Мудрый Юрист

Допустимые ограничения свободы слова во время избирательных кампаний с целью защиты чести, достоинства кандидата

Пальцева Е.С., аспирантка кафедры международного и конституционного права юридического факультета Петрозаводского государственного университета.

Статья "Допустимые ограничения свободы слова во время избирательных кампаний с целью защиты чести, достоинства кандидата" посвящена анализу российского законодательства в отношении регулирования свободы слова в период избирательных кампаний. В статье изучен вопрос о соответствии Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" статье 29 Конституции РФ, Закону РФ "О средствах массовой информации" и практике Европейского суда по защите прав человека и основных свобод.

The article "Permissible Restrictions of Liberty of Speech during Election Campaigns for the purpose of Candidate's Honour and Dignity Protection" is dedicated to the analysis of the Russian Legislation regarding the regulation of liberty of speech during election campaigns. The issue studied in the article is the compliance of the Federal law "On the Main Guarantees of Electoral Rights and the Right to Participate in a Referendum of the Citizens of the Russian Federation" with Article 29 of the Constitution of the Russian Federation, with the law of the Russian Federation "On Mass Media" and with the practice of the European Court of Human Rights and Fundamental Freedoms <*>.

<*> Pal'ceva E.S. Justifiable limitations of freedom of discussion during election campaigns with the purpose of protection of honor and dignity of the candidate.

Свобода слова и мысли составляет одну из основ демократического общества, являясь главным условием развития и самореализации каждого его члена. Но эта свобода не может быть абсолютной, безграничной. Слово как главный инструмент человеческого общения способно оказывать воздействие на сознание людей, формировать их поведение, злоупотребление словом "ведет к дестабилизации обстановки, нарушению общественного согласия" <1>. Этим объективно обусловлена необходимость нравственных и правовых ограничений, связанных с осуществлением свободы слова.

<1> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 1999. С. 205.

В 1988 г., опираясь на ряд прецедентов, Европейский суд по правам человека суммировал критерии понятия "необходимость" и пришел к заключению, что она может быть связана только с острой общественной потребностью вмешаться в права личности, поэтому ограничения, которые накладывает государство, должны быть соразмерны соответствующим интересам как личности, так и общества в целом (по терминологии Суда, "соразмерны законной цели") <2>.

<2> Довнар Н.Н. К вопросу об ограничении свободы слова в международном праве // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 1999. N 4; http://evolutio.info/index.php?option=com_content&task=view&id=315&Itemid=50.

То есть любые ограничения в области прав человека должны быть оправданными. Поэтому они должны быть соразмерны той цели, которая преследуется этими ограничениями. В свою очередь, цель определяется в соответствии с положениями, закрепленными в международных соглашениях, Конституции, федеральном законодательстве.

Одно из ограничений свободы слова по Конституции РФ связано с правом каждого на честь и доброе имя. Нарушение баланса двух конституционных дозволений (право на достоинство и свобода слова) приводит к диффамационным спорам в рамках гражданского права. Правовой основой для данной категории дел служит ст. 152 Гражданского кодекса Российской Федерации. В этом случае цель оправдывает средство: лицо несет ответственность за распространение порочащих сведений, не соответствующих действительности, по сути, за злоупотребление свободой слова. Статья 152 действует в случае распространения сведений утвердительного характера, а не мнений и оценок <3>.

<3> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 февраля 2005 г. N 3 "О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц" (п. 9) // Бюллетень Верховного Суда. 2005. N 4.

Сегодня в российском праве не дается законодательного определения диффамации. Исходя из смысла ст. 152 Гражданского кодекса Российской Федерации, учитывая правовую позицию Европейского суда по правам человека, можно дать следующее определение термину "диффамация": диффамация - унижение чести, достоинства и деловой репутации путем распространения порочащих, не соответствующих действительности сведений (слово "диффамация" имеет латинское происхождение от defamatio, что означает "порочить"). Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 24 февраля 2005 г. "О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц" пояснил, что для применения ст. 152 Гражданского кодекса Российской Федерации имеют значение "факт распространения ответчиком сведений об истце, порочащий характер этих сведений, и несоответствие их действительности. При отсутствии хотя бы одного из указанных обстоятельств иск не может быть удовлетворен судом" <4>.

<4> Там же. Пункт 7.

Политические и общественные деятели чаще других граждан выступают истцами в делах о защите чести и достоинства. Не является исключением участие в такой категории дел зарегистрированных кандидатов.

Во время предвыборной кампании у избирателей возникает повышенное внимание к личности кандидата на выборную должность, его деловым качествам. В данной ситуации неизбежно столкновение интересов журналистов в свободном и аналитическом освещении выборов и интересов кандидата в создании имиджа положительного и достойного политика. В данный период наиболее остро ощущается контраст двух статей Конституции Российской Федерации: ст. 29, гарантирующей свободу мысли, и ст. 23, предусматривающей право на защиту чести и доброго имени.

Главным информационным звеном, связывающим кандидата на выборную должность с избирателем, являются средства массовой информации. В соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <5> (далее - ФЗ "Об основных гарантиях...") можно выделить две функции СМИ в избирательном процессе. Первая связана с предоставлением эфирного времени или печатной площади избирательным комиссиям, кандидатам, избирательным объединениям. В этом случае материал должен даваться отдельным информационным блоком, без комментария. В нем не должно отдаваться предпочтения ни одному из кандидатов, избирательному объединению, в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности, объему печатной площади, отведенной для таких сообщений. В данном случае речь идет о данных фактологического характера (биографические данные, имеющаяся недвижимость, доходы). В рамках этой функции Закон предусматривает предоставление эфира или печатной полосы для опубликования агитационного материала.

<5> Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 24. Ст. 2253.

Вторая функция связана с конституционной гарантией на свободу слова и мысли, с правом каждого свободно искать, получать и распространять информацию любым законным способом (п. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации). Эти конституционные нормы позволяют выступить СМИ самостоятельным информационно-аналитическим субъектом в гражданском обществе, в том числе в период избирательной кампании.

В контексте второй функции рассмотрим допустимые ограничения свободы слова в деятельности журналистов в период выборов с точки зрения диффамационного права. Здесь можно говорить о таком специфическом виде диффамации, как диффамация во время выборов.

Данное выделение представляется оправданным по нескольким причинам. Во-первых, наличие специального субъекта - зарегистрированного кандидата на выборную должность. Во-вторых, наличие специального срока, который охватывает временной период со дня регистрации кандидата до окончания срока предвыборной агитации (за сутки до дня голосования). В-третьих, наличие административной ответственности за непредставление возможности обнародовать опровержение или иное разъяснение в защиту чести, достоинства и деловой репутации зарегистрированного депутата (ст. 15.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Далее рассмотрим некоторые положения ФЗ "Об основных гарантиях...". Данный Закон представляет для нас интерес в силу того, что глава 7 Закона "Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах" определяет правовые рамки деятельности СМИ именно в период избирательных кампаний.

Законодателем предусмотрено большое количество дополнительных ограничений свободы слова в период предвыборной кампании. Все они подчинены одной цели - обеспечить равные возможности ведения агитации для зарегистрированных кандидатов на выборные должности. Указанные ограничения касаются печатных, аудиовизуальных и иных материалов, распространяющих информацию с целью побудить избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них.

Следовательно, такие формальности и ограничения применимы только к тем выпускам средств массовой информации, которые распространяют агитационные материалы (это государственные или муниципальные СМИ или негосударственные СМИ на договорной основе. В любом случае, расходы на проведение агитации осуществляются исключительно за счет средств соответствующих избирательных фондов).

Теоретически все ясно. Но отличить допустимое освещение выборов от агитации, комментарий от высказанного мнения на практике очень сложно. По данным мониторинга, регулярно проводимого Фондом защиты гласности, избирательные комиссии на местах склонны рассматривать любые материалы, содержащие упоминание о соискателях выборной должности, как агитацию <6>. Данный подход ставит под сомнение свободное освещение борьбы кандидатов в период избирательных кампаний, а жанр аналитических публикаций оказался под запретом <7>.

<6> Энтин В. Реализация стандартов статьи 10 в российском законодательстве и судебной практике // Журналистика и право. Электрон. журн. 2002. Т. 1. N 32; URL: http://www.medialaw.ru.
<7> Цыганков А.М. СМИ: средства массовой имитации. Петрозаводск, 2008. С. 21.

Далее приводятся некоторые выдержки из ФЗ "Об основных гарантиях...", которые, на наш взгляд, противоречат международному законодательству и расходятся с практикой применения Европейским судом ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, также они представляют собой несоразмерное ограничение свободы слова журналиста.

Предвыборной агитацией (отметим еще раз, что финансирование производится только за счет средств из избирательного фонда кандидата), осуществляемой в период избирательной кампании, признаются:

  1. описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов (ст. 48, ч. 2, п. "в");
  2. распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей (ст. 48, ч. 2, п. "д");
  3. деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов (ст. 48, ч. 2, п. "е").

В ч. 2 ст. 48 используется словосочетание "описание возможных последствий". Следовательно, если журналист посвятит свою статью прогнозам насчет возможных последствий для общества прихода к власти того или иного политика, т.е. выскажет публично свое мнение и даст оценку, и это не будет оплачено из избирательного фонда кандидата, то административная ответственность неминуема. Сравнивая данную норму с п. 9 ст. 47 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации", закрепляющей право журналиста "излагать свои личные суждения в сообщениях и материалах, предназначенных для распространения за его подписью", со ст. 29 Конституции Российской Федерации и практикой Европейского суда по правам человека, можно отметить их явное противоречие между собой.

Европейским судом еще в 1986 г. было дано толкование ст. 10 по данному аспекту. В решении по делу Лингенс против Австрии <8> говорится: "Свобода слова охватывает не только "информацию" или "идеи", которые встречаются благоприятно или рассматриваются как безобидные либо нейтральные, но также и такие, которые оскорбляют, шокируют или внушают беспокойство. Таковы требования плюрализма, толерантности и либерализма, без которых нет "демократического общества". Эти принципы приобретают особое значение в том, что касается прессы... Необходимо проводить тщательное различие между фактами и оценочными суждениями". Суд далее указал на то, что журналисты могут быть привлечены к ответственности за распространение недостоверных сведений, "если только не сумеют доказать истинность своих утверждений. В отношении оценочных суждений выполнить это требование невозможно, и оно нарушает саму свободу выражения мнений, которая является основополагающей частью права, гарантированного статьей 10 Конвенции" <9>.

<8> Постановление Европейского суда по правам человека от 8 июля 1986 г. "Лингенс против Австрии" // http://www.medialaw.ru/article10/6/2/15.htm.
<9> См. также: Постановление Европейского суда по правам человека от 26 апреля 1979 г. "Санди таймс" против Соединенного Королевства" // http://www.medialaw.ru/article10/6/2/23.htm.

Из сказанного можно заключить, что п. "в" ч. 2 ст. 48 ФЗ "Об основных гарантиях..." необоснованно ограничивает право журналиста на выражение мнения.

Положения п. "д" и "е" ч. 2 ст. 48 ФЗ "Об основных гарантиях..." также не соответствуют практике Европейского суда по правам человека, особенно если их рассматривать в рамках проблемы разграничения интересов частного и публичного лица. Понятие "публичное лицо" имеет большое значение при рассмотрении дел о защите чести, достоинства, деловой репутации, подпадающих под действие ст. 8 и 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Но сегодня в российском законодательстве отсутствуют определения "публичного лица" <10> и "общественного деятеля" (рассматриваем эти понятия как синонимы).

<10> Хотя термин используется судьями, см.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ по делам о защите чести, достоинства и деловой репутации, а также неприкосновенности частной жизни публичных лиц в области политики, искусства, спорта // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2007. N 12.

Резолюция 1165 Парламентской Ассамблеи Совета Европы о праве на неприкосновенность личной жизни указывает, что "публичными фигурами являются те лица, которые занимают государственную должность и (или) пользуются государственными ресурсами, а также все те, кто играет определенную роль в общественной жизни, будь то в области политики, экономики, искусства, социальной сфере, спорте или в любой иной области".

В данном контексте кандидат является публичным лицом, так как его деятельность имеет общественный интерес и влияет на решение общественно важной задачи - формирование выборного представительного органа.

Любой политический деятель, выйдя на политическую арену, должен быть готов к тому, что к нему будет более пристальное внимание, чем к обывателю. Большинство правовых систем зарубежных стран прямо запрещают политическим, общественным деятелям, депутатам, выборным лицам (public figure - публичным деятелям) подавать иски против прессы о защите чести и достоинства. Предполагается, что общественность имеет право и должна знать все о человеке, который влияет на положение дел в городе, области, стране <11>.

<11> Арапова Г.Ю. Право на свободу слова и выражения мнения: проблемы имплементации Европейской конвенции о защите прав человека в российской правоприменительной практике // Материалы Круглого стола, организованного Центром содействия международной защиты; http://ipcentre.narod.ru/news.html.

Анализируя решения Европейского суда, можно сделать вывод, что информация будет являться общественно значимой, если носит политический, публичный характер, хотя и затрагивает напрямую интересы и профессиональные качества конкретного кандидата. Поэтому согласно практике и разъяснениям Европейского суда информация, поданная общественности в виде политических дебатов, должна пользоваться более высокой степенью защиты, так как свобода выражения мнений, в частности свобода политических и общественных дебатов, составляет основу демократического общества.

Так, в решении по делу Лингенс против Австрии говорится: "Свобода печати наделяет к тому же общество одним из самых совершенных инструментов, позволяющих узнать и составить представление об идеях и позициях политических лидеров. В более общем виде можно сказать, что свобода политической дискуссии составляет стержень демократического общества. Соответственно, границы приемлемой критики, направленной против политического деятеля как такового, шире, чем для критики в адрес частного лица. В отличие от последнего первый неизбежно и сознательно ставит себя в такое положение, при котором каждое сказанное им слово и каждое его действие становятся предметом самого тщательного изучения как журналистом, так и широкой общественностью... Положения пункта 2 статьи 10 обеспечивают возможность защиты репутации других лиц... и эта защита распространяется и на политических деятелей... однако в таких случаях требования такой защиты должны взвешиваться по отношению к интересам открытой политической дискуссии" <12>.

<12> Постановление Европейского суда по правам человека от 8 июля 1986 г. "Лингенс против Австрии" // http://www.medialaw.ru/article10/6/2/15.htm.

Европейский суд указал, что любая информация и мнение, которые имеют отношение к выборам и распространяются во время предвыборной кампании, должны рассматриваться как часть дебатов по вопросам, интересующим общественность <13>. При этом в соответствии с прецедентной практикой Европейского суда для оправдания ограничения "политической речи" требуются очень веские причины <14>.

<13> Постановление Европейского суда по правам человека от 9 января 2007 г. "Квецень против Польши" // http://www.sudprecedent.ru/bulletin/archive/8/107/.
<14> См.: Красуля против Российской Федерации: решение от 22 февраля 2007 г. // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2008. N 7. С. 62 - 73.

Описанный подход соответствует европейскому праву. Возвращаясь к п. "д" и "е" ч. 2 ст. 48 ФЗ "Об основных гарантиях...", можно увидеть прямо противоположный подход, при котором дополнительную защиту и гарантию получают не работники СМИ и сам принцип свободы слова, а кандидат как публичное лицо: является "странным положение п. "д" ч. 2 ст. 48, поскольку существенно ограничивает даже право избирателей на получение достоверной, объективной и всесторонней информации о кандидатах, ведь совершенно очевидно, что для формирования целостного представления о кандидате избирателю необходимо располагать сведениями не только о его служебной текущей деятельности, но и о том, где и как он учился, из какой он семьи, каковы его жизненные взгляды и т.п." <15>.

<15> Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (Особое мнение судьи В.Г. Ярославцева) // Российская газета. 2003. 31 октября.

Важно отметить, что пункты "в", "д", "е" ч. 2 ст. 48 ФЗ "Об основных гарантиях..." были предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ в октябре 2003 г. <16>. Суд признал данные нормы не противоречащими Конституции РФ. Суд аргументировал свое решение следующим образом: "...данные пункты во взаимодействии со ст. 45, подпунктом "а" пункта 2 и подпунктом "ж" пункта 7 ст. 48 не допускают расширительного понимания предвыборной агитации применительно к ее запрету для СМИ... и предполагают, что противозаконной агитационной деятельностью может признаваться только умышленное действие". То есть информирование избирателей через СМИ не может быть признано агитацией "без выявления соответствующей агитационной цели". Однако критерии для установления или отсутствия данной цели не определены, что на практике приводит к формальному подходу судей при выяснении наличия или отсутствия этой цели.

<16> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Российская газета. 2003. 31 октября.

Так, во время избирательной кампании в Государственную Думу РФ 2007 г. в отношении главного редактора газеты "Петрозаводск" А. Смирнова 16 ноября 2007 г. было возбуждено дело об административной ответственности по ст. 5.11 Кодекса РФ об административных правонарушениях. 23 ноября состоялось заседание мирового судьи. Заседание было назначено на 10.30 утра, а проведенным оказалось в 10.00 утра, когда А. Смирнов еще и не пришел в зал заседания. По решению мирового судьи он был признан виновным и оштрафован на 2 тысячи рублей <17>.

<17> Цыганков А.М. СМИ: средства массовой имитации. Петрозаводск, 2008. С. 12.

Указанные выше запреты, вытекающие из расширенного толкования законодателем понятия предвыборной агитации, существенно ограничивают журналиста в его конституционном праве распространять информацию о проблемах, представляющих общественный интерес, что, в свою очередь, лишает общественность возможности получать разноплановую информации о выборах.

Кроме этого, в п. 6 ст. 56 ФЗ "Об основных гарантиях..." предусмотрена обязанность организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, предоставить кандидату или избирательному объединению возможность до окончания агитационного периода бесплатно обнародовать (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту своих чести, достоинства или деловой репутации. Важно отметить, что эта обязанность возникает у СМИ в случае распространения не только не соответствующих действительности, порочащих сведений, но и при опубликовании агитационных и информационных материалов, содержащих достоверную информацию. Аналогичный механизм защиты предусмотрен и п. 3 ст. 152 Гражданского кодекса Российской Федерации: "...гражданин, в отношении которого средствами массовой информации опубликованы сведения, ущемляющие его права или охраняемые законом интересы, имеет право на опубликование своего ответа в тех же СМИ" <18>.

<18> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации с постатейными материалами. Части первая - третья / Под ред. Е.Л. Забарчука. М.: Экзамен, 2007. С. 177.

Классический пример применения этой нормы, когда в отношении кандидата в депутаты, судимость которого снята или погашена, СМИ сообщили, что он был осужден и имел реальный срок лишения свободы. С одной стороны, верно, а с другой стороны, не сообщают, что судимость снята и погашена. Здесь нет диффамационного деликта (отсутствует признак несоответствия действительности), но вместе с тем очевидно, что права и законные интересы кандидата в депутаты ущемляются, в том смысле, что определенный элемент, порочащий его, имеется: СМИ сообщили неполную информацию.

Возвращаясь к главной задаче - исследование института защиты чести и достоинства кандидата во время выборов, можно отметить, что закон обеспечивает кандидату в период предвыборной кампании повышенную защиту, тем самым существенно ограничивая свободу слова в обществе под угрозой административной ответственности. В период избирательной кампании законом предусмотрена двойная ответственность журналиста. В административном порядке - за проведение предвыборной агитации лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом (штраф для юридических лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей) и за непредоставление до окончания срока предвыборной агитации возможности обнародовать (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту чести, достоинства или деловой репутации зарегистрированного кандидата (штраф для юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей).

В гражданском порядке - за распространение порочащих честь и достоинство сведений, не соответствующих действительности (ответственность в виде возмещения морального среда, опубликования опровержения), по ст. 152 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Выбирая между интересами общества на полную информацию о выборах, правом человека свободно высказывать свое мнение, с одной стороны, и правом кандидата на честь и достоинство, с другой стороны, законодатель в большей степени учел интересы последнего, нарушив баланс между двумя конституционными дозволениями. Что в итоге приводит к противоречию не только законов одного уровня (Закон Российской Федерации "О средствах массовой информации" и ФЗ "Об основных гарантиях..."), но и к несоответствию ФЗ "Об основных гарантиях..." Конституции Российской Федерации и международным нормам.