Мудрый Юрист

О необходимости возвращения института частного определения в АПК РФ

Казанцев П., ассистент кафедры гражданского процесса Института права БашГУ, соискатель ученой степени кандидата юридических наук кафедры гражданского процесса УрГЮА.

В данной статье высказывается мнение, что исключение института частного определения из арбитражного процесса - ошибка законодателя. Приводятся причины и цели необходимости его возвращения в АПК РФ только в рамках административного судопроизводства.

За свою сравнительно небольшую историю арбитражное процессуальное право России прошло уже три этапа своего развития, связанные в первую очередь с тремя Арбитражными процессуальными кодексами РФ. В АПК РФ 1992 и 1995 гг. правовое регулирование института частных определений было примерно аналогичным. Так, согласно ст. 112 АПК РФ 1992 г. арбитражный суд был вправе вынести частное определение в случае выявления при разрешении спора нарушения законодательства в деятельности организации, государственного или иного органа, гражданина-предпринимателя или должностного лица, а в соответствии со ст. 141 АПК РФ 1995 г. - еще и в деятельности органа местного самоуправления, а также любого гражданина, даже не имеющего статуса индивидуального предпринимателя.

При разработке же АПК РФ 2002 г. и с введением его в действие отношение законодателя к рассматриваемому правовому институту резко изменилось. Он просто исчез из арбитражного процесса. Считаем, что такое решение законодателя было неоправданным и, мягко говоря, преждевременным по следующим причинам.

Если какой-либо правовой институт исключают из отрасли права путем принятия нового кодифицированного акта, в котором отсутствуют нормы, посвященные данному институту, то это, на наш взгляд, должно быть научно обоснованным решением. Должно быть признано, что данный правовой институт, например, неэффективен, морально устарел или же его осуществление связано с такими трудностями (технического или какого-либо другого характера), что его реализация на практике становится нерациональной или же вообще невозможной.

Однако, как показывает анализ литературы, посвященной частному определению в арбитражном процессе, такой критики практически не было. Наоборот, можно привести массу примеров положительного отношения к данному процессуальному институту, как то: "арбитражные суды должны чаще использовать право вынесения частных определений как эффективное средство предупреждения правонарушений в экономической сфере" <1>; "функция частного определения состоит в предупреждении правонарушений в деятельности субъектов, осуществляющих различные аспекты экономической деятельности" <2>; "профилактическое воздействие судебного процесса существенно возрастает за счет вынесения и оглашения в судебном заседании частного определения" <3>; "повышение профилактического эффекта от деятельности арбитражного суда можно достичь также и за счет вынесения и оглашения в судебном заседании частных определений". Отмечалось, что "всего же по системе арбитражных судов в 1998 г. вынесено 1480 частных определений" <4> и что "частных определений в арбитражных судах выносится значительно меньше, чем следовало бы, да и выносят их обычно одни и те же судьи" <5>. В своем письме от 25 марта 1999 г. N С1-7-04-296 "О предупреждении правонарушений в сфере экономики" Председатель ВАС РФ В.Ф. Яковлев отмечал, что такое положение дел свидетельствует "о наличии в судах больших резервов для активизации работы по реагированию на факты нарушения законов", и предлагал их выявлять, обобщать и анализировать, информацию по наиболее актуальным вопросам направлять руководству регионов, а при установлении признаков состава преступления сообщать об этом соответствующим прокурорам <6>.

<1> Матеров Н.В. Частное определение арбитражного суда // Вестник ВАС РФ. 1999. N 7. С. 56.
<2> О частных определениях арбитражного суда (по материалам анализа частных определений Арбитражного суда Красноярского края) // Вестник ВАС РФ. 2000. N 3. С. 50.
<3> Шпенев А.А. Арбитражные суды и предупреждение правонарушений в сфере экономики // Вестник ВАС РФ. 1999. N 5. С. 74 - 75.
<4> Шпенев А.А. Указ. соч. С. 74.
<5> Матеров Н.В. Указ. соч. С. 54.
<6> Цит. по: Клеандров М.И. Экономическое правосудие в России: прошлое, настоящее, будущее. М.: Волтерс Клувер, 2006.

Редкие же критические замечания сводились именно к частным определениям, которые выносились в отношении организаций и граждан <7>. Действительно, с подобными утверждениями нельзя не согласиться, так как эффективность частных определений, направляемых хозяйствующим субъектам (будь то юридическое либо физическое лицо) и их представителям, действительно стремится к нулю. Такого же мнения придерживалась и практика <8>.

<7> См.: Серков П. Имеет ли суд право на право? // Российская юстиция. 2002. N 2. С. 6.
<8> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 28 января 1997 г. N 3773/96 // Вестник ВАС РФ. 1997. N 5.

Уже постфактум появилось мнение, что арбитражное процессуальное законодательство отказалось от института частного определения в том числе и потому, что, "как показал многолетний опыт, частные определения, выносимые судом, не стали вполне эффективным механизмом в предотвращении нарушений закона" <9>.

<9> Маранц Ю.В. Определение как судебный акт. Вопросы теории и правоприменения // Закон. 2007. Ноябрь. С. 63.

Однако если законодатель при исключении из АПК РФ норм, наделяющих судей арбитражных судов правом реагировать на нарушение законодательства в форме вынесения частных определений, руководствовался именно такими соображениями, то невольно на ум приходит история о выплеснутом вместе с водой младенце.

Может быть, необходимость судебного реагирования просто отпала в связи с резким уменьшением нарушений законодательства? Однако, как показывают статистические данные, положение дел в сфере административного судопроизводства не позволяет ответить на данный вопрос положительно. Например, качество работы налоговых органов, как уже отмечалось выше, просто удручает. Только вдуматься! В 2007 г. по делам об оспаривании ненормативных правовых актов налоговых органов и решений налоговых органов о привлечении к административной ответственности арбитражными судами заявленные требования были удовлетворены по 76% и 52% случаев соответственно <10>.

<10> См.: Пояснительная записка... Указ. соч. С. 15.

Заметим, что даже после введения в действие АПК РФ 2002 г. стороны, противостоящие в процессе публичным образованиям, еще в течение длительного времени продолжали подавать заявления в арбитражные суды с просьбой вынесения частных определений в отношении ряда административных органов <11>.

<11> См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 2 сентября 2003 г. N Ф08-3307/03-1251А; Постановление ФАС Московского округа от 20 июля 2005 г. N КА-А41/6601-05.

То, что на сегодняшний день существует проблема пренебрежительного отношения служащих административных органов и к процессуальным нормам права, подтверждают и представители ведущих юридических компаний <12>.

<12> См.: Ляшенко Г. Воспитание судом. Глава ВАС хочет вернуть частные определения // Газета. 2008. 15 апр.

На наш взгляд, возвращение института частных определений, естественно, с учетом активного и принципиального его применения судьями арбитражных судов, в контексте давно назревшей административной реформы, может исправить негативную кадрово-профессиональную ситуацию, сложившуюся как в системе налогового контроля, так и в целом во всей системе органов государственной власти и органов местного самоуправления.

"Правомерные действия государственного органа - это действия самого государства, так как они соответствуют его воле, выраженной в праве. Неправомерные же действия органа, нарушающие субъективные права гражданина и объективное право, "приписываются" самому органу, а не государству. А так как воля органа проявляется в действиях его служащих, неправомерное решение такого органа превращает каждого принимавшего участие в выработке и принятии решения в проводника собственной воли, в виновное лицо. Важное значение в таких случаях имеют акты судебного реагирования в форме частных определений, так как информацией, содержащейся в таком определении, должен воспользоваться вышестоящий в порядке подчиненности орган, чтобы индивидуализировать коллективную ответственность, указать персонально на виновных лиц и применить к ним дисциплинарные и другие меры правового воздействия" <13>.

<13> Ноздрачев А.Ф., Сухарева Н.В., Мельникова В.И. Процессуальные правовые механизмы защиты граждан и их объединений во взаимоотношениях с публичной властью // Законодательство и экономика. 2005. N 5.

Действительно, если чиновник методично выносит заведомо незаконные решения, а арбитражный суд, в свою очередь, столь же методично признает их не соответствующими закону, то единственным итогом такого рода "игры", на наш взгляд, является признание такого чиновника профнепригодным. А сделать это может только руководитель данного административного органа либо руководитель вышестоящего органа, реагируя на сигнал, полученный от судьи. При этом реагирование (в какой бы то ни было форме) на факты, изложенные в частном определении, - это их обязанность.

Важность для конкретного должностного лица вынесенного в отношении его частного определения, в котором указываются допущенные им нарушения норм права, можно подтвердить материалами практики, анализ которых показывает, что были нередкими случаи обжалования только частного определения, а не конечного решения, вынесенного по существу дела <14>.

<14> См.: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 20 августа 2001 г. N А56-7410/01; Постановление ФАС Поволжского округа от 10 апреля 2001 г. N А65-10908/2000-СА1-23; Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 26 февраля 2001 г. N Ф04/554-55/А75-2001 и др.

По нашему мнению, наличие института частных определений в арбитражном процессе в рамках административного судопроизводства и его активное применение на практике будут способствовать: 1) повышению ответственности работников административных органов; 2) решению проблемы неявки в судебное заседание представителей органов государственной власти и органов местного самоуправления; 3) решению проблемы игнорирования административными органами судебных запросов, а также ненадлежащего их исполнения; 4) повышению уровня юридической грамотности административных работников; 5) уменьшению числа явно незаконных и необоснованных исков со стороны административных органов. При этом руководство данных органов, имея информацию о профессиональной пригодности их подчиненных, будет соответствующим образом проводить кадровую политику, что с неизбежностью скажется на эффективности административной реформы в целом.

Следует отметить, что в последнее время отношение к частному определению в арбитражном процессе меняется. Что характерно, тенденция возвращения этого правового института в АПК РФ прослеживается во всех ветвях власти - исполнительной, судебной и законодательной.

Так, в сентябре 2006 г. директор Департамента правового обеспечения Минэкономразвития России Н. Попов заявил, что ведомство предлагает распространить практику вынесения частных определений судьями на арбитражное процессуальное право. Комментируя данную инициативу, он пояснил следующее. "Включение такой нормы в арбитражное право позволит снизить количество нарушений чиновниками законодательства. Как следствие, снизится количество обращений чиновников в суды. Это значительно ограничит злоупотребления налоговых органов и повысит ответственность чиновников. Если по аналогичному иску уже были вынесены решения не в пользу чиновников, то суд может применить частное определение. В нем суд указывает на незаконность позиции налогового органа, ставшей причиной судебного разбирательства. После этого чиновники обязаны отчитаться перед судом о том, как они исполнили определение. Например, отменить внутреннее распоряжение, которое вызвало судебное разбирательство" <15>.

<15> Налоговикам запретят судиться по заведомо проигрышным делам. URL: http://www.svdelo.ru/news/news_detail.htm?itemid=271844.

В этом же контексте хотелось бы привести слова Председателя ВАС РФ А.А. Иванова, который, отвечая на вопрос, заданный автором данной работы в рамках интернет-конференции, проходившей 14 апреля 2008 г., обозначил следующую позицию: "Безусловно, жаль, что у нас нет института частных определений, потому что бывают такие ситуации, когда поведение тех или иных государственных органов является настолько вызывающим, что было бы разумно им на это указать. На мой взгляд, институт частных определений следовало бы вернуть в наше судопроизводство" <16>.

<16> Интернет-конференция с Председателем ВАС РФ А.А. Ивановым "Итоги работы Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и перспективы развития арбитражного правосудия на ближайшее время", 14 апреля 2008 г. URL: http://www.garant.ru/iconf/report/85.htm.

20 мая 2008 г. фракция КПРФ внесла на рассмотрение ЗС СПб проект постановления "О законодательной инициативе о принятии федерального закона "О внесении дополнения в АПК РФ". Проектом предусматривается закрепление в АПК нормы о вынесении частного определения суда в адрес соответствующей организации или должностного лица при выявлении случаев нарушения законности с закреплением обязанности сообщения о принятых мерах и возможностью привлечения их к ответственности за неисполнение указанной обязанности <17>. Цель возвращения института частного определения в арбитражный процесс - "пресечь фактическое игнорирование налоговыми и иными государственными органами судебной практики", так как эти органы "упорно отказываются учитывать изложенные в судебных решениях выводы о незаконности их действий, повторяя их вновь и вновь, загружая суды зачастую идентичными и заведомо проигрышными делами" <18>.

<17> См.: проект постановления "О законодательной инициативе о принятии федерального закона "О внесении дополнения в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации". URL: http://www.assembly.spb.ru.
<18> Там же.

Если же говорить о судебном контроле над соблюдением нормативно-правовых актов в форме вынесения частных определений в отношении таких субъектов административного судопроизводства, как индивидуальные предприниматели и юридические лица, то это является бесперспективной инициативой. Ведь не может же, в самом деле, индивидуальный предприниматель вынести сам себе выговор или уволить себя за несоблюдение закона. А подобного рода реагирование на частное определение со стороны юридических лиц в подавляющем большинстве случаев будет являться чистой профанацией.

Такого же мнения придерживается и Председатель ВАС РФ А.А. Иванов. "Частное определение в адрес гражданина или юридического лица, являющегося коммерческой организацией, выглядит довольно бессмысленно, поскольку оно ни на чем не основано и ни к какому позитивному изменению деятельность этих лиц, скорее всего, не приведет. А в отношении государственных органов это было бы логично" <19>, - утверждает он.

<19> Интернет-конференция с Председателем ВАС РФ А.А. Ивановым "Итоги работы Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и перспективы развития арбитражного правосудия на ближайшее время", 14 апреля 2008 г. URL: http://www.garant.ru/iconf/report/85.htm.

Каковы же пути решения затронутой проблемы? Например, арбитражным судам предлагается "выносить частные определения при выявлении случаев нарушения законности, сославшись на п. 1 ст. 184 АПК РФ (вынесение не поименованных в законе определений)" <20>. Однако, на наш взгляд, данную норму нельзя применить, так как в ней идет речь только о вопросах, требующих разрешения в ходе судебного разбирательства, а сущность частного определения заключается как раз в том, что к ходу судебного разбирательства оно не имеет никакого отношения. Логичнее было бы применить ст. 226 ГПК РФ, как, в частности, предлагает Э.М. Мурадьян, указывая на такую возможную процессуальную аналогию (аналогию закона) <21>.

<20> Маранц Ю.В. Указ. соч. С. 64.
<21> См.: Арбитражный процесс: Учеб.-практ. пособие / Под ред. Э.М. Мурадьян. М., 2004. С. 145 (цит. по: Маняк Н.И. Кассационное производство в российском гражданском процессе: Некоторые проблемы совершенствования: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 151).

Следует заметить, что вопрос применения аналогии в процессуальных отраслях права в настоящее время является дискуссионным. Так, одни авторы считают, что "аналогия в процессуальном праве допустима лишь в случаях, специально разрешенных в законе" <22>, а другие, наоборот, настаивают на том, что "применение института процессуальной аналогии в арбитражном процессуальном праве следует признать допустимым" <23>.

<22> Власенко Н.А. Об аналогии в современном процессуальном праве // Российская юстиция. 2005. N 7.
<23> Божок В.А. Институт аналогии в гражданском арбитражном процессуальном праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 9.

В любом случае следует согласиться с мнением, что такого рода выход из сложившейся ситуации будет не чем иным, как мнимой аналогией <24>. Действительно, отсутствие института частного определения в АПК РФ объясняется не "забывчивостью" его разработчиков, а их принципиальной позицией по данному вопросу. Это может косвенно подтвердить специальное безоговорочное упоминание В.М. Шерстюком об отсутствии у арбитражных судов такого права в комментарии к АПК РФ (ст. 184), вышедшем под эгидой ВАС РФ сразу после его вступления в силу <25>.

<24> См.: Маняк Н.И. Указ. соч. С. 151.
<25> См.: Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. В.Ф. Яковлева, М.К. Юкова. М.: ООО "Городец-издат", 2003. С. 504.

Исходя из этого в сложившейся ситуации наиболее быстрым и экономичным способом решения этой проблемы является, на наш взгляд, введение в гл. 22 АПК РФ норм, дающих право судьям арбитражных судов выносить частные определения в отношении государственных органов, органов местного самоуправления, иных административных органов, должностных лиц, а в ст. 226 ГПК РФ ограничение таким же образом круга лиц, в отношении которых может быть вынесено частное определение.

Таким образом, качественное улучшение работы административных органов невозможно только путем их самостоятельной "работы над собой", так сказать, путем самосовершенствования. На наш взгляд, конституционный принцип разделения властей дает право законодательной и судебной ветвям власти активно участвовать в данном процессе. В контексте исследуемой нами проблемы законодатель должен внести соответствующие изменения в АПК РФ и ГПК РФ, а суды - активно использовать данный правовой инструмент.