Мудрый Юрист

К вопросу о правовой природе саморегулирования

Журина И.Г., преподаватель кафедры гражданского и предпринимательского права Московского гуманитарного университета.

Появление саморегулируемых организаций явилось закономерным результатом развития взаимоотношений государства и субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности. Саморегулируемые организации в России появились в середине 90-х гг. XX в. И только в 2007 г. понятие саморегулируемых организаций было закреплено на законодательном уровне <1>. Однако несмотря на официальное признание правовая природа саморегулирования и в настоящее время вызывает множество споров и дискуссий.

<1> Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.

Наиболее широкое определение термина "саморегулирование" используется в психологии. Так, саморегулирование - это наложение индивидуумом на себя определенных ограничений без какого-либо внешнего принуждения к этому <2>.

<2> Carver Ch. and Scheier M. Attention and self-regulation: a control theory approach to human behavior. Berlin, 1981.

Однако, как верно отмечает П.В. Крючкова, при такой интерпретации под понятие "саморегулирование" подпадают все внутренние стандарты поведения <3>. И следовательно, к саморегулированию можно отнести любые документы или принципы какой-либо организации.

<3> Крючкова П.В. Издержки и риски саморегулирования. М.: ИМФ "СПРОС" КонфОП, 2003. С. 11.

В экономической практике под саморегулированием понимается коллективное регулирование определенных рынков и сфер самими экономическими агентами без вмешательства государства <4>.

<4> Крючкова П.В. Саморегулирование как дискретная институциональная альтернатива регулирования рынков: Дис. ... докт. экон. наук. М., 2005. С. 11.

Прежде чем определить понятие "саморегулирование", необходимо сформулировать более общее понятие "регулирование".

Под регулированием в экономике понимается установление системы правил ведения хозяйственной деятельности на определенном рынке и санкций за несоблюдением этих правил. Соответственно, в зависимости от того, кто устанавливает правила и обеспечивает их соблюдение, принято различать государственное регулирование и другие типы регулирования, в том числе саморегулирование <5>.

<5> Там же. С. 12.

Толковый словарь русского языка определяет саморегулирование как регулирование процессов, происходящих в какой-либо системе под воздействием внешних или внутренних изменений, механизмами, присущими данной системе <6>. Таким образом, саморегулирование предполагает регулирование по воле участников организации.

<6> Большой толковый словарь русского языка / Гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб.: Норинт, 2008. С. 1146.

При определении саморегулирования как одного из типов регулирования, необходимо подчеркнуть разные подходы к понятию "саморегулирование" в юридической научной литературе.

Так, Н.В. Ростовцева отмечает, что участники имущественного оборота, создавая саморегулируемые организации в определенных сферах деятельности, делегируют им часть своих прав <7>. Таким образом, в качестве основного признака выделяется деятельность в виде передачи субъектами части своих прав саморегулируемой организации.

<7> Ростовцева Н.В. Правовое положение саморегулируемых организаций в Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. N 11.

Однако, как отмечают С.А. Зинченко и В.В. Галов, правовое понятие "саморегулирование" носит иной смысл даже тогда, когда мы употребляем его в узком значении - в любом случае оно подразумевает элемент регулирования, исходящий от государства в лице его органов <8>.

<8> Зинченко С.А., Галов В.В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения: Сборник статей / Отв. ред. М.А. Рожкова. М.: Статут, 2007.

Следовательно, в данном случае главным признаком саморегулирования является регулирование организацией по воле участников, однако с обязательным присутствием государственного регулирования.

Таким образом, ряд авторов определяют саморегулирование как деятельность, которая выражается либо в передаче прав организации, либо в регулировании деятельности данной организации ее участниками.

П.В. Крючкова, напротив, определяет саморегулирование как институт, в рамках которого группой экономических агентов создаются, адаптируются и изменяются легитимные (не противоречащие формальным, установленным государством) правила, регулирующие хозяйственную деятельность этих агентов; объекты контроля имеют возможность легитимно управлять поведением контролера (регулятора) <9>. Под контролером подразумевается управляющий (агент), осуществляющий мониторинг за поведением членов организации. В соответствии с Законом о саморегулируемых организациях в качестве контролера будет выступать работник соответствующего структурного подразделения саморегулируемой организации (п. 1 ст. 9 Закона о саморегулируемых организациях <10>).

<9> Крючкова П.В., Обыденов А.Ю. Издержки и риски саморегулирования. М., 2003. С. 13.
<10> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.

Институт саморегулирования можно определить и как набор правил вместе с соответствующими механизмами контроля <11>.

<11> Цит. по: Шаститко А. Новая институциональная экономическая теория. М.: ТЭИС, 2002.

А.Ю. Обыденов, в свою очередь, дает следующее определение институту саморегулирования: "Институт, в рамках которого хозяйствующие субъекты самостоятельно устанавливают для себя правила хозяйственной деятельности в конкретной области бизнеса; легально управляют поведением контролера, который следит за соблюдением установленных правил, и одновременно являются объектами контроля, будем называть институтом саморегулирования" <12>.

<12> Обыденов А.Ю. Институциональные особенности саморегулирования бизнеса // Вопросы экономики. 2003. N 11.

Таким образом, саморегулирование можно определить и как непосредственно деятельность, и как самостоятельный институт права.

Наличие достаточно противоречивых точек зрения на правовую природу саморегулирования указывает на необходимость разграничения данных понятий.

По мнению автора, понимание саморегулирования одновременно как деятельности и как самостоятельного правового института вполне обоснованно.

Правовой институт можно определить как сравнительно небольшую устойчивую группу правовых норм, регулирующих определенную разновидность общественных отношений <13>.

<13> Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2004. С. 311.

При определении саморегулирования в широком смысле речь, несомненно, пойдет об особом институте, в рамках которого участники передают часть своих прав организации, разрабатываются и устанавливаются стандарты и правила, обеспечивается их выполнение, непосредственно регулируется деятельность такой организации, а также осуществляется контроль соблюдения указанных стандартов и правил.

Саморегулирование как деятельность представляет собой понятие саморегулирования в узком смысле, поскольку непосредственно отражает лишь регулирование без сопутствующих элементов. Деятельность определяется как специфическая человеческая форма отношения к окружающему миру, содержание которой составляет его целесообразное изменение в интересах людей; условие существования общества <14>.

<14> См.: Большой энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. М.-СПб., 2001. С. 348.

Деятельность включает в себя цель, средства, результат и сам процесс <15>. В отношении саморегулирования деятельность можно определить следующим образом.

<15> Там же. С. 348.

Цель саморегулирования - регулирование деятельности субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности.

Средства - стандарты и правила предпринимательской или профессиональной деятельности.

Результат - качественное выполнение работ или предоставление услуг субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности.

Процесс - разработка и установление стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности.

Проанализировав названные категории, можно сформулировать общее понятие саморегулирования.

До принятия Закона о саморегулируемых организациях легального определения понятия "саморегулирование" не существовало.

Согласно статье 2 Закона о саморегулируемых организациях под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.

Из данного определения вытекает, что саморегулирование - это, иными словами, регулирование субъектами рынка своей деятельности и контроль за соблюдением установленных ими же правил.

Такого же мнения придерживается Е. Петрушина, определяя саморегулирование как регулирование предпринимательской и профессиональной деятельности самими субъектами этой деятельности посредством разработки и принятия обязательных для соблюдения стандартов осуществляемой этими субъектами деятельности, организации постоянного контроля за соблюдением этих правил и законодательства и применения санкций за их нарушение <16>.

<16> Петрушина Е. Управление в саморегулируемых организациях // Управление персоналом. 2006. N 11. С. 47.

Очевидно, что законодатель определяет саморегулирование через категорию деятельности, включив в нее тем не менее и функции по контролю, что, по нашему мнению, является не вполне обоснованным.

Исходя из определения, сформулированного в статье 2 Закона о саморегулируемых организациях, можно выделить основные признаки саморегулирования:

  1. самостоятельная и инициативная деятельность;

Другими словами, законодатель определяет саморегулирование как деятельность, которая по аналогии с предпринимательской деятельностью отстранена от государственного вмешательства.

Так, под самостоятельностью осуществления предпринимательской деятельности в научной и учебной литературе понимают имущественную и организационную самостоятельность субъектов. Субъекты предпринимательской деятельности осуществляют ее своей волей и в своем интересе;

  1. осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности.

Субъекты предпринимательской деятельности - индивидуальные предприниматели и юридические лица, зарегистрированные в установленном порядке на территории РФ и осуществляющие определяемую в соответствии с ГК РФ предпринимательскую деятельность.

Субъекты профессиональной деятельности - физические лица, осуществляющие профессиональную деятельность, регулируемую в соответствии с федеральными законами.

Таким образом, законодатель сужает круг субъектов саморегулирования, причем критерием для этого являются предпринимательская и профессиональная деятельность.

Понятие предпринимательской деятельности законодательно определено (ст. 2 ГК РФ), что нельзя сказать в отношении профессиональной деятельности.

Так, А.Э. Жалинский <17> выражает понятие профессиональной деятельности посредством профессиональной юридической деятельности. Автор обращает внимание на то, что любая деятельность должна осуществляться профессионально, т.е. не случайными людьми, которые не обладают необходимыми знаниями и навыками для осуществления того или иного вида деятельности. На профессионализм как необходимый элемент правоотношений, позволяющих отнести их к категории предпринимательских, указывал В.С. Мартемьянов <18>. На основании вышеизложенного под профессионализмом как признаком предпринимательской деятельности понимают осуществление этой деятельности лицами, имеющими соответствующую квалификацию или информацию, необходимую для принятия и реализации решений; по определенным правилам и методикам; с соблюдением ряда требований к результатам; под контролем государственных органов и при наличии государственных гарантий <19>;

<17> Жалинский А.Э. Профессиональная деятельность юриста. М., 1997. С. 36.
<18> Мартемьянов В.С. Хозяйственное право: Курс лекций. Т. 1. М., 1994. С. 3.
<19> Попова Т.А. Правовое регулирование обязательного аудита в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 24.
  1. предмет саморегулирования - предпринимательская или профессиональная деятельность субъектов.

Данное положение Закона о саморегулируемых организациях, по нашему мнению, является спорным.

Представляется, что предметом деятельности, а именно через категорию "деятельность" определяет законодатель понятие "саморегулирование", не может являться иная деятельность.

Анализируя понятие "саморегулирование", его предмет можно определить как отношения, складывающиеся между субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности, саморегулируемой организацией и государством в лице его органов;

  1. содержание саморегулирования - разработка и установление стандартов и правил предпринимательской и профессиональной деятельности.

Характерно, что в действующем законодательстве четко не разграничены понятия "правила" и "стандарты". Закон о саморегулируемых организациях объединяет эти категории, подразумевая под ними требования к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми членами саморегулируемой организации (ч. 2 ст. 14).

В широком смысле слово стандарт - это образец, эталон, модель, принимаемые за исходные для сопоставления с ними других объектов <20>.

<20> Большая советская энциклопедия (БСЭ). М., 2003.

Таким образом, стандарты предпринимательской или профессиональной деятельности подразумевают формализованные требования к порядку осуществления деятельности. В то время как правила предпринимательской или профессиональной деятельности - более широкое понятие, охватывающее собой любые требования, устанавливаемые саморегулируемыми организациями для своих членов, включая также вопросы морально-этического содержания.

В силу статьи 4 Закона о саморегулируемых организациях, стандарты и правила предпринимательской или профессиональной деятельности - это требования к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми членами саморегулируемой организации;

  1. осуществление контроля за соблюдением требований стандартов и правил.

Согласно статье 9 Закона о саморегулируемых организациях, контроль за осуществлением членами саморегулируемой организации предпринимательской или профессиональной деятельности проводится работниками соответствующего структурного подразделения саморегулируемой организации путем проведения плановых и внеплановых проверок.

Предметом плановой проверки является соблюдение членами саморегулируемой организации требований стандартов и правил саморегулируемой организации.

Представляется, что осуществление контроля за соблюдением требований стандартов и правил в смысле действующего законодательства не может быть отнесено к понятию "саморегулирование", сформулированному в ст. 2 Закона о саморегулируемых организациях.

Содержание саморегулирования определено достаточно четко и, как уже отмечалось, представляет собой разработку и установление стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности. Данная формулировка законодателя исключает возможность ее расширительного толкования.

Однако И.А. Заворотченко, напротив, определяет, что реализация механизма саморегулирования осуществляется посредством разработки правил и стандартов предпринимательской (профессиональной) деятельности, обеспечения надлежащего контроля со стороны профессиональных объединений за деятельностью своих членов, представления (защиты) интересов участников саморегулируемой организации перед третьими лицами <21>.

<21> Заворотченко И.А. Саморегулируемые организации за рубежом // Журнал российского права. 2007. N 8.

Вместе с тем, как уже отмечалось, Закон о саморегулируемых организациях определяет саморегулирование как деятельность. Поэтому остается неясным, почему законодатель в порядке перечисления в ст. 2 Закона упоминает контроль за соблюдением стандартов и правил.

Представляется более справедливым сформулировать определение саморегулирования следующим образом: институт саморегулирования - это совокупность правовых норм, регулирующих отношения по разработке и установлению стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, а также по осуществлению контроля за соблюдением требований указанных стандартов и правил.

Библиография

Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.

Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

Carver Ch. and Scheier M. Attention and self-regulation: a control theory approach to human behavior. Berlin, 1981.

Большая советская энциклопедия (БСЭ). М., 2003.

Большой толковый словарь русского языка / Гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб.: Норинт, 2008.

Большой энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. М.: Большая российская энциклопедия, 2001.

Жалинский А.Э. Профессиональная деятельность юриста. М.: БЕК, 1997.

Заворотченко И.А. Саморегулируемые организации за рубежом // Журнал российского права. 2007. N 8.

Зинченко С.А., Галов В.В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения: Сборник статей / Отв. ред. М.А. Рожкова. М.: Статут, 2007.

Крючкова П.В. Издержки и риски саморегулирования. М.: ИМФ "СПРОС" КонфОП, 2003.

Крючкова П.В. Саморегулирование как дискретная институциональная альтернатива регулирования рынков: Дис. ... докт. экон. наук. М., 2005.

Крючкова П.В., Обыденов А.Ю. Издержки и риски саморегулирования. М.: ИИФ "СПРОС" КонфОП, 2003.

Мартемьянов В.С. Хозяйственное право. Т. 1. М.: БЕК, 1994.

Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2004.

Обыденов А. Институциональные особенности саморегулирования бизнеса // Вопросы экономики. 2003. N 11.

Петрушина Е. Управление в саморегулируемых организациях // Управление персоналом. 2006. N 11.

Попова Т.А. Правовое регулирование обязательного аудита в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.

Ростовцева Н.В. Правовое положение саморегулируемых организаций в Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. N 11.

Шаститко А. Новая институциональная экономическая теория. М.: ТЭИС, 2002.