Мудрый Юрист

Традиции местного самоуправления для муниципальной власти в России № 2

Шайхуллин М.С., доцент кафедры государственного права Института права Башкирского государственного университета, кандидат юридических наук.

В статье автор поднимает актуальные вопросы дифференциации и идентичности традиций местного самоуправления и их сопоставление с традициями муниципальной власти в Российской Федерации. Традиции местного самоуправления для современной муниципальной власти - это актуальный вопрос как теоретико-правовой, так и практической направленности. Традиции для муниципальной власти необходимы в силу ее колоссального регулятивного свойства, подкрепляемого признаком трансцендентности.

In this article author brings up a topical question of differentiation and identity of traditions of local government and its comparison with the traditions of municipal authority of the Russian Federation. Traditions of local government are the topical question both legal-theoretic trend and practical trend for the modern municipal authority. Traditions are necessary for the municipal authority by virtue of its great regularity feature which corroborated with transcendence quality <*>.

<*> Shajkhullin M.S. Traditions of local self-government for municipal power in Russia.

При рассмотрении традиций местного самоуправления для муниципальной власти необходимо отталкиваться от их возрождения, формирования и сохранения, ибо они значимы для самоуправления настолько, насколько самоуправление важно для государственного и муниципального управления.

Необходимо отметить, что вопрос о традиции местного самоуправления для муниципальной власти мы ставим для того, чтобы отграничить традиции самоуправления от традиций органов местного самоуправления. В таком понимании, на наш взгляд, может быть раскрыт вопрос о механизме действия социальных норм в условиях отправления муниципальной власти в современной России.

Отсутствие традиций местного самоуправления и их действия обязательно влечет негативные процессы и явления. Например, одной из причин современного состояния социальной инфраструктуры муниципальных образований и отношения к ней чиновников органов местного самоуправления является игнорирование традиционных норм и правил общежития, сложившихся исторически. К сожалению, многие традиции самоуправления в России забыты.

Ярким подтверждением тому явилась трагедия, произошедшая в начале февраля 2008 г. в Республике Коми, где в результате пожара дома престарелых сгорели заживо ветераны Великой Отечественной войны и труда. Одной из причин пожара Президент Российской Федерации Д.А. Медведев назвал длительное, просто полное попустительство региональных и муниципальных властей к своим обязанностям, неисполнение своих обязанностей. На наш взгляд, происшествие в Республике Коми явилось циничным отношением к нравственным, моральным, этическим нормам и традициям русского общежития прежде всего со стороны региональных и муниципальных чиновников.

Необходимо отметить, что такое отношение прежде всего к престарелым людям в современной России с недавнего времени стало социальной нормой-традицией негативного свойства, передающейся от одного чиновника к другому как устоявшаяся система, ломать которую не позволено никому.

Издревле на Руси старики играли важную роль в общине, поскольку сохраняли традиции самоуправления и передавали их новому поколению. Как отмечает А.А. Саломаткин, они пользовались большим влиянием в общине, были олицетворением ее традиций, норм и ценностей, принимали активное участие в воспитании молодежи. Любое важное дело обсуждалось прежде всего со стариками. Их мнение в большинстве случаев было определяющим. Более того, за многие годы существования самоуправляемых сельских поселений взаимопомощь стала не только традицией, но и национальной чертой и общественной потребностью русского человека <1>.

<1> Саломаткин А.А. Местное самоуправление в сельских поселениях России: вопросы теории и практики: Дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 1999. С. 84.

Таким образом, возрождать такую традицию просто необходимо в условиях развивающегося в российской среде антагонизма прежде всего по отношению к муниципальной власти, ибо уход от социальных норм приведет Россию к более тяжелым формам противоречий.

Однако следует отметить, что к возрождению традиций местного самоуправления необходимо относиться достаточно осторожно, поскольку если традиции для самоуправления носят первичный характер, т.е. обусловлены природой самоуправления, то традиции муниципальной власти, как правило, следуют определенным в законе критериям.

Вместе с этим ничего негативного в данном случае усмотреть не представляется возможным, поскольку традиции местного самоуправления по своей социально-правовой природе уместно разделить на: а) традиции в результате отправления публичной власти; б) традиции, следующие другим социальным нормам, которые по своему существу не призваны быть обеспечительным механизмом местной власти.

В свою очередь, нам представляется, что идея формирования и сохранения традиций местного самоуправления - это глубинный, универсальный способ синтезирования разных по своей природе социально-правовых феноменов, таких, как власть, право и традиция.

Традиции власти реализуются в связи с осуществлением каких-либо действий (передача, вручение символов власти от одного главы к другому, традиционные обряды посвящения в служащие и т.п.). Традиции же в сочетании с правом можно рассматривать как формально определенные на локальном уровне, опосредованные решением муниципального органа социальные нормы, когда они не установлены законом, а отданы на откуп самоуправлению.

Например, уже пять столетий существует уникальная традиция местного самоуправления в Казахстане. Знаменитые "Жеты Жаргы" - "Семь правил" - еще в Средние века четко делили все сферы компетенции различных общественных и государственных институтов. Первый Аким (глава администрации) в Казахстане, избранный прямым голосованием, немедленно создал и узаконил в своем Чемолганском сельском округе Карасайского района Алма-Атинской области "Аксакал алкасы", "Эжелера алкасы" - советы уважаемых мужчин и не менее уважаемых женщин <2>.

<2> Келимханов Т. У демократических институтов - хорошее будущее. Самоуправление в Казахстане // URL: http://www.ng.ru/cis/2000-06-29/5_kazah.html.

Как справедливо отмечает В.К. Самигуллин, право, развертывающееся в систему, предстает как традиция; следовательно, правовая система сама есть правовая традиция, отсюда право есть традиция, с другой стороны, традиция есть право. Следуя ученому, традиция в праве представляется как составная часть правосферы <3>.

<3> Самигуллин В.К. Традиция в правосфере: теоретико-правовое исследование. Уфа, 2008. С. 27.

Таким образом, традиции местного самоуправления содержат объективные факторы гарантий реальной демократии, поскольку аккумулируют в себе политические, экономические, социальные и юридические ценности, сохраненные и как бы переданные новому поколению. Отдельные традиции местных органов власти Советской России трансформировались и сохранились до сегодняшнего дня, продолжая существовать и передаваться новому поколению муниципальных служащих (традиция организации маевок, традиция чествования ветеранов Великой Отечественной воины и труда, в сельских поселениях традиция проведения праздничных мероприятий, посвященных, например, началу посевной, и др.).

Вместе с этим в Советской России существовали и традиции, элементам которых представляется возможным следовать, однако полностью воспроизводить и возрождать их нет необходимости.

Социальные нормы, действующие в системе организации и деятельности органов местного самоуправления, следуют субъективным критериям, когда традиции и сфера их распространения обусловливаются зависимостью их от исполнения органами муниципальной власти и управления нормативных положений прежде всего императивного качества. Например, выборные должностные лица местного самоуправления, руководствуясь в своей деятельности законами и муниципально-правовыми актами, обязаны следовать также и традициям самоуправления хотя бы в силу того, что они были избраны; однако такая обязанность не распространяется на назначаемых муниципальных служащих, поскольку назначаемость делает традиции самоуправления для них вторичным фактором.

Если традиции самоуправления носят более демократичный характер, то традиции муниципальной власти могут замыкаться и действовать в условиях корпоративного интереса, в принципе являясь порождением органов местного самоуправления, однако носящим негативный, даже криминальный, криминогенный характер. Данное обстоятельство является одной из причин, порождающих криминальные традиции в муниципальных органах. М.А. Бакунин отмечал: "...кто чужд народу, у того все дела заранее поражены проклятием, творить, действительно творить можно только при действительном электрическом соприкосновении с народом" <4>.

<4> Демин В.Н. Бакунин. М.: Молодая гвардия, 2006. С. 94.

Как справедливо отмечает Л.Д. Воеводин, суть субъективных факторов, призванных обеспечить реальный характер демократии, заключается прежде всего в том, чтобы возложить на государственных и общественных деятелей той или иной страны правовые и моральные обязанности, своими повседневными действиями проводить в жизнь, сохранять и охранять существующие или нарождающиеся в стране демократические принципы, идеи и традиции <5>.

<5> Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 221.

Возрождение традиций местного самоуправления необходимо не только в силу формирования современного образа самоуправления, но и объективного упрочения императивно-властных полномочий самоуправляющихся сообществ в целях их развития как институтов публичной власти, а не только права. Как показывает история местного самоуправления, удачное сочетание власти и права делало его на разных этапах развития российского государства как управляемым, так и самостоятельным.

Таким образом, возрождать традиционные в дореволюционной России институты необходимо, однако делать это надо с учетом Конституции России и современного законодательства. Традиции местного самоуправления обладают такими качествами, не свойственными административной системе, при которых как удовлетворяются субъективные права и законные интересы, так и обеспечивается надлежащее поведение практически всеми участниками муниципальных правоотношений. К сожалению, в настоящее время традиции редко являются частью общего механизма правового и социального регулирования, при котором должен обеспечиваться устойчивый синтез власти и права. Последнее обстоятельство порождает дезорганизацию муниципальной власти в Российской Федерации.

Формирование традиций местного самоуправления оптимизирует доктринальное разрешение вопросов, связанных со сближением населения и органов местного самоуправления, ибо последние в настоящее время отторгнуты от сообщества в силу их заадминистрированности, следования муниципальных органов традициям государственной власти. Последнее обстоятельство, во-первых, сводит на нет сущность органов местного самоуправления, во-вторых, порождает неверие граждан в правовосстановительную функцию муниципальных органов. Так, проведенные автором социологические исследования среди граждан городских и сельских муниципальных образований Республики Башкортостан показали следующую картину отношения граждан к органам местного самоуправления: в частности, на вопрос о доверии к органам местной власти 46% опрошенных подтвердили недоверие к местным властям в связи с невыполнением их законных требований, а также по другим важным и актуальным для граждан вопросам; вместе с тем 30% респондентов отметили доверительное отношение к органам местного самоуправления в рамках исполнения ими своих полномочий; 22% граждан затруднились ответить на вопрос, доверяют ли они местным властям. Опрос дал также возможность выяснить, как население относится к коррупции в структуре органов государственной власти и местного самоуправления. 43% граждан подтвердили высокую степень коррупции в этих органах, заявив, что в деятельности практически всех муниципальных образований, с которыми сталкивались они лично, либо сталкивались их близкие и друзья, можно было увидеть элементы коррупции; 36% граждан отметили, что уровень коррупции в муниципальных образованиях средний, пояснив при этом, что деньги в муниципальных образованиях берут, но не все чиновники и служащие и не во всех муниципалитетах; вместе с тем 6% опрошенных считают, что органы местной власти не настолько востребованы, чтобы их деятельность могла быть коррумпированной; 13% граждан затруднились ответить на вопрос, усматривали ли они в деятельности органов местного самоуправления элементы коррупции <6>. Таким образом, до сих пор население не доверяет муниципальным органам, тогда как само их избрало и делегировало им свои полномочия. А ведь идея народовластия неразрывно связывается с нравственно-духовным единением народа и государства <7>.

<6> Шайхуллин М.С. Население как субъект муниципально-правовых отношений. Становление местного самоуправления в РФ и Республике Башкортостан: опыт, проблемы и перспективы развития // Материалы Международной научно-практической конференции, 24 апреля 2007 г. Уфа: РИЦ БашГ, 2007. С. 98.
<7> Челябиев Н.С. Феномен народовластия в западной и отечественной политико-правовой традиции // История государства и права. 2007. N 18. С. 23.

Справедливо высказывание В.К. Самигуллина, который пишет, что действительное приобщение к праву и к правовым ценностям требует извлечения и усвоения всего наиболее ценного, важного, что имеется в разнообразных правовых традициях. Это актуализирует культурологический подход к праву, проблематику обновления и преемственности в области права <8>.

<8> Самигуллин В.К. Закат права или переоценка ценностей // Право и политика. 2005. N 12. С. 18.

Таким образом, представляется возможным сделать следующие выводы. Традиции местного самоуправления, с одной стороны, возникают на основе взаимной заинтересованности населения и органов местного самоуправления, когда в результате их совместной деятельности осуществляется муниципальная власть и происходит защита прав и законных интересов граждан или конкретного сообщества. С другой стороны, социальные нормы могут быть опосредованы муниципально-правовыми актами. Это уже традиции муниципальной власти, они в отдельных случаях сопровождаются правом. Вместе с этим традиции власти и традиции права - разные по своей социально-правовой природе явления.

Таким образом, традиции муниципальной власти в России - это нормы социально-правовой направленности в деятельности органов местного самоуправления, в результате которых происходит отправление власти, с учетом особенностей конкретного муниципального образования, при которых сохранение, формирование и передача политических, экономических, духовных и культурных ценностей выступают гарантиями местного самоуправления в Российской Федерации.