Мудрый Юрист

К вопросу о приемах юридической техники, применяемых при изложении нормативно-правовых предписаний федеральными органами исполнительной власти

Максимова Е.В., преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин УЮИ МВД России.

Приемом юридической техники является использование технико-юридических средств, осуществляемое по установленным правилам. В основе любого приема лежит соответствующее средство техники. Ссылка и перечень как раз являются средствами техники, а их употребление создает соответственно ссылочный и отсылочный приемы. Автором отмечается, что своеобразным приемом юридической техники нормативного правового акта следует назвать концепцию проекта нормативного правового акта.

The method of legal technique is the use of technical and legal means effectuated in accordance with the established rules. On the basis of any method lies the relevant technical method. References and list are the means of technique, application thereof creates referential method. The author notes that the concept of project of normative legal act shall be called a peculiar method of legal technique of normative legal act <*>.

<*> Maksimova E.V. On the issue of methods of legal technique applied in presentation of normative-law provisions of federal agencies of executive power.

В качестве приемов юридической техники могут быть использованы различные способы изложения нормативно-правовых предписаний.

Во-первых, по форме предложения, в котором выражена норма. Норма права может быть сформулирована в виде нормативного или повествовательного (утвердительного или отрицательного) предложения. С логико-языковой точки зрения норма есть высказывание о должном или возможном поведении ее адресатов. В нормативном высказывании всегда наличествуют нормативные термины "запрещено", "обязан", "имеет право" и т.п. Во многих случаях норма и формулируется в виде нормативного предложения с использованием указанных и им подобных терминов, например "продавец вправе", "должник обязан", "суд имеет право", "следователь обязан" и т.п. Но довольно часто норма оформляется в виде повествовательного предложения без использования нормативных терминов. Это имеет место, в частности, в случаях, когда описываемое действие является одновременно и правом, и обязанностью субъектов.

Во-вторых, по степени обобщенности, абстрактности изложения можно выделить абстрактный и казуистический способы изложения. Абстрактный способ изложения сводится к обобщению многих действий в одно или к абстрактному понятию без детального описания, без детального перечисления обстоятельств. При казуистическом способе изложения обстоятельства детально (казуистически) перечисляются. Каждый из способов имеет свои достоинства и недостатки. С помощью первого способа достигается краткость, с помощью второго - точность, конкретность изложения. Абстрактный способ изложения свидетельствует о более высоком уровне юридической техники. Но сохраняет свое значение и казуистический способ. Он позволяет с большой определенностью и более четко регулировать общественные отношения - определять точное число случаев ответственности, возникновения прав и так далее. По нашему мнению, наиболее верным является использование казуистического способа изложения правовых предписаний. Осуществление конкретизированных правовых предписаний представляется подобием детализированного алгоритма, "пошаговой инструкцией", что облегчает их реализацию. Излишнее абстрагирование отрицательно влияет на последующую реализацию нормативного правового акта органа исполнительной власти. Об этом совершенно точно высказывается В.А. Толстик: "Слишком высокая степень абстрагирования в формулировании нормы может привести к утрате нормативности и превращению нормативного предписания в общую декларацию или констатацию состояния, т.е. внеправовые категории" <1>. Вместе с тем, каким бы совершенным ни был перечень конкретных фактов, казуистический прием не может охватить все факты данного рода, и это является его существенным недостатком.

<1> Толстик В.А. Иерархия источников российского права: Дис. ... д.ю.н. Н. Новгород, 2002. С. 72.

В-третьих, по степени полноты изложения нормы выделяются прямой, ссылочный (отсылочный), бланкетный способы. При прямом способе все элементы, все содержание нормы изложены в одной статье. При ссылочном способе вместо первой (гипотезы) или второй части (диспозиции, санкции) сформулирована отсылка к иной статье данного или другого конкретно указанного нормативного акта. Отсылки к другим нормативным правовым актам являются технико-юридическим приемом, позволяющим достигать компактного изложения нормативного материала в его тексте и избегать повторов. Субъект правотворчества вместо изложения нормативных предписаний, логически связанных с предшествующими нормами, непосредственно охватываемых предметом и темой соответствующего нормативного правового акта, отсылает к тексту другого акта, где уже имеются соответствующие нормативные предписания.

Анализируя возможность и целесообразность использования отсылочных норм в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, можно прийти к выводу об уместности таковых, если они делаются:

  1. на законы и иные нормативно-правовые акты другой отрасли законодательства;
  2. на ратифицированные и одобренные международные акты, возлагающие на государство определенные обязательства и требующие для их исполнения принятия внутригосударственных актов;
  3. на статьи закона, содержащие легальное определение понятия, которое часто применяется в проектируемом законе, имеет значение правильного уяснения смысла проектируемых норм права;
  4. на установленные другими законами исключения из проектируемого общего правила, принципа <2>.
<2> Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 27.

Практика нормотворческого процесса в Российском государстве идет по пути минимизации объема нормативного правового акта за счет включения в текст отсылочных норм. Поэтому, рассуждая о надлежащем качестве нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, можно лишь констатировать необходимость минимизации последних. При этом отсылки должны быть признаны не только возможными, но и необходимыми.

Бланкетный способ (от франц. "бланк" - белый, чистый) состоит в том, что дается отсылка к определенному роду, виду каких-либо правил. Сами правила многочисленны, могут изменяться, а бланкетная норма оставаться неизменной. При бланкетном изложении отдельные элементы нормы прямо тоже не формулируются, но недостающие элементы восполняются не какой-либо точно указанной нормой, а правилами определенного вида, которые со временем могут изменяться. Бланкетное изложение позволяет не только устранить ненужные повторения, но и обеспечить стабильность правового регулирования при изменении текущего законодательства.

С помощью двух последних способов достигаются краткость, законодательная экономия. В то же время обилие отсылок, а в особенности отсылок к нормам других нормативных актов, может создать определенные трудности при использовании нормативного материала. Кроме того, обилие ссылочных норм нередко свидетельствует о структурном несовершенстве акта, о недостатках в расположении нормативного материала.

Под использованием юридических конструкций может пониматься построение нормативного материала по типу связи между его элементами. Такая связь характеризуется единством прав, обязанностей и форм ответственности соответствующих лиц. То есть в принципе можно говорить о нормативном правовом акте федерального органа исполнительной власти как о целой юридической конструкции, которая должна иметь правильное структурное построение. Требование логической последовательности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти закреплено на законодательном уровне. Так, п. 6 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации устанавливает, что структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования <3>.

<3> Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" // СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.

В этом отношении наиболее встречающимися дефектами являются: нелогичная последовательность, несогласованность и неоднородность нормативного материала, включенного в правовой акт, наличие противоречий между частями нормативного правового акта. Как подчеркивает О.Э. Лейст, "изложение вперемежку разнотипных правовых норм не только препятствует восприятию собственно юридического содержания закона, но и способно создавать превратные представления... о способах обеспечения... норм, изложенных в тексте нормативного акта" <4>.

<4> Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979. С. 127.

Следующим приемом юридической техники является формулирование дефиниций. Считается, что дефиниции должны содержаться в законодательных актах и находить отражение именно в них. Однако это сделать не всегда удается, и поэтому федеральные органы исполнительной власти вполне смогут воспользоваться данным приемом юридической техники. Анализ актов законодательства Российской Федерации показывает, что нормативные определения содержатся в указах Президента Российской Федерации, постановлениях и даже распоряжениях Правительства Российской Федерации. При этом они изменяют свое содержание значительно чаще, чем помещенные в законах Российской Федерации и федеральных законах, кроме того, далеко не всегда между ними присутствует согласованность.

Отметим еще одну особенность распределения дефиниций в подзаконных актах - они редко помещаются в программы, концепции по определенной тематике, утверждаемые указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.

Использование дефиниций в нормативных правовых актах, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, может повлечь за собой ряд неблагоприятных последствий:

  1. увеличивается объем нормативного правового акта;
  2. дублирование положений нормативных актов более высокой юридической силы;
  3. изменения в законах неизменно будут влечь за собой изменения в подзаконных нормативных правовых актах, что потребует определенной работы от органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Своеобразным приемом юридической техники нормативного правового акта следует назвать концепцию проекта нормативного правового акта. Следует отметить, что российское законодательство содержит определенные требования к концепции проектов федеральных законов, и то они достаточно поверхностны. Применительно же к иным нормативным правовым актам таких требований просто нет, что, по нашему мнению, является огромным упущением, и это, можно сказать, является одной из причин низкой эффективности нормативных правовых актов. Такие требования необходимо закрепить хотя бы применительно к нормативным правовым актам, затрагивающим права и свободы граждан.

Законодательного определения концепции законодательство не содержит. По нашему мнению, концепция нормативного правового акта - это самостоятельный прием юридической техники, включающий в себя набор научно обоснованных элементов, на основании которых можно сделать вывод о необходимости разработки и принятия нормативного правового акта. При этом значение концепции нормативного правового акта состоит в том, что она:

<5> Баранов В.М. Концепция законопроекта и ее роль в повышении эффективности принятия закона // Оценка законов и эффективности их принятия. Материалы Международного семинара, 16 - 17 декабря 2002 г., г. Рязань. М.: Издание Государственной Думы, 2003.

Однако на законодательном уровне закреплены Требования к концепции проектов федеральных законов, применительно же к иным видам нормативных правовых актов данные требования отсутствуют. Концепция законопроекта представляет собой документ, в котором должны быть определены:

основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся;

место будущего закона в системе действующего законодательства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится, положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и системообразующих законов Российской Федерации, на реализацию которых направлен данный законопроект, а также значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы;

общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов. При этом указываются пробелы и противоречия в действующем законодательстве, наличие устаревших норм права, фактически утративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, рациональные и наиболее эффективные способы устранения имеющихся недостатков правового регулирования. Общая характеристика состояния правового регулирования должна также содержать анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики, а также результаты проведения статистических, социологических и политологических исследований;

социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона <6>.

<6> СЗ РФ. 2001. N 32. Ст. 3335; 2006. N 6. Ст. 714.

При этом при разработке концепции законопроекта необходимо изучить, обобщить и проанализировать экономическую, социологическую, статистическую информацию, провести необходимые расчеты, учесть зарубежный опыт. Следует тщательно проанализировать действующее законодательство в данной области правового регулирования, уяснить причины недостаточной эффективности существующих правовых механизмов (при их наличии), определить пробелы в законодательстве, устаревшие предписания либо наличие множественности актов, регулирующих сходные правоотношения. Изложение аргументов, свидетельствующих о необходимости принятия закона, должно быть конкретным, обстоятельно устанавливающим связь негативных явлений и процессов с недостаточно совершенным действующим законодательством <7>.

<7> См.: Приказ Министерства юстиции от 10 января 2001 г. N 3 "Об утверждении Методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти" // Бюллетень Минюста РФ. 2001. N 2.

Считается необходимым закрепить на законодательном уровне требования к концепции нормативных правовых актов, что позволит на более раннем этапе правотворческой деятельности сделать выводы о возможной эффективности нормативного правового акта. Эти требования должны касаться не только определения концепции, ее элементов, но и содержания каждого из элементов, что создаст возможность исключения из плана правотворческой деятельности того или иного органа исполнительной власти нормативного правового акта, принятие которого не позволит улучшить правовое регулирование той или иной группы общественных отношений.

Таким образом, на основании вышеизложенного нами были исследованы и проанализированы некоторые виды приемов юридической техники, применяемых при изложении нормативно-правовых предписаний федеральными органами исполнительной власти, знание которых, а также умение их использовать при подготовке правовых актов, их интерпретации и систематизации позволят повысить не только эффективность обозначенных актов, но и реализоваться функциям права.