Мудрый Юрист

Система органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: проблемы организации и функционирования

Романовский Г.Б., доктор юридических наук, заведующий кафедрой уголовного права Пензенского государственного университета.

Федеративный характер Российского государства предполагает, что государственную власть в нем осуществляют как федеральные органы, так и органы субъектов Федерации. Разделение полномочий происходит как по горизонтали (на три ветви власти), так и по вертикали (между Федерацией и регионами). Федерализм предполагает сложный характер взаимоотношений между носителями публичной власти и обусловливает децентрализацию государственного управления. Нельзя не отметить, что как в России, так и в других странах постоянно обсуждаются плюсы и минусы федеративного и унитарного устройств государств. Но в любом случае децентрализация и деконцентрация государственной власти являются признанными условиями ее эффективности. Еще А. Токвиль в своем труде "О демократии в Америке" писал: "Я не могу представить себе, чтобы нация могла жить и особенно процветать без сильной политической централизации. Но я думаю, что централизация административная способна только расслабить народы, ей подчиняющиеся, потому что она стремится безостановочно умалить в них гражданский дух. Административная централизация успевает, правда, соединить в данную эпоху и в данном месте все свободные силы нации, но она вредит воспроизведению этих сил. Она дает нации победу в день битвы, но она уменьшает с течением времени ее могущество. Она превосходно может содействовать преходящему величию одного человека (Наполеон), но не прочному благоденствию великого народа" <1>. А.Д. Градовский также считал, что централизация власти уничтожает внутренние устои, тот "цемент", благодаря которому народ становится таковым, а не аморфным населением: "Она (централизация. - Прим. автора) служила кому угодно, чему угодно, обеспечивая временный успех каждому правительству, но в то же время подкапывая его основы, приучая граждан к пассивному повиновению и убивая в них всякий гражданский дух" <2>. Нельзя не сказать, что федерализм не следует противопоставлять построению единой вертикали власти, поскольку он никогда не означал хаос и пренебрежение к закону. Скорее наоборот, благодаря ему обеспечиваются единство нашего государства, эффективность управления, перераспределение властных полномочий с учетом региональных особенностей, равноправие и самоопределение народов.

<1> См.: Токвиль А. О демократии в Америке. М.: Магазин "Книжное дело", 1897. С. 105.
<2> См.: Градовский А.Д. Начала русского государственного права. 3 тома. С.-Петербург: Типография М. Стасюлевича, 1883. Т. 3.

Важное место в системе организации государственной власти в условиях федеративного устройства занимает исполнительная власть. Этому есть как минимум следующие основания.

Во-первых, следует отметить, что в исполнительной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа, она наиболее приближена к народу. Как отмечает профессор Д.Н. Бахрах, "она (исполнительная власть. - Прим. автора) необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов, актов высшего руководства" <1>. В этом проявляется организующий характер исполнительной власти.

<1> См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 66.

Во-вторых, исполнительная власть включает в себя основную массу государственных органов и наибольшее число государственных служащих. Исполнение законов объективно требует осуществления большой по объему распорядительной деятельности. Даже дискуссии по поводу сокращения бюрократического аппарата не затрагивают основных начал организации исполнительной власти. Сравнение количества структур в различных ветвях власти приведет только к единственному выводу: любое министерство "перевесит" по числу служащих любой орган, например законодательной власти, даже если брать только центральный аппарат. Огромные людские ресурсы, задействованные в системе исполнительной власти, требуют особых рычагов управления по отношению к самим себе.

В-третьих, исполнительная власть обладает огромными финансовыми ресурсами. Только она непосредственно владеет денежными средствами государства и может ими распоряжаться. Законодательный орган, принимая бюджет или утверждая отчет о его исполнении, не дает непосредственных указаний, влекущих незамедлительные последствия, который носили бы четкий характер: например, 50 000 рублей перевести такого-то числа в такую-то организацию. Само перечисление осуществляется органом исполнительной власти. Российская действительность знает примеры того, как может происходить реальное перераспределение финансовых потоков.

В-четвертых, только исполнительная власть обладает возможностями принуждения. Даже судебное решение, вынесенное соответствующей инстанцией, будет реализовываться должностным лицом, которое входит в структуру исполнительной власти. Приговор суда, в котором говорится о применении наказания в виде лишения свободы, исполняется соответствующими учреждениями: органы внутренних дел, органы исполнения уголовных наказаний. От задержания до конвоирования и содержания в уголовно-исполнительных учреждениях - сфера деятельности исполнительной власти. Кроме того, исполнительная власть обладает возможностью давать указания вооруженным силам, что придает ей особый, исключительный статус.

В-пятых, в условиях развития информационного общества и сложности социальных отношений налицо зависимость гражданина от исполнительной власти, которая проявляется в востребованности социальных услуг. Органы исполнительной власти являются держателями огромных информационных ресурсов, в частности реестр юридических лиц, право на недвижимое имущество. Без владения достоверной информацией гражданин станет легкой добычей мошенника: фирма, заключающая контракт, может оказаться несуществующей; продаваемая квартира - принадлежащей другому собственнику и т.д.

Следует также отметить, что законодательные органы более самостоятельны. Они не находятся ни в субординационных, ни в координационных отношениях с какой-либо палатой Федерального Собрания РФ. Ни один из федеральных органов государственной власти не может дать прямого указания региональному парламенту на принятие какого-то закона. И хотя системным признаком государственной власти является единство, он в большей мере имеет отношение именно к исполнительной власти. Подтверждением этому служит статья 77 Конституции РФ, которая предусматривает, что система органов государственной власти в регионах устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. При этом в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Конституция РФ достаточно скупо относится к вопросам организации государственной власти в регионах. Помимо упомянутой статьи 77, есть еще несколько статей, фиксирующих лишь общие черты организации носителей власти. Так, статья 5 определяет качественный состав нашей Федерации, указывая на их равноправие во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Выделены также принципы федеративного устройства:

Статья 10 Конституции РФ содержит универсальный принцип разделения властей, который должен находить свое закрепление на федеральном и региональном уровнях. Показательна статья 11 Конституции РФ. Часть 1, касаясь федерального уровня, дает перечень носителей власти: "Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации". Часть 2 применительно к региональному уровню содержит общую фразу: "Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти". Глава 3 "Федеративное устройство" освещает вопросы распределения полномочий, но умалчивает об организации их реализации (кроме цитированной выше статьи 77). Конституция РФ не определяет степень унификации организации государственной власти на региональном уровне, отводя эту роль федеральному закону. Нередко это воспринималась как возможность экспериментирования, в некоторых субъектах Российской Федерации как право на самостийность. В то же время в юридической науке высказывалась точка зрения о целесообразности закрепления единой модели организации государственной власти в регионах. "Целесообразно, чтобы каждый субъект Федерации имел сходную систему органов власти. Основы их организации призвана закрепить Российская Конституция", - отмечал О.Г. Румянцев <1>.

<1> Автор также указывал плюсы и минусы унификации. С одной стороны, это восстановление диктата центра, с другой стороны, разнобой в организации власти на местах. См.: Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления). М., 1994 // http://www.rumiantsev.ru/book.

Надо сказать, что долгое время после принятия Конституции РФ указывалось на отсутствие обязательного федерального закона об общих принципах организации государственной власти в центре и на местах. Это позволяло некоторым субъектам Российской Федерации спекулировать на отсутствии нормативного акта и достаточно вольно определять структуру органов государственной власти. В течение длительного времени функции по приведению организации государственной власти в регионах к "конституционному знаменателю" брал на себя Конституционный Суд РФ.

22 сентября 1999 года Государственной Думой Российской Федерации был принят Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об общих принципах) <1>. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и статьей 1 названного Закона деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:

<1> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

г) единство системы государственной власти;

д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;

з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

В 2000 году новым Президентом РФ стал В.В. Путин, которым проделана громадная работа по выстраиванию единой вертикали власти. Уже в 2001 году в своем Послании Федеральному Собранию В.В. Путин отмечал: "Первая задача - это определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции. Разграничение федеральными законами, хочу это особо подчеркнуть, именно федеральными законами и прежде всего федеральными законами, предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональным уровнем управления. Сегодня это потенциально конфликтное поле следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где субъектов Федерации. Иначе эта ситуация будет порождать новые споры, будет использоваться противниками курса на укрепление самой Федерации" <1>. Действительно, модель, установленная Федеральным законом об общих принципах, не стала статичной, а за 8 лет подверглась серьезным изменениям. Так, для активизации становления многопартийной системы выборы в региональные парламенты сейчас проходят по смешанной системе (мажоритарной и пропорциональной). Для укрепления эффективности государственного управления на местах введен институт наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации законодательным органом по представлению Президента РФ. Сейчас четко изложены принципы финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и т.д. В то же время, несмотря на поступательное развитие нашего государства, до конца не реализован потенциал, имеющийся в регионах. Нередко присутствует пренебрежительное отношение к законодательству субъекта Российской Федерации и опыту регионального управления. Наведение порядка в отношениях носителей государственной власти воспринимается как отказ от идей федерализма, принижение самостоятельности на местах, что на самом деле далеко не одно и то же. Нельзя забывать, что в границах регионов может проходить "обкатка" многих политико-правовых реформ, накапливается богатый опыт государственного управления, который просто не может быть не востребован на федеральном уровне.

<1> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Не будет ни революций, ни контрреволюций" // Российская газета. N 66. 2001.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона об общих принципах систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Может устанавливаться должность высшего должностного лица. Региональные конституции (уставы) уже относительно каждого субъекта Федерации выстраивают систему органов государственной власти. Необходимо проанализировать ее. Например, статья 10 Конституции Республики Мордовия <1> устанавливает: "В систему органов государственной власти Республики Мордовия входят:

<1> Тексты региональных нормативных актов цитируются по: СПС "КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство".

глава Республики Мордовия - высшее должностное лицо Республики Мордовия;

Государственное Собрание Республики Мордовия - высший законодательный (представительный) орган государственной власти Республики Мордовия;

Правительство Республики Мордовия - высший исполнительный орган государственной власти Республики Мордовия;

иные исполнительные органы государственной власти Республики Мордовия.

В районах и городах республиканского значения могут создаваться органы государственной власти Республики Мордовия".

Конституция Республики Хакасия в статье 88 предусматривает, что исполнительную власть Республики Хакасия осуществляет Правительство Республики Хакасия, возглавляемое Председателем Правительства Республики Хакасия. В соответствии со статьей 89 Председатель Правительства Республики Хакасия является высшим должностным лицом Республики Хакасия. Полномочиями Председателя Правительства Республики Хакасия гражданин Российской Федерации наделяется по представлению Президента Российской Федерации Верховным Советом Республики Хакасия в порядке, предусмотренном федеральным законом и настоящей Конституцией, сроком на четыре года.

Глава III Федерального закона об общих принципах посвящена органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Согласно статье 17 в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Ранее действовавшая редакция дополняла: "...возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации".

Так, статья 59 Устава - Основного закона Читинской области указывает:

"1. Система органов исполнительной власти области включает в себя Администрацию Читинской области и иные органы исполнительной власти области.

  1. Органы исполнительной власти Читинской области для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.
  2. Структура исполнительных органов государственной власти Читинской области определяется губернатором Читинской области в соответствии с Уставом области.
  3. Губернатор области и Администрация области несут ответственность перед населением области за решение социально-экономических и иных вопросов, возложенных на них Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом и законами области, и подотчетны областной Думе в пределах ее контрольных полномочий, предусмотренных Уставом области".

В соответствии со статьей 32 Устава Пермской области губернатор области возглавляет высший орган исполнительной власти области - Администрацию области и руководит системой исполнительных органов государственной власти Пермской области. Систему исполнительных органов государственной власти области составляют Администрация области, иные исполнительные органы государственной власти области, их территориальные органы или структурные подразделения на территории области. Губернатор области определяет основные направления деятельности Администрации Пермской области и иных исполнительных органов государственной власти Пермской области и организует их работу. Администрация Пермской области состоит из губернатора, первых заместителей губернатора, заместителей губернатора и аппарата Администрации.

Устав Пермской области показывает, что региональные акты разделяют понятие высшего исполнительного органа и органа, обеспечивающего деятельность высшего должностного лица. Так, в ряде субъектов Российской Федерации предусматриваются Правительство или Администрация как самостоятельные коллегиальные органы. Одновременно создается и аппарат губернатора либо Администрация Президента Республики.

Долгое время весьма оригинальной была система органов исполнительной власти в Республике Дагестан. В соответствии с Конституцией исполнительную власть возглавлял Государственный Совет Республики Дагестан. В соответствии со статьей 88 Конституции Государственный Совет Республики Дагестан состоял из 14 человек и формировался Конституционным Собранием Республики Дагестан, то есть, по сути, коллегией выборщиков. В состав Государственного Совета Республики Дагестан входили Председатель Государственного Совета Республики Дагестан, Председатель Правительства Республики Дагестан в качестве первого заместителя Председателя Государственного Совета и другие лица, избранные Конституционным Собранием Республики Дагестан с учетом многонационального состава населения Республики. В состав Государственного Совета не могло входить более одного представителя одной и той же национальности. Государственный Совет Республики Дагестан избирался на четыре года (статья 89). За тридцать дней до истечения этого срока созывалось Конституционное Собрание Республики Дагестан для избрания нового состава Государственного Совета и Председателя Государственного Совета Республики Дагестан. Государственный Совет Республики Дагестан выступал гарантом соблюдения Конституции, единства и территориальной целостности Республики, законности и правопорядка, равноправия народов, прав и свобод человека и гражданина, соблюдения соглашений и договоров, заключенных от имени Республики Дагестан. Государственный Совет Республики Дагестан возглавлял Председатель Государственного Совета Республики Дагестан, который являлся главой государства. Председателем Государственного Совета Республики Дагестан мог быть избран гражданин Республики Дагестан не моложе 30 лет. Избирался он Конституционным Собранием Республики Дагестан путем тайного голосования. Обратим внимание, насколько все-таки оригинальна (даже в какой-то мере уникальна) была система органов исполнительной власти:

Понятно, что такое своеобразие не вписывалось в рамки федерального закона. В настоящее время в соответствии со статьей 75 Конституции Республики Дагестан (принята 10 июля 2003 г.) Президент Республики Дагестан является высшим должностным лицом Республики Дагестан и возглавляет исполнительную власть Республики Дагестан. Президент Республики Дагестан наделяется полномочиями Народным Собранием Республики Дагестан по представлению Президента РФ в порядке, предусмотренном федеральным законом и настоящей Конституцией, сроком на четыре года.

Статья 18 Федерального закона об общих принципах посвящена высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Наименования высшего должностного лица различны. Например, в Республике Хакасия таковым является Председатель Правительства (также в Республике Тыва). В большинстве республик - это либо Президент (Республика Татарстан, Удмуртская Республика, Чувашская Республика, Республика Адыгея, Дагестан), либо глава Республики (Республика Алтай, Мордовия, Карелия, Республика Коми). В иных субъектах - это либо губернатор (Астраханская область, Еврейская автономная область, Иркутская, Калужская, Камчатская области), либо глава администрации (Архангельская, Воронежская области). Иногда присутствует двойное наименование губернатор - глава администрации (Ростовская область).

Ранее высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избиралось непосредственно населением на срок не более пяти лет и не более двух сроков подряд. Федеральный закон устанавливает также предельный срок полномочий - 5 лет. В субъектах чаще устанавливается либо 4-х летний срок полномочий, либо 5-летний. Сейчас Закон говорит о наделении полномочиями высшего должностного лица законодательным органом региона по представлению Президента РФ. Данные изменения были инициированы Президентом РФ В.В. Путиным 13 сентября 2004 года после трагических событий в Беслане. Эти предложения вызвали неоднозначную оценку как в России, так и за рубежом. Джордж Буш выразил свою обеспокоенность: "...великие страны, государства с развитой демократией должны сохранять баланс власти между центральным правительством и региональными администрациями" <1>. Лидеры фракций в Государственной Думе разделились. Если депутаты Л. Слиска, Д. Рогозин, В. Жириновский положительно оценили предложения Президента, то С. Глазьев отрицательно: "Процедура представления кандидатов в губернаторы законодательными собраниями субъектов Федерации - не более чем административная бутафория, имитирующая демократический принцип подбора кадров" <2>. Необходимо вспомнить, что в 2000 году депутат Государственной Думы РФ Виталий Ледник (от фракции "Единство") внес законопроект, в соответствии с которым предлагалось напрямую назначать глав исполнительной власти регионов Президентом РФ. Предложение было отклонено. За принятие данного законопроекта тогда высказывался только Владимир Жириновский.

<1> См.: http://www.rbk.ru. 16 сентября 2004 года.
<2> Там же: http://www.rbk.ru. 13 сентября 2004 года.

Как представляется, новые инициативы Президента РФ Д.А. Медведева об увеличении срока полномочий главы нашего государства находятся в той же логике, что и изменения, коснувшиеся глав субъектов Федерации. Первопричина - усиление исполнительной власти. Можно предположить, что увеличение срока полномочий законодательного органа, как и усиление роли парламента, - лишь способ дезавуировать очевидное. Однако отметим, что укрепление исполнительной власти - общемировая тенденция. Как указывает Л.М. Энтин, это объясняется как минимум двумя факторами. Во-первых, усложнение и ускорение общественной жизни требуют быстрых и оперативных решений по жизненно важным вопросам. Во-вторых, слабость исполнительной власти, чрезмерное вторжение парламента в сферу правительственной деятельности неизбежно влекут за собой правительственную нестабильность и чехарду, что может привести к серьезным политическим осложнениям <1>.

<1> См.: Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. М., 1995. С. 34.

Предложение Президента РФ В.В. Путина получило неоднозначную оценку в юридической печати. Прозвучало мнение, что В.В. Путин тем самым нарушает Конституцию РФ. Так, Л.Ю. Грудцына указала на такие противоречия: "Положения ст. 10 Конституции РФ относятся к организации государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Однако по законопроекту получается, что Президент РФ ограничивает высшее и непосредственное выражение власти народа - его право на свободные выборы (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ), а по сути, фактически "отбирает" часть суверенитета, ведь согласно ч. 1 ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ" <1>. В то же время Т.Я. Хабриева, наоборот, поддержала инициативы Президента, указав на разнообразный зарубежный опыт формирования органов исполнительной власти на местах: "Для формирования органов исполнительной власти в субъектах зарубежных федераций используется пять способов: 1) наследование поста правителя субъекта федерации (в некоторых монархических федерациях); 2) назначение главой государства по его усмотрению; 3) утверждение главой государства по представлению органов субъекта федерации (обычно по представлению местного правительства, но оно обсуждается, как правило, в местном парламенте); такое утверждение имеет формальный характер: в нем не принято отказывать; 4) главу коллегиального исполнительного органа (правительства субъекта федерации), то есть обычно премьер-министра, избирает парламент; им является лидер партии, имеющий большинство мандатов в местном парламенте; 5) глава субъекта федерации (единоличный) избирается населением, то есть гражданами-избирателями" <2>. Приведенные примеры показывают отсутствие какой-то единой модели демократии. Соответственно в российских условиях вполне может быть выработана своя модель наделения полномочиями главы исполнительной власти в регионе.

<1> См.: Грудцына Л.Ю. К вопросу об отмене всенародных выборов губернаторов // Законодательство и экономика. 2004. N 11. Автор, кроме того, дополняет: "Избрание глав субъектов Федерации является как раз родовой чертой, признаком федеративного государства. Поэтому непонятно, каким образом лишение населения региона как активного, так и пассивного избирательного права при выборах высшего должностного лица региона (президента республики, губернатора) может способствовать, по выражению В.В. Путина, "последовательному развитию федерализма". Напротив, фактическое отобрание у народа этого права является отступлением от демократических идей и принципов. Вызывает сомнения предложение Президента избирать высших должностных лиц регионов по представлению главы государства. Таким образом, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации должны будут избирать губернатора не из числа граждан, проживающих в данном регионе и обладающих пассивным избирательным правом, а только из тех кандидатур, которые им предложит Президент".
<2> См.: Хабриева Т.Я. Новые законопроекты о порядке формирования Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов РФ (сравнительный анализ российского и зарубежного опыта) // Журнал российского права. 2004. N 11.

Нельзя забывать о главной опасности - превращении новой модели властвования в институт генерал-губернаторства и видении панацеи в излишней централизации. Тому есть исторический опыт. Доктор Крамарж, подготовив Основы Конституции Российского государства, приводя в пример 1917 год, в комментариях к ним писал: "Россия, основанная только на силе централистической бюрократии, развалилась, как карточный домик, и этот опыт будет для всех лучшим предостережением на тернистом пути к возрождению Отечества" <1>. Советская система, выстроенная на принципах плановости, централизма и бюрократизма, рухнула от легкого росчерка пера трех Президентов (России, Украины и Беларуси). Отметим, что ни за царскую (в феврале 1917 г.), ни за Советскую Россию (в 1991 г.) не заступилась ни одна какая-либо значимая политическая или военная сила.

<1> Архив русской революции: В 22 т. Т. 1. С. 280.

Для уяснения полной картины необходимо рассмотреть развитие президентских инициатив от самих поправок, для чего достаточно обратиться к законопроекту N 93081-4 о внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Статью 18 (пункты 1 - 3) предлагалось изложить в новой редакции, основные положения которой можно выразить в следующем:

  1. Наделение полномочиями главы субъекта Российской Федерации производится региональным парламентом по представлению Президента РФ.
  2. Парламент рассматривает представленную кандидатуру в течение 14 дней со дня внесения представления. Решение принимается большинством голосов.
  3. При отклонении кандидатуры предусматривается повторное представление.
  4. В случае двукратного отклонения Президентом РФ назначается Вр.и.о главы субъекта Российской Федерации, а парламент распускается.

Исходя из анализируемого законопроекта, можно было заключить следующее:

  1. В законопроекте не говорилось ни о выборности должностного лица, ни о назначаемости. По-видимому, во избежание политических дискуссий использовался нейтральный термин - "наделяется полномочиями".
  2. Предусматривался небольшой срок для рассмотрения кандидатуры - 14 дней.
  3. В случае отклонения кандидатуры повторное предложение вносилось без участия какого-либо органа, только Президентом РФ.
  4. Роспуск регионального парламента осуществлялся Президентом РФ - субъектом публичной власти, который сам парламент не формирует.

Какие основные замечания высказывались к приведенному положению? Наиболее четко они были высказаны в Отзыве, утвержденном Постановлением Московской городской Думы от 20 октября 2004 года N 278:

В законопроекте предусматривался также целый ряд законодательных изменений и дополнений.

  1. Закреплялась возможность законодательного органа субъекта Российской Федерации выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, которое направлялось бы на рассмотрение Президента Российской Федерации для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности. Однако проект "не видел" ситуации, когда Президент РФ мог бы не согласиться с мнением парламента.
  2. Проект позволял Президенту РФ отрешить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
  3. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации получило право организовывать взаимодействие региональных органов исполнительной власти с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.

Внесение изменений в федеральное законодательство - не самая трудная задача в условиях политического расклада сил для Президента В.В. Путина, что и показала практика принятия указанного Закона, хотя некоторые рекомендации были учтены при работе над законопроектом. В частности, Президент РФ проводит соответствующие консультации с региональным парламентом по кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) как перед внесением кандидатуры, так и в случаях, когда законодательный орган дважды не согласен с мнением Президента РФ по данному вопросу. В развитие новых положений Закона было принято Положение о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации <1>.

<1> Указ Президента РФ от 27 декабря 2004 года N 1603 (в ред. Указов Президента РФ от 29.06.2005 N 756, от 11.02.2006 N 117) // Собрание законодательства РФ. 2004. N 52 (часть 2). Ст. 5427; 2005. N 27. Ст. 2728; 2006. N 8. Ст. 894.

Практика уже сейчас показала, что представленный опыт построения модели государственного управления может иметь различные варианты. В последующем Президентом В.В. Путиным были предложены новые инициативы: связать новый порядок наделения полномочиями глав исполнительной власти с партийным строительством в регионах. Не вызывает ни у кого споров тезис о том, что партии являются главным звеном политической системы любого государства. Именно поэтому тоталитарное общество всегда стремилось к сохранению однопартийной системы. Именно поэтому 90-е годы прошлого столетия ознаменовались попытками первого партийного строительства на государственной основе. Активизации процесса формирования современной политической системы посвящен Федеральный закон от 31.12.2005 "О внесении изменений в статью 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "О политических партиях" <1>. Федеральный закон касается не только порядка наделения полномочиями главы региона, но и правового статуса самой политической партии. В Законе указывается, что порядок выдвижения политической партией и (или) ее региональным отделением кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) должен определяться в уставе политической партии.

<1> Собрание законодательства РФ. 2006. N 1. Ст. 13.

Закон исходит из того, что партия, получившая большинство голосов на выборах при пропорциональной системе голосования, обладает правом выдвижения собственного кандидата для его представления Президенту РФ. Президент РФ не связан данной кандидатурой, данный нормативный акт не затрагивает статуса главы государства. Кандидатура партии должна быть одобрена большинством избранных депутатов регионального законодательного органа. Данное правило является определенным противовесом. При обсуждении еще законопроекта некоторые политики скептически говорили, что партия может получить большинство на выборах, но не иметь реального большинства в парламенте. При таком распределении мандатов право партии не будет реализовано в реальности, так как требуется принятие постановления законодательного органа. Если право выдвижения принадлежит не одной партии, то каждая кандидатура будет рассматриваться региональным законодательным органом. В этом случае выдвинутым будет считаться то лицо, которое набрало большинство голосов с учетом того, что проголосовали большинство избранных депутатов.

С учетом оформленных дополнений процесс наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации можно "разбить" по стадиям.

1-я стадия. Первоначально полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе вносит предложения не менее чем по двум кандидатурам руководителю Администрации Президента. Должны учитываться опыт, авторитет, деловая репутация. Если в выдвижении кандидатуры участвовала партия, победившая на выборах, то при поддержке инициативы региональным парламентом данная кандидатура предлагается руководителю Администрации Президента.

2-я стадия. Руководитель Администрации рассматривает предложения, проводит необходимые консультации, после чего представляет кандидатуры Президенту Российской Федерации. В случае выдвижения кандидатуры партией (при условии поддержки региональным парламентом) она также представляется Руководителем Администрации Президенту. Президент может отклонить представленные кандидатуры, в этом случае Руководителем Администрации представляются новые.

3-я стадия. Президент РФ вносит предложение о кандидатуре высшего должностного лица в законодательный орган субъекта Российской Федерации, который, в свою очередь, в течение 14 дней со дня представления рассматривает представленную кандидатуру. Положительное решение (большинством голосов) означает наделение полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Можно выделить дополнительные стадии: в случае непринятия решения ни об отклонении, ни о наделении; в случае отклонения представленной кандидатуры. В этом случае предусматривается проведение соответствующих консультаций. При таком развитии событий допускается роспуск законодательного органа, причем описывается ситуация представления кандидатуры в третий раз, назначения временно исполняющего обязанности и т.д.

Обобщая вышеизложенное, можно сформулировать рекомендации по совершенствованию действующей организации исполнительной власти в регионах с учетом инициатив В.В. Путина:

Оценивая в целом существующий порядок наделения полномочиями главы региона, необходимо отметить, что закрепление субординационных отношений с Президентом РФ предполагает организационное и правовое подчинение. В этой части выглядит справедливым, что именно Президент РФ предлагает кандидатуры. В качестве рекомендации законодателю можно отметить возможность согласования с Председателем Правительства РФ, поскольку впоследствии именно с ним глава региона будет строить рабочие отношения. Председатель Правительства РФ не должен предлагать изначально кандидатуру, так как инициатива и дальнейшее продвижение от Президента РФ предопределяют особый статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Президент РФ является главой государства и избирается непосредственно населением. Тем самым мандат, полученный от многонационального народа России в целом, передается главе региона. Председатель Правительства не является избираемым лицом, поэтому представление от него соответствующей кандидатуры превращало бы институт глав регионов в территориальное управление Правительства РФ (своеобразное министерство на местах). В настоящее время Правительство РФ никоим образом не задействовано в процедуре наделения полномочиями главы региона, хотя отметим, что в соответствии с Конституцией РФ именно Правительство осуществляет исполнительную власть.

Правильно, что не были восприняты предложения о необходимости согласования кандидатур через федеральные парламентские институты. Во-первых, это затянет процесс назначения. Во-вторых, это будет восприниматься как вмешательство федерального законодательного органа в деятельность регионального, осуществляющего наделение полномочиями (оба органа принадлежат к одной ветви власти).

Следует помнить, что, несмотря на то, какая модель организации государственной власти признана наиболее актуальной в условиях политической реальности, она должна отвечать принципам теории разделения властей. Исполнительная власть на региональном уровне должна быть самостоятельной и автономной, что может достигаться не только выборностью того или иного должностного лица непосредственно населением. Исполнительная власть не должна быть абсолютно подотчетной законодательной, что в рассматриваемом аспекте достигается представлением кандидатуры главы субъекта Российской Федерации именно Президентом РФ. Кроме того, обозначен приоритет усмотрения Президента РФ. Законодательный орган лишен права представления кандидатуры Президенту РФ под условием ее внесения для наделения соответствующими полномочиями. Это возможно только в порядке реализации согласительных процедур. Даже если правом выдвижения пользуется политическая партия, победившая на региональных выборах и заручившаяся поддержкой всего парламента, Президент РФ в любом случае обладает правом отклонить и такую кандидатуру.

Обозначенная реформа имеет главную цель, которая четко сформулирована Председателем Государственной Думы РФ Б. Грызловым: "Это принципиально важный и необходимый шаг к оптимизации управления страной. Наведение порядка - повышение управляемости - связующая цепь, в которой каждое звено зависит от другого" <1>. Тем самым положено начало политическому признанию основного принципа организации власти - ее эффективности. Долгое время говорилось только о законности деятельности государственных органов, лишь в юридической литературе и отдельными политиками указывалось на значение эффективности. Деятельность субъекта властных отношений может быть законной, но абсолютно неэффективной. При таком состоянии дел возникала дилемма: есть потребность в отстранении ответственного должностного лица, но отсутствует юридическая возможность. С точки зрения теории управления это недопустимо. Данной цели посвящена допустимость отставки главы региона в связи с утратой доверия. Это полномочие Президента РФ не измеряется категориями "законно-незаконно". Но и рассуждения о том, что, дескать, Президент беспричинно может любого главу региона отправить в отставку, далеки от юридической материи. Это отнюдь не путь к тоталитаризму, как пытаются иногда запугать, не представляя серьезной аргументации. Путь к тоталитаризму так же короток и при наличии прямых выборов как глав регионов, так и депутатов всех уровней. В советские времена населением избирались судьи, что не говорило о подлинной самостоятельности судебной власти.

<1> См.: Грызлов Б. О политических инициативах Президента // www.duma.gov.ru.

Следует отметить, что анализируемый порядок наделения полномочиями руководителей исполнительной ветви власти региона прошел проверку на прочность в Конституционном Суде РФ. Было принято Постановление от 21 декабря 2005 года N 13-П <1>. Дело было инициировано гражданином, ссылавшимся на то, что такой порядок нарушает его конституционные права, в первую очередь право избирать и быть избранным в органы государственной власти. Само по себе основание жалобы гражданина В.Ф. Гришкевича (подавались жалобы и от других граждан, но они были объединены в одно дело) выглядело неубедительным. При таком понимании права быть избранным можно ставить под сомнение, например пропорциональную систему выборов на том основании, что не могут участвовать в выборах беспартийные граждане; обязательность сбора необходимого количества подписей для кандидатов на выборные должности различного уровня и т.д. Исходя из этого, решение суда было предсказуемым, и не потому, что судьи не могли не выполнить волю главы государства, как об этом говорили сторонники инициатора жалобы. Понятно, что цель жалобы меньше всего заключалась в том, чтобы обеспечить конституционные права гражданина В.Ф. Гришкевича. Наверное, поэтому в самом конце мотивировочной части Постановления мы находим указание на очевидные истины: "Право принимать участие в прямых выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и быть избранным на эту должность не закреплено в качестве конституционного права гражданина Российской Федерации. Нет такого права и в числе тех общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, которые в Конституции Российской Федерации не названы".

<1> Собрание законодательства РФ. 2006. N 3. Ст. 336.

Оценивая в целом данное Постановление, следует отметить, что общая последовательность доводов судей Конституционного Суда РФ выглядит достаточно убедительной. Первоначально сделаны ссылки на преамбулу Конституции РФ, закрепленные в ней ценности, достижение которых предполагает необходимость соответствующего организационно-правового механизма их достижения. Кроме того, в решении специально отмечается, что порядок формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации Конституция РФ непосредственно не регламентирует. Да, действительно, выборы являются одной из форм выражения народовластия, но это не означает, что все органы публичной власти формируются только таким образом: "Тем самым Конституция Российской Федерации - в целях уравновешивания таких основ российской государственности, как демократия, суверенитет, государственная целостность и федерализм, - допускает возможность различных вариантов наделения полномочиями органов и должностных лиц публичной власти, непосредственно не поименованных в Конституции Российской Федерации в качестве избираемых, в том числе возможность изменения ранее установленного порядка наделения полномочиями соответствующих органов и лиц, если при этом соблюдаются конституционные права и свободы и иные общепризнанные права и свободы человека и гражданина, включая право на свободные выборы". В этом будет проявляться допустимая Конституцией РФ свобода усмотрения федерального законодателя, которая ограничивается рядом принципов:

Последний принцип учитывает, что субъекты Российской Федерации обладают определенной самостоятельностью, автономией, в том числе в части осуществления права самостоятельно формировать собственные органы государственной власти, но "...не в ущерб единству системы государственности власти в Российской Федерации (статья 5, часть 3; статья 77, часть 2; статья 78, часть 2) и должно реализовываться в тех правовых границах, которые определены Конституцией Российской Федерации и принятыми на ее основе федеральными законами".

Податели обращений в Конституционный Суд РФ в обоснование своей позиции ссылались на Постановление Конституционного Суда РФ по "алтайскому делу" <1> - одно из первых решений в части определения содержания принципа разделения властей на региональном уровне. В том решении Конституционный Суд РФ признал не соответствующей Конституции РФ модель, при которой глава краевой администрации избирается законодательным органом. В том решении подчеркивалась недопустимость зависимости органов исполнительной власти от региональных законодательных органов. Конституционный Суд в решении по "алтайскому делу" подчеркнул, что порядок избрания высшего должностного лица прямо не предусмотрен Конституцией, но вытекает из смысла положений, устанавливающих принцип народовластия и избирательные права граждан. Превращение законодательного органа в коллегию выборщиков, по мнению Конституционного Суда РФ, противоречило как Конституции РФ, так и складывающейся в регионах практике: "Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах" <2>. Отметим, что уже тогда решение по "алтайскому делу" вызвало неоднозначную оценку. Многими оно было воспринято как навязывание регионам федеральной модели отношений и установление государственно-правового единообразия.

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края" // Собрание законодательства РФ. 1996. N 4. Ст. 409.
<2> Следует отметить, что в последующем существование специальной коллегии выборщиков было признано допустимым. Так, статья 18 Федерального закона об общих принципах до 2004 года предусматривала наделение гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) путем избрания его специально созываемым собранием представителей. Позиция федерального законодателя была применена в деле относительно формирования Государственного Совета Республики Дагестан Конституционным Собранием (специально созываемым собранием представителей) (Определение Верховного Суда РФ от 5 декабря 2002 года, дело N 20-Г02-17). Это еще раз подчеркивает вариативность организации государственной власти в субъектах РФ.

Этими выводами так "обкладывали" федеральный орган конституционного контроля, что ему пришлось, как представляется, поддаться массированной атаке и включить в свое решение отчасти спорный тезис. Так, в решении Суда говорится о том, что Российская Федерация на каждом конкретном этапе развития своей государственности самостоятельно корректирует установленный ею государственно-правовой механизм, причем "такое правомочие как неотъемлемый элемент конституционно-правового статуса Российской Федерации обусловлено ее государственным суверенитетом, полнота которого изначально принадлежит Российской Федерации в целом, а не ее субъектам, чем обусловливается и характер федеративного устройства Российской Федерации". Конституционный Суд попытался заложить основы преодоления собственных решений. Получилось несколько неуклюже. С одной стороны, посыпались обвинения в приверженности политической конъюнктуре, с другой - Суд так и не выразил до конца свою мысль: преодолел он собственное решение по "алтайскому делу" либо это самостоятельное обоснование другой правовой ситуации? Получилось, что серьезному правовому моменту придали политическую окраску, которая стала затмевать его юридическую составляющую. В решении неубедительно приводятся ссылки на действовавшее ранее избирательное законодательство, тем более неадекватны "реверансы" в сторону инициаторов жалобы, что Конституционный Суд РФ не рассматривал ранее вопрос, возможны ли иные конституционно допустимые варианты правового регулирования наделения полномочиями глав регионов. Остается чувство, что Суд как бы оправдывается за свою мотивировочную часть, что выглядит излишним (тем более в такой форме).

Понятно, что тезис инициаторов жалобы об отсутствии полномочий у Президента РФ по представлению кандидатур законодательному органу субъекта Российской Федерации шел, по-видимому, "в нагрузку" и не являлся центральным по силе своей убедительности. Его достаточно легко отмел Конституционный Суд РФ: "Однако данное обстоятельство само по себе не препятствует тому, чтобы федеральный законодатель, устанавливая общие принципы организации исполнительных органов государственной власти и руководствуясь статьями 5 (часть 3), 72 (пункт "н" части 1), 77, 78 (часть 2), 80 (части 1 и 2) и 85 Конституции Российской Федерации, - возложил на Президента Российской Федерации как главу государства, являющегося, по смыслу статьи 81 (часть 1) Конституции Российской Федерации, непосредственным представителем всего народа Российской Федерации, определенные функции по участию в наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), при условии сбалансированного сочетания конституционных принципов единства системы исполнительной власти в Российской Федерации и самостоятельности субъектов Российской Федерации в установлении системы своих органов государственной власти и их формировании".

К данному решению были представлены Особые мнения судей В.Г. Ярославцева и А.Л. Кононова.

В.Г. Ярославцев основывал свою позицию на содержания принципа народовластия: "...во-первых, что народ является именно активным субъектом (а не бессловесным объектом) конституционных правоотношений, обязанной стороной в которых выступают государство, его органы и должностные лица, включая Президента Российской Федерации. Во-вторых, государственная власть - это власть, учреждаемая народом, действующая от имени и в интересах народа, что прямо закреплено в Конституции Российской Федерации". Избирательные права граждан реализуют принцип народовластия, соответственно, никакие представительные институты не могут их подменять. Народ не должен отчуждаться от принятия государственно-властных решений, в частности посредством запрета свободных выборов органов государственной власти, что ведет к искажению самой сути такого государства. Судья не смог отказаться от общих рассуждений предназначения государства: "В заключение хотелось бы выразить озабоченность тем обстоятельством, что государство, созидаемое на основе управляемой демократии и властной вертикали, о чем свидетельствует и новый порядок наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации, все больше преобразуется в "мегамашину", т.е. в общество, которое, включая всех своих членов, уподобляется огромной централизованно управляемой машине. Однако при всей своей привлекательности государство-"мегамашина" с неизбежностью обречено на саморазрушение, в основе которого лежит отторжение народа от власти, сопровождающееся приходом к управлению "мегамашиной" любого, кому будет даровано право доступа к ней на многочисленных уровнях бюрократической администрации".

В Особом мнении судьи А.Л. Кононова основной упор сделан на юридический анализ мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ. Судья подробно оценивает каждый из доводов, справедливо указывая на его некоторые слабые стороны. Не будем касаться общей с В.Г. Ярославцевым позиции относительно "главного и фатального противоречия" Постановления относительно упорного отрицания Конституционным Судом права каждого избирать и быть избранным главой исполнительной власти региона. Остановимся на прогнозе принципиальных последствий, сформулированным судьей, в соответствии с которым такой порядок наделения полномочиями существенно разрушает систему сдержек и противовесов. Во-первых, автор указывает на значительное ослабление региональных парламентов и их зависимость от исполнительной власти. В то же время весьма спорным выглядит утверждение, что "...новый механизм, таким образом, лишил население не только права избирать и быть избранным, но и права отстаивать свои права и интересы на региональном уровне, в том числе путем ответственности перед ним выборного лица". Практика показала, что механизм ответственности региональной власти перед населением практически нереализуем. Во всех случаях, когда решался вопрос об отставке того или иного должностного лица, инициатором ответственности всегда выступал Президент РФ. В то же время нельзя отчасти не согласиться с А.Л. Кононовым, что серьезному пересмотру подвергается статус Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Ведь основные задачи Совета Федерации состоят, согласно статьям 101 и 102 Конституции Российской Федерации, в контроле за деятельностью федерального Правительства и особенно Президента. Однако половина членов Совета Федерации назначаются высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации, и если эти должностные лица сами назначаются Президентом и могут быть отрешены им от должности в любой момент в случае утраты доверия, то тогда этих членов Совета Федерации, назначенных исполнительной властью, нельзя считать достаточно независимыми для значимого наблюдения и контроля за федеральным Правительством и Президентом. В этом случае возникает вопрос о совместимости этого состава Совета Федерации с принципом разделения властей, признанным в статье 10 российской Конституции.

Оппонируя приведенным Мнениям, нельзя не привести слова И.В. Гранкина, считавшего еще в 2001 году, что внедрение практики избрания должностных лиц, призванных осуществлять исполнительные функции, ослабляет народное представительство, ведет к раздроблению, размыванию народного суверенитета, сталкиванию законодательных и исполнительных органов между собой по поводу приоритетов при отражении народной воли в своих актах <1>. Следует вспомнить, что в эпоху взаимных противостояний губернаторы утверждали, что их тоже избрал народ. Целое десятилетие происходил "замер", кто "народнее", главы регионов соревновались не только с законодательным органом, но и с Президентом РФ. Как представляется, такая вакханалия вряд ли отвечала букве и духу Конституции РФ.

<1> См.: Гранкин И.В. Парламент в России. М., 2001. С. 19.

Подводя итог анализу порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, отметим, что осенью 2008 г. некоторые региональные лидеры (Президенты Татарстана, Башкортостана, мэр Москвы, губернатор Ростовской области) в своих выступлениях допустили возвращение к выборной системе. Однако 18 ноября 2008 г. Президент РФ Д.А. Медведев в своем интервью назвал действующую систему наделения полномочиями региональных лидеров оптимальной и предложил тем, кого она не устраивает, подать в отставку: "Ее изменение нереалистично и недопустимо. Если кого-то из глав регионов она не устраивает, то они должны понять, что они не являются частными лицами, и они могут подать мне заявление".

В Федеральном законе об общих принципах определены полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. В частности:

а) представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации;

б) обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

в) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и др.

Несмотря на унификацию статуса главы региона, допускается вариативность, которую можно проследить на практике. А.Н. Мещеряков проанализировал законодательство республик в составе Российской Федерации, на основании чего провел классификацию субъектов по способу определения президента республики и его места в системе органов государственной власти:

  1. глава государства (республики);
  2. глава государства (республики) и его (ее) высшее должностное лицо;
  3. глава государства (республики) и высшее должностное лицо в системе исполнительной власти;
  4. глава государства (республики) и глава исполнительной власти республики;
  5. глава государства (республики), глава исполнительной власти республики, высшее должностное лицо республики;
  6. высшее должностное лицо республики и глава исполнительной власти республики.

В последующем по тому основанию, что понятие "высшее должностное лицо республики" входит в понятие "глава республики", а понятие "высшее должностное лицо в системе исполнительной власти" входит в понятие "высшее должностное лицо республики", А.Н. Мещеряков объединил первую группу со второй и с третьей, а четвертую с пятой. Соответственно по положению президента республики в системе органов государственной власти выделяются 3 группы:

  1. глава государства (республики) - Башкортостан, Марий Эл, Татарстан;
  2. глава государства (республики) и глава исполнительной власти республики - Адыгея, Бурятия, Ингушетия, Кабардино-Балкарская, Калмыкия, Северная Осетия - Алания;
  3. высшее должностное лицо республики и глава исполнительной власти республики - Карачаево-Черкесская, Саха (Якутия), Чувашия, Удмуртская <1>.
<1> См.: Мещеряков А.Н. Специфика республиканской формы правления в отдельных субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2002. N 1.

Статья 19 Федерального закона об общих принципах подробно устанавливает порядок и основания досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица. Одновременно говорится, что в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации решение о недоверии высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов каждой из палат по инициативе одной трети от установленного числа депутатов палаты, наделенной конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации правом инициирования вопроса о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Примером может служить статья 49 Устава Свердловской области: "Законодательное Собрание Свердловской области вправе выразить недоверие губернатору Свердловской области в случаях, предусмотренных федеральным законом. Вопрос о выражении недоверия губернатору Свердловской области может быть вынесен на рассмотрение совместного заседания палат Законодательного Собрания Свердловской области по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов Палаты представителей Законодательного Собрания Свердловской области. Решение о выражении недоверия губернатору Свердловской области принимается не менее чем двумя третями от установленного числа депутатов каждой из палат Законодательного Собрания Свердловской области".

Статья 20 Федерального закона об общих принципах закрепляет основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В соответствии с ней данный орган является постоянно действующим. Это существенно отличает его от органа законодательной власти, который может строить свою работу на сессионной основе. Например, статья 72 Устава (Основного Закона) Орловской области устанавливает, что Коллегия области осуществляет деятельность на постоянной основе, обладает правами юридического лица и имеет гербовую печать.

Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации. Региональная практика показывает, что применительно к органам исполнительной власти отсутствует разнообразие наименований. В большинстве субъектов Российской Федерации таким органом выступает Правительство, в ряде краев, областей - администрация. Пожалуй, как исключение можно упомянуть Орловскую область, где коллегиальный орган именуется Коллегией. Если обратиться к истории, то можно привести неудачные примеры наименования высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Так, в 1997 году глава Администрации Архангельской области создал Правительство Администрации Архангельской области. Пункт 1.1 Положения о Правительстве Администрации Архангельской области (утвержденного Постановлением главы Администрации Архангельской области от 29.05.1997) определял: "Правительство Администрации Архангельской области является органом Администрации области, подотчетным главе Администрации области. Правительство - коллегиальный орган, созданный для решения вопросов государственного управления на территории области согласно полномочиям, которыми наделяет его глава Администрации области". Не вдаваясь в нюансы политической ситуации 1997 года, приведшей к появлению данного нормативного акта, отметим, что само наименование такого органа общей компетенции страдает непроработанностью с точки зрения юридической техники. Оно содержит в себе определения двух однопорядковых органов с традиционно равным объемом полномочий. Также нечетко звучало бы - "Президент главы администрации" или "Парламент областного собрания". Правильнее бы выглядело наименование - "Президиум администрации" или "Высшая коллегия администрации". Однако такие наименования не подчеркивают особый статус высшего органа исполнительной власти. Плюс слово "Правительство" у государственного служащего вызывало и вызывает больший пиетет.

Основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации закреплены в статье 21 Федерального закона об общих принципах и региональных актах. Объем компетенции, изложенный в статье Федерального закона, не носит исчерпывающего характера. Пункт "з" части 2 статьи 21 указывает: "Осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции Российской Федерации".

Общие полномочия можно сгруппировать следующим образом:

Несмотря на возможность самостоятельного расширения компетенции высшего исполнительного органа государственной власти, не все субъекты Российской Федерации пошли по такому пути, ограничившись пересказом или легким уточнением перечня прав, закрепленных в действующем Федеральном законе. Так, например, выглядит статья 94 Конституции Республики Хакасия. Дополнительным пунктом представлено только следующее: "Производит награждение государственными наградами Республики Хакасия и присваивает почетные звания Республики Хакасия". Почти такая же по содержанию статья 60 Устава Ростовской области.

Несколько иначе строится схема правового регулирования в Уставе (Основном Законе) Саратовской области. Статья 60 Устава определяет отрасли и сферы деятельности Правительства области:

"Правительство области в пределах своих полномочий в соответствии с федеральным законодательством осуществляет свою деятельность в следующих отраслях и сферах государственного управления:

а) охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана собственности и общественного порядка, борьба с преступностью;

б) планирование, бюджет, финансы и учет;

в) управление государственной собственностью области, взаимодействие с предприятиями, учреждениями и организациями различных форм собственности;

г) регулирование использования земель и других природных ресурсов, организация и осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;

д) жилищное хозяйство и коммунальное обслуживание населения;

е) промышленность;

ж) сельское хозяйство;

з) энергетика;

и) строительство;

к) транспорт;

л) дорожное хозяйство;

м) связь и коммуникации;

н) торговля, общественное питание, бытовое и иные виды обслуживания населения;

о) здравоохранение, труд и социальное обеспечение населения;

п) образование;

р) культура и спорт;

с) предупреждение чрезвычайных ситуаций и ликвидация их последствий;

т) иных сферах, связанных с обеспечением жизнедеятельности области".

Статья 61 Устава закрепляет полномочия Правительства области.

Так, в целях управления отраслями и сферами, указанными в статье 60 настоящего Устава (Основного Закона) Саратовской области, Правительство области:

а) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью;

б) разрабатывает проект областного бюджета, обеспечивает исполнение областного бюджета, готовит отчет об исполнении указанного бюджета;

в) разрабатывает для представления губернатором области в областную Думу проекты программ социально-экономического развития области, готовит отчеты об их выполнении для представления губернатором области в областную Думу;

г) формирует иные органы исполнительной власти области;

д) управляет и распоряжается собственностью области в соответствии с законами области, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление области в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и т.д.

Еще более подробно устанавливается компетенция высшего исполнительного органа в тех субъектах Российской Федерации, в которых приняты специальные законы о правительстве региона. Примером может служить Закон Чувашской Республики от 30 апреля 2002 года "О Кабинете Министров Чувашской Республики". Специальная глава III носит название "Полномочия Кабинета Министров Чувашской Республики". Статья 11 раскрывает общие вопросы руководства министерствами и иными органами исполнительной власти Чувашской Республики. В частности, указывается, что Кабинет Министров Чувашской Республики для осуществления своих полномочий может создавать территориальные органы республиканских органов исполнительной власти, назначать соответствующих должностных лиц, утверждает положения о министерствах, государственных комитетах и иных органах исполнительной власти Чувашской Республики, определяет порядок назначения на должность и освобождения от должности руководителей республиканских государственных унитарных предприятий и учреждений и т.д.

Далее полномочия разделены по сферам управления. Статья 13 - общие полномочия (10 пунктов), статья 14 - полномочия в области экономической политики, финансов, имущественных, земельных отношений (23 пункта), статья 15 - полномочия в социальной сфере, в области науки, культуры и образования (28 пунктов) и т.д. Кроме того, статья 21 указывает, что могут быть и иные полномочия, установленные другими актами, а статья 22 предусматривает общий контроль со стороны Кабинета Министров Чувашской Республики за деятельностью органов исполнительной власти.

Статья 22 Федерального закона об общих принципах посвящена актам высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а также актам высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Первый вправе издавать указы (постановления) и распоряжения. В законе нет такого же прямого указания на акты высшего исполнительного органа. Содержится только ссылка на их обязательность к исполнению на территории субъекта Российской Федерации. Большинство уставов (конституций) субъектов Российской Федерации подчеркивает разнопорядковую юридическую силу актов высшего должностного лица и высшего исполнительного органа путем их разных наименований. Например, статья 95 Конституции Республики Татарстан говорит об издании Президентом указов и распоряжений, а в соответствии со статьей 103 Конституции Кабинет Министров Республики Татарстан издает постановления и распоряжения, хотя такое разделение не обязательно. Статья 58 Устава Московской области закрепляет: "Правительство Московской области в пределах своих полномочий принимает постановления и обеспечивает их выполнение. Постановления Правительства Московской области по вопросам, относящимся к его компетенции, обязательны к исполнению на всей территории Московской области", а статья 50 указывает: "Губернатор Московской области в пределах своих полномочий издает постановления и распоряжения, имеющие юридическую силу на всей территории Московской области".

Следует выделить ряд основополагающих моментов, вытекающих из содержания Конституции РФ и Федерального закона об общих принципах:

Несмотря на представленный динамизм организации исполнительной власти в регионах, следует подчеркнуть, что наша страна находится в поиске оптимальной модели управления. Об этом свидетельствует хотя бы тот факт, что административная реформа провозглашена как на федеральном, так и на региональном уровнях и пока о ее сворачивании официально никем не заявлялось. Основные направления административной реформы обозначены в Указе Президента РФ от 23.07.2003 N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" <1>, Постановлении Правительства РФ от 31.07.2003 N 451 <2>, распоряжении Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р <3>. Последним документом были одобрены Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах и План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах. Регионы постоянно отчитываются о проделанной работе в рамках проводимой административной реформы. В Пензенской области принят Закон от 29.06.2006 N 1051-ЗПО "О программе проведения административной реформы в Пензенской области в 2006 - 2010 годах" <4>. Постановлением Правительства Пензенской области от 10.03.2006 N 106-пП <5> образована комиссия по обеспечению проведения административной реформы в Пензенской области. Постановлением Правительства Пензенской области от 15.10.2008 N 649-пП <6> одобрена Программа проведения административной реформы в Пензенской области в 2009 - 2010 годах. В то же время приведенные нормативные акты показывают подчиненный характер регионального уровня. В самих задачах обозначено, что на региональном уровне будут внедряться современные методы и механизмы управления, обеспечиваться ориентация деятельности органов власти на потребности общества, организовываться предоставление информации о государственных услугах в электронной форме и т.д. Нетрудно увидеть, что регионам активная роль совершенно не отводится. Они только проводники федеральных целеустановок. Кстати, в федеральной Концепции административной реформы отмечается: "В основном административная реформа затронула федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне она реализуется лишь в виде экспериментов". Нельзя не сказать, что централизация государственной власти, ставшая следствием выстраивания вертикали власти, повлекла за собой апатию регионов в вопросах государственного строительства. Действительно, попробуй, прояви инициативу: будет вынесено не одно представление об устранении нарушений федерального законодательства (от органов прокуратуры, юстиции, из аппарата полномочного представителя Президента и т.д.). В этом аспекте показательны способы выхода из чрезвычайных ситуаций. При землетрясениях, оползнях, техногенных катастрофах региональные власти первое, что делают: запрашивают федеральную помощь. Это обусловлено отсутствием финансовых средств, полномочий, инициативности, элементарного желания решать вообще что-либо и т.д. Понимание такого положения привело к тому, что на федеральном уровне органы государственной власти осознали необходимость учета региональных особенностей. Но и здесь отсутствует единая концепция. В качестве примера можно привести процесс перераспределения полномочий. Если вначале происходила их концентрация, то сейчас происходит обратный путь с помощью делегирования, но опять в директивном порядке, без заключения соответствующих соглашений. При этом отказ от выполнения федеральных полномочий субъектами Российской Федерации не допускается <7>.

<1> Собрание законодательства РФ. 2003. N 30. Ст. 3046.
<2> Собрание законодательства РФ. 2003. N 31. Ст. 3150.
<3> Собрание законодательства РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.
<4> Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. 2006. N 34 (часть 1). С. 11.
<5> Пензенские губернские ведомости. 2006. N 7. С. 22.
<6> Пензенские губернские ведомости. 2008. N 50. С. 10.
<7> См.: Гошуляк В.В. Проблемы теории конституционного права. Пенза, 2008. С. 116.

Приведенные обстоятельства обусловливают необходимость формулирования общих выводов, направленных на совершенствование организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации.

Во-первых, следует обратить внимание на преамбулу Конституции РФ: "Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле...". Эта фраза показывает наше единение, она не просто высокая декларация, а предначертание конституционного строительства как для Российского государства в целом, так и для его регионов. Мы все - многонациональный единый народ. Мы соединены общей судьбой, которую мы строим сами и за что мы несем историческую ответственность перед будущими поколениями. Мы живем на своей земле. Исходя из этих базовых положений, необходимо оценивать иные нормы Конституции Российской Федерации.

Во-вторых, статья 77 Конституции РФ закрепляет, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

В-третьих, следует учитывать особое место Президента Российской Федерации в системе центральных органов государственной власти. Статья 78 Конституции устанавливает (часть 4): "Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации". А в соответствии со статьей 80 Конституции Президент РФ является главой государства. Именно он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Данные факторы обосновывают обновление федеративных отношений внутри государства, одним из направлений которого выступает унификация уставов и конституций. Достаточно проанализировать последние, чтобы сформулировать общий вывод: зачем столько основных документов, если они практически дублируют друг друга, уточняя лишь частности?

Сравним некоторые из них, например Устав Магаданской области и Устав Белгородской области. Статья 2 Устава Магаданской области закрепляет: "В соответствии с Конституцией Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Магаданская область как субъект Российской Федерации защищает и обеспечивает права и свободы человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и Уставом Магаданской области" (часть 2 статьи 3 Устава Белгородской области: "В Белгородской области признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и Конституции Российской Федерации"). Статья 6 Устава Белгородской области: "Белгородская область обладает всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Белгородской области как субъекта Российской Федерации" (статья 39 Устава Магаданской области: "Магаданская область на своей территории обладает всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации").

Приведем другие примеры. Часть 1 статьи 9 Устава Воронежской области устанавливает: "Систему нормативных правовых актов области составляют:

Часть 2 статьи 71 Устава Читинской области предусматривает, что в систему правовых актов области входят:

а) Устав области и законы области;

б) иные нормативные правовые акты;

в) правовые акты ненормативного характера.

Статья 30 Устава Тверской области закрепляет: "В области признается и гарантируется местное самоуправление - самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается" (в свою очередь, статья 83 Устава Мурманской области фиксирует: "1. В Мурманской области признается и гарантируется местное самоуправление. 2. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти").

Перечисление совпадающих по смыслу, повторяющих нормы федерального законодательства положений уставов и конституций можно продолжать бесконечно. Компетенции законодательного органа и высшего должностного лица исполнительного органа государственной власти практически полностью прописаны в федеральном документе. Это привело к результату, когда 2/3 основного закона любого субъекта Российской Федерации идентичны друг другу. Единство содержания должно привести также к единству статуса высших должностных лиц. Первым шагом к единству стало наделение полномочиями региональным парламентом по представлению Президента РФ. Субординационные отношения должны быть, кроме того, завершены единством статуса, а также системы оплаты и социальных гарантий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Возможно включение этого круга должностных лиц в число федеральных государственных служащих, для которых устанавливается единая "должностная лестница".

Возвращаясь к наделению полномочиями глав регионов законодательным органом, следует отметить еще одно серьезное основание. Выборы населением нельзя признать как недостатки демократии. Если мы позволим себе такую логику, что народ не совсем дозрел до демократических институтов, то недалек и вывод о назначаемости самого Президента РФ или передаче полномочий преемнику иным невыборным путем. Такие рассуждения могут натолкнуться на доводы о том, что та "обойма" политиков не отвечают чаяниям народа, потому и выбирается любой новый человек, лишь бы не тот, который был у власти все это время. Однако выборность населением предполагает политические дискуссии, так называемое политическое брожение. Нужно ли это именно на региональном уровне? Вопрос спорный. Региональный уровень - это второй уровень власти, где решаются в первую очередь проблемы текущего управления на определенной территории. Это означает, что периодически непосредственная управленческая деятельность дестабилизируется политическими дискуссиями. Резкая смена (в случае избрания нового лица) руководства приводит к разрушению налаженной управленческой схемы. Требуется определенное время, чтобы не просто идти вперед, а вернуться к тому уровню, от которого ушли в сторону. На все это накладывается общая усталость российских граждан от бесконечных словесных баталий. По-видимому, ареной для яркой политической борьбы должен стать в первую очередь федеральный уровень власти, второй уровень должен стать звеном текущего управления. Если каждому звену управления (федеральное, региональное, местное) придать политический окрас, то, кроме политического эффекта, управление ничего иного давать не будет. В то же время возникает вопрос: не приведет ли отсутствие выборности населением глав регионов к стагнации? Должен быть рычаг, уравновешивающий исполнительную власть, чтобы стабильность не превратилась в застой. Как представляется, таким противовесом может стать уменьшение срока полномочий депутатов законодательного органа. Именно парламентарии в первую очередь являются политиками. Они должны не только формировать "площадку для дискуссий", но и активно в них участвовать. При длительном сроке полномочий законодательного органа отсутствует база для его обновления с учетом меняющейся политической ситуации. Нельзя забывать, что мы живем в XXI веке - времени больших скоростей. Следует добавить, что данный вывод касается также срока полномочий депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Возникает еще один момент, который необходимо учитывать при проведении политических реформ. Россия - федеративное государство, в состав которого входят республики, которые обозначены Конституцией как государства. Кроме того, ряд республик имеет "свой норов", настаивая на наличии собственного суверенитета и на строительстве федеративных отношений с центром на партнерской основе. Из них можно отметить Республики Татарстан и Башкортостан. Следует признать, что ни та ни другая не видят себя вне Российского государства и не будут себя противопоставлять другим регионам только с одной целью - отделиться и создать независимое государство. Титульные нации в большинстве своем не желают этого. Между тем резкое давление со стороны центра может поднять сепаратистские настроения того меньшинства, которое будет создавать весь фон в республиках. Если спрогнозировать негативный сценарий, можно предположить, что найдутся заинтересованные в этом финансовые магнаты. Возможно, это создаст подпитку для создания националистически настроенных террористических групп. Общая озлобленность населения легко управляема в поисках скрытого врага. Это обусловливает особый подход к формированию исполнительной власти в регионах. В этом случае изначально надо признать, что практически во всех государствах (даже при максимальной децентрализации власти) существуют институты, обеспечивающие единую вертикаль власти. Приведем опыт зарубежного регулирования. Статья 154 Конституции Испании говорит о представителе, назначаемом Правительством, который руководит органами государственного управления на территории автономного общества и при необходимости координирует их деятельность с деятельностью органов управления автономного общества. Кстати, статья 155 Конституции Испании говорит об ответственности автономного общества за невыполнение обязательств, предусмотренных Конституцией и другими законами. Вначале следует предупреждение от Правительства, которое в последующем с согласия абсолютного большинства Сената может принять необходимые меры для выполнения автономным обществом указанных обязательств в принудительном порядке. Правительство в этом случае может давать соответствующие распоряжения любым органам автономных сообществ. Данный опыт следует учесть и в контексте уточнения полномочий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Как представляется, он мог бы выполнять активную роль в институте федерального вмешательства в дела региона. Современная система громоздка и неэффективна.

Конституция Италии (статья 121) также указывает на то, что председатель джунты (исполнительный орган области) руководит в соответствии с инструкциями Правительства Республики осуществлением административных функций, делегированных государством области. В Италии существуют и периферийные органы, непосредственно подчиненные Председателю Совета Министров, - правительственные комиссары в областях. Кандидаты на данные должности назначаются декретом Президента по предложению Председателя Совета Министров, согласованному с министрами по делам областей и внутренних дел <1>.

<1> Административное право зарубежных стран. М., 1996. С. 136.

Сочетание централизации и децентрализации содержит Конституция Португалии. Статья 230 указывает, что государство представлено в каждой из автономных областей Министром Республики, назначаемым и освобождаемым от должности Президентом Республики по предложению Правительства после консультаций с Государственным Советом <1>. Председатель областного правительства назначается Министром Республики с учетом результатов выборов. Министр Республики осуществляет полномочия по надзору за службами государства в области.

<1> Государственный совет - политический совещательный орган при Президенте, состоит из Председателя Ассамблеи Республики (законодательный орган), премьер-министра, председателя Конституционного суда, председателей областных правительств, бывших Президентов Республики и некоторых других лиц (статьи 141, 142 Конституции Португальской Республики).

Местными коллективами в соответствии с Конституцией Французской Республики (статья 72) являются коммуны, департаменты, заморские территории. Представители Правительства в департаментах и территориях отвечают за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов. Заморские территории имеют свою особую организацию, учитывающую их собственные интересы в сочетании с интересами Республики в целом. Эта организация определяется и изменяется законом после консультаций с заинтересованным территориальным представительным органом (статья 74).

В Великобритании самостоятельность местных органов ограничена властью центральных органов. В ряде случаев министры дают разрешение на получение займов и утверждают административные акты местных органов. Причем министры обладают правом принимать на себя исполнение обязанностей последних, если те не справляются со своей работой (оценка деятельности идет с точки зрения как законности, так и эффективности) <1>.

<1> Административное право зарубежных стран. М., 1996. С. 59.

Конституция Австрийской Республики создает правовые основы для федерального управления (осуществление исполнительной власти Федерацией), подразделяя его на прямое и непрямое. При этом субординационные и координационные отношения урегулированы достаточно подробно.

В Федеративной Республике Германия федеральные предписания, обязательные для органов исполнительной власти земли, издаются с одобрения бундесрата (аналог российского Совета Федерации). Органы земель подчиняются указаниям компетентных высших органов Федерации, а надзор Федерации распространяется на законность и целесообразность исполнения полномочий. В Основном Законе также подробно описываются особенности административных отношений внутри исполнительной власти в силу федеративного устройства государства (глава VIII Основного Закона ФРГ).

В Египте губернатор находится в субординационных отношениях с Президентом, поскольку им назначается и освобождается. Закреплены ограничения: нельзя быть членом Народного собрания, Консультативного совета или местного народного совета любого уровня. С прекращением полномочий Президента автоматически прекращаются полномочия и губернатора (как в Российской Федерации прекращаются полномочия Председателя Правительства РФ) <1>.

<1> Административное право зарубежных стран. М., 1996. С. 217.

Приведенные нормы Конституций указывают, что в каждом государстве создаются механизмы обеспечения единой исполнительной вертикали. Это общая направленность присутствует, несмотря на некоторые различия в силу особенностей государств. Как отмечает И.А. Василенко, "все это свидетельствует о появлении интересной тенденции нашего времени: идет эволюция унитарных систем в федеральном направлении, в то время как федеральные системы движутся в унитарном направлении" <1>. Единство исполнительной власти обеспечивает либо руководитель высшего исполнительного органа государственной власти, находящийся в прямом подчинении главе государства, либо полномочный представитель государства (нередко являющийся министром центрального правительства). Обращает на себя внимание активное участие регионального парламента в назначении высшего должностного лица. С зарубежным опытом вполне согласуются реформы Президента РФ, связанные с наделением полномочиями глав регионов законодательным органом. За рубежом в вопросах федеративного строительства большей компетенцией обладает верхняя палата. В России Совет Федерации Федерального Собрания в силу своих полномочий участвует прежде всего в законотворческом процессе. По-видимому, с учетом изложенного его место должно быть несколько изменено. Совет Федерации должен стать не только органом лоббирования региональных интересов (что тоже отчасти должно присутствовать), но и участником реализации федеральной политики по отношению к регионам (это должно быть выражено в создании координационных отношений с Правительством Российской Федерации). Применительно к российским условиям главы субъектов Российской Федерации могли бы стать связующим звеном между различными уровнями власти. Возможно, это будет учтено в будущей законопроектной деятельности государственных органов.

<1> См.: Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1998. С. 83.

Оппоненты могут высказать, что приведенные функции уже выполняются полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе <1> определяет, что он является должностным лицом, представляющим Президента Российской Федерации в пределах соответствующего федерального округа. Сама фраза говорит только о том, что это должностное лицо представляет главу государства. Реформа же направлена на построение единой вертикали власти, а не на установление лишь некоей соподчиненности.

<1> Указ Президента РФ от 13 мая 2000 года N 849 (в ред. Указов Президента РФ от 21.06.2000 N 1149, от 09.09.2000 N 1624, от 30.01.2001 N 97, от 06.04.2004 N 490, от 05.10.2004 N 1272, от 21.03.2005 N 316, от 11.04.2008 N 487) // Собрание законодательства РФ. 2000. N 20. Ст. 2112; 2000. N 26. Ст. 2748; 2000. N 38. Ст. 3781; 2001. N 6. Ст. 551; 2004. N 15. Ст. 1395; 2004. N 41. Ст. 4021; 2005. N 13. Ст. 1135; 2008. N 16. Ст. 1673.

Пункт 5 названного Положения закрепляет, что основными задачами полномочного представителя являются:

организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;

организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;

представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.

Для решения данных задач полномочный представитель наделяется определенными полномочиями. Между тем полномочный представитель не входит в систему органов исполнительной власти ни одного из регионов, как не входит в систему федеральных органов исполнительной власти. Соответственно, не входя ни в одну из них, как можно быть связующим элементом субординационной вертикали? Именно поэтому данный институт направлен на выполнение несколько иных задач, чем реализация задач государственного управления на определенной территории. Полномочный представитель Президента РФ, даже если он будет в каждом регионе, а не в округах, не сможет стать звеном управленческой цепи единой исполнительной власти.

Президент Российской Федерации обосновал свои реформы организации власти с точки зрения эффективности. Это один из главных принципов любой управленческой деятельности, которая может быть законной, но абсолютно неэффективной. По-видимому, предложенная модель организации исполнительной власти должна иметь и другую направленность: обновление федеративных отношений в Российском государстве. Ее продолжением, как представляется, должна стать административно-территориальная реформа. Если обратиться к истории, то нетрудно заметить, что она всегда присутствовала при проведении глобальных управленческих изменений. Государство должно быть эффективным, то есть максимально полно реализовывать свои задачи. Статья 101 Конституции Греция устанавливает: "1. Государственная администрация организуется на основе децентрализованной системы. 2. Административное деление страны производится исходя из геоэкономических, социальных и коммуникационных условий. 3. Периферийные государственные органы обладают общей решающей компетенцией в вопросах своего района, а центральные службы, кроме специальных функций, ведают общим направлением, координацией и контролем деятельности периферийных органов, как это определено законом". Приведенная норма Конституции Греции, в контексте исследования, очень характерна: децентрализация должна быть научно обоснованной с точки зрения экономических, географических, этнических, культурных условий. Нельзя не согласиться с мнением В.А. Ржевского, что государство может только тогда полно и эффективно осуществлять суверенную власть на своей территории, когда его территория надлежащим образом организована. Территориальная организация государства представляет собой понятие широкое и многоплановое, в пределах которого происходит подразделение территории по различным основаниям <1>. Под территориальной организацией государства понимается, по мнению В.А. Ржевского, определенный порядок устройства частей, на которые подразделяется государственная территория <2>. И.В. Худякова также отмечает, что территориальная организация предполагает прежде всего разделение территории государства по экономическому признаку. Территориальная организация есть в то же время и устройство самих составных частей (субъектов) федеративного государства <3>. И.В. Худякова приводит мнение О.О. Миронова, что административно-территориальное устройство входит составной частью в территориальную организацию государства. В силу этого понятия административно-территориальное устройство и территориальная организация не тождественны и не могут употребляться как синонимы. Понятие "административно-территориальное устройство" употребляется в двух смыслах: как процесс деления территории государства на административно-территориальные единицы и как состояние разделенности <4>.

<1> См.: Ржевский В.А. В.И. Ленин о принципах территориальной организации государства // Ученые записки Саратовского юридического института. Вып. XIII. 1966. С. 79.
<2> См.: Ржевский В.А. Территориальная организация Советского государства. Саратов, 1966. С. 26.
<3> См.: Худякова И.В. Правовое положение закрытых административно-территориальных образований: Диссертация на соиск. уч. ст. канд. юрид. наук. Казань, 2003. С. 15.
<4> См.: Миронов О.О. Субъекты советского государственного права. Саратов, 1975. С. 32.

В соответствии со статьей 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации относится (пункт "б") федеративное устройство и территория Российской Федерации. Это указывает, что административно-территориальное устройство не является исключительным предметом ведения субъекта Российской Федерации (как это отмечалось в некоторых постановлениях Конституционного Суда РФ). Кроме того, статья 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения относит административное право (пункт "к"), а также установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (пункт "н"). Исходя из содержания статьи 72 Конституции РФ, можно сделать вывод о том, что как минимум административно-территориальное устройство - предмет совместного ведения. Именно поэтому ранее Законодательное Собрание Владимирской области обращалось с запросом в Конституционный Суд РФ о толковании пункта "н" части 1 статьи 72 Конституции РФ, в котором просило разъяснить, в частности, включает ли в себя организация системы органов государственной власти и местного самоуправления: порядок формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, порядок организации их деятельности и полномочия, административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации <1>. Ранее правовой основой служило Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 года <2>. В Положении производилось деление населенных пунктов, причем приводились категории тех или иных населенных пунктов. Так, например, пункт 10 закреплял, что к категории городов районного подчинения могут быть отнесены населенные пункты, являющиеся промышленными и культурными центрами, с численностью населения не менее 12 тысяч человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют не менее 85 процентов, и т.д. Закреплялся порядок наименования и переименования населенных пунктов, их учета, ряд других вопросов. В настоящее время есть Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления (утвержден Постановлением Госстандарта РФ от 31 июля 1995 года N 413), являющийся по своему содержанию только перечнем объектов административно-территориального деления. Предмет Федерального закона от 18.12.1997 N 152-ФЗ "О наименованиях географических объектов" <3> также лежит вне определения территориальной организации Российской Федерации. Статья 3 определяет сферу действия Закона: "Действие настоящего Федерального закона распространяется на деятельность в области установления, нормализации, употребления, регистрации, учета и сохранения наименований географических объектов Российской Федерации, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, а также географических объектов, открытых или выделенных российскими исследователями в пределах открытого моря и Антарктики, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации". Приведенные доводы позволяют сделать вывод о необходимости принятия Федерального закона "О территориальной организации Российской Федерации", который бы единообразно и четко определил порядок формирования административно-территориальных единиц с учетом экономической целесообразности, географических, культурных и иных особенностей. Вышеизложенное позволяет также сформулировать следующие выводы:

<1> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 февраля 1997 года N 14-О.
<2> Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1982. N 34. Ст. 1271.
<3> Собрание законодательства РФ. 1997. N 51. Ст. 5718.
  1. Зарубежная практика показывает, что во всех государствах (даже при максимальной децентрализации государственной власти) существуют институты, обеспечивающие единство исполнительной власти.
  2. Единая вертикаль исполнительной власти в силу особенностей федеративного устройства Российского государства должна быть "замкнута" на Президента РФ, являющегося главой государства, не относящегося к какой-либо ветви власти в соответствии с Конституцией. Это предопределяет выдвижение кандидатур глав регионов Президентом РФ для дальнейшего их наделения полномочиями соответствующим парламентом.
  3. Представление кандидатур глав регионов именно Президентом РФ сохранит систему сдержек и противовесов, обеспечивающую определенные гарантии самостоятельности и автономии для исполнительной власти по отношению к законодательной.
  4. Осуществление исполнительной власти на региональном уровне должно носить реальный управленческий характер и, как представляется, быть максимально лишено политической окраски. Противовесом, не позволяющим привести систему государственного управления в "эру застоя", должно стать сокращение срока полномочий депутатов законодательных органов.