нивелирована в процессе правоприменительной практики. Относительная непродолжительность применения данного института в современном его понимании в совокупности с недостаточной научной разработанностью создает значительные проблемы в его становлении и развитии как формы народовластия в России.

Отсутствие нормативно закрепленного понятия термина "публичные слушания" приводит к значительным разночтениям в понимании его правового и социального назначения. Недостаточно четкое определение на федеральном уровне субъектов, процедуры реализации данного механизма участия населения в осуществлении государственной власти и местного самоуправления позволяет субъективно подходить правоприменителю к определению участников и порядку проведения публичных слушаний.

Представляется необходимым комплексное изучение общественных отношений, связанных с процессом организации и проведения публичных слушаний на всех уровнях осуществления государственной власти и организации местного самоуправления. Безусловно, комплексное изучение нормативных правовых и муниципальных правовых актов, регулирующих процесс организации и проведения публичных слушаний, создаст необходимую базу знаний для совершенствования рассматриваемого института права.

Для совершенствования правового регулирования публичных слушаний необходимо: разработать понятийный аппарат рассматриваемого института, изучить зарубежный опыт применения публичных слушаний, выявить особенности применения данного института на различных уровнях власти в Российской Федерации.

Безусловно, развитие практики общественного участия является одним из важных условий принятия органами власти наиболее взвешенных и эффективных решений, а также способствует привлечению граждан к участию в осуществлении публично-властных функций и развитию взаимодействия между органами власти и общественностью <11>.

<11> Очеретина М.А. Понятие и типология института публичных слушаний // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 23. С. 25.

Всестороннее изучение рассматриваемого института позволит оценить качество его функционирования на современном этапе развития государства. Анализ уже имеющейся правоприменительной практики и правовых актов позволит разработать механизмы дальнейшего совершенствования института публичных слушаний.

Значимость данной формы участия населения в осуществлении власти на различных уровнях определяется, во-первых, количеством участников, а во-вторых, учетом органами власти принимаемых решений. Рассматриваемые факторы существуют во взаимодействии. Количество участников определяет силу общественного мнения и влияет на принимаемое решение. Учет или неучет предложений населения формирует общественное мнение о действенности рассматриваемого института, что также оказывает влияние на количество участников. Изучение обозначенных процессов позволит обеспечить участие населения в осуществлении власти, что, безусловно, положительно повлияет на формирование гражданского общества и правового демократического государства.