Мудрый Юрист

Проблемы становления и развития миграционного права

Брик А.Д., профессор кафедры экономической теории и права Новочеркасской государственной мелиоративной академии, кандидат сельскохозяйственных наук.

Анализ законодательной и правоприменительной практики в сфере регулирования миграционных отношений показывает, что за последние десять лет правовая реформа, проводимая в России, неоднократно меняла свою концептуальную основу, значительно затрудняя эффективность модернизации действующего миграционного законодательства, затягивая получение положительных результатов. Кажется, лишь сегодня государственная миграционная политика обретает свою целенаправленность и последовательность в постановке и решении задач.

Миграционная политика Российской Федерации первой половины 90-х годов характеризовалась скорее интересными намерениями, чем плодотворными результатами. Очевидно, что курс на либерализацию всех сфер жизни тех лет, выраженный в законодательной практике, не только не опирался на анализ конкретной политической, экономической, демографической ситуации и пр., не учитывал особенностей правового менталитета населения, но и прямо противоречил своей абстрактностью конкретности задач, стоявших перед Россией.

Адаптированные Конституцией Российской Федерации нормы Декларации прав и свобод человека отнюдь не делали человека более свободным и не давали ему больше прав, поскольку не было правовых механизмов, реализующих данные нормы в различных сферах общественной жизни. Более того, появлявшиеся законы страдали не меньшей абстрактностью, затрудняя правовое регулирование. При этом слабое правовое поле создавало широкий диапазон интерпретаций, означая фактически неурегулированность миграционных отношений. Последнее объясняет характер и смысл второго этапа правовой реформы, который фактически состоял в практике "латания дыр", когда законодатель был вынужден реагировать на конкретные правовые события, обнаруживающие слабость законодательного обеспечения в области регулирования миграционных процессов. Фрагментарность миграционного законодательства России, которая не изжита и сегодня, объясняется именно этим феноменом, в основе которого лежит изначальная концептуальная слабость правовой реформы страны. Позитивные тенденции начала XXI столетия связаны как раз с преодолением этого недостатка.

На основе предшествующего изложения можно утверждать, что сегодня мы видим черты формирующегося миграционного права. Показательны попытки систематизации миграционного законодательства, решающую роль в котором играет кодификация. Однако, как мы уже отмечали в одной из своих статей, данная проблема не может быть решена без исследования текущего состояния системы современного права, сложившейся на основе определения соответствующих предметов и методов правового регулирования, кодификация возможна лишь при условии достаточно развитой отрасли права <1>.

<1> Брик А.Д., Хуринов Г.А. К проблеме о сущности и эпистемологии феномена "миграция". Идеал порядка общества в истории политико-правовой мысли и современность: Сб. науч. ст. РЮИ МВД РФ. Ростов-на-Дону, 2007.

Сегодня в систему права России включаются такие отрасли права, как конституционное (государственное) право, административное право, финансовое право, гражданское право, трудовое право, гражданско-процессуальное право, уголовное право, уголовно-процессуальное право, уголовно-исполнительное право и др.

Развитие российской системы права, сопровождаемое введением все новых норм правового регулирования общественных отношений, часто приводит к формированию особого предмета правового регулирования, что, в свою очередь, формирует отрасль права. Так произошло и с финансовым правом, которое в свое время выделилось в самостоятельную отрасль из административного права. Его предмет составляют отношения в области финансовой деятельности государства, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования финансовых ресурсов.

Указанные нами отрасли права являются основными, теми отраслями, которые признаны как существующие и функционирующие абсолютным большинством правоведов. Однако развитие общественных отношений, динамика общественной жизни современной России создают условия для формирования новых отраслей права. Так, сегодня идет дискуссия о возникновении все новых отраслей права, одной из которых является миграционное право России. В контексте изложенного возникает вопрос о том, дает ли современное законодательство России возможность утверждать, что предмет и метод миграционного права уже сложились, то есть можно ли утверждать, что рассмотренные отрасли права не охватывают правовое регулирование тех общественных отношений, которые мы называем миграцией? Если да, то перспектива кодификации миграционного законодательства выглядит как закономерность его развития. Если нет, то это надуманная проблема, не имеющая под собой реальных оснований.

Однако ситуация весьма неоднозначна. С одной стороны, очевидно, что миграция представляет собой особую сферу правового регулирования. С другой стороны, в эту сферу часто вторгается иной аспект, не имеющий к миграции прямого отношения. Дело в том, что миграция является многоплановым явлением общественной жизни, сочетая в себе экономический, политический, этнический, культурный и другие аспекты. Соответственно, в условиях неопределенности предмета правового регулирования могут возникать тенденции смешения этих аспектов в сфере права. Например, может ли миграционное законодательство регулировать отношения в этнической сфере? Очевидно, нет. Между тем иногда предпринимаются попытки совмещения миграционного законодательства и законодательства, имеющего отношение к этничности. Фактически это означает нарушение этнических прав и свобод, так же как прав и свобод мигрантов. Этнические беспорядки, время от времени происходящие в России, не имеют прямого отношения к проблемам миграции. Но эта проблема имеет прямое отношение к правовым условиям социальной реализации этнических меньшинств, которые препятствуют их интеграции в российское общество.

В целом миграция как юридическое явление представляет собой перемещение лиц, сопровождаемое изменением их правового статуса. Таким образом, согласно российскому законодательству мигрантом является лицо, изменившее место жительства или пребывания: вынужденный переселенец, вынужденно перемещенное лицо, иностранец и лицо без гражданства. Совокупность прав и обязанностей, определяемая этими категориями мигрантов, не включает этнический компонент, который регулируется нормами иного законодательства. Соответственно, предмет регулирования миграционного права составляют отношения, возникающие между органами государственной власти и мигрантами по поводу реализации их правового статуса при въезде в страну, пребывании или проживании на ее территории и при выезде из страны. Очевидно, что признание или непризнание правового статуса мигрантов по основанию этнической принадлежности противоречит смыслу миграционного права.

По нашему мнению, исходным пунктом анализа миграционного права должно быть определение предмета правового регулирования. Многие недоразумения в отношении предмета правового регулирования миграционного права связаны с тем, что действующее в России миграционное законодательство не институционализировано в качестве особой отрасли права. Правовые нормы и институты, регулирующие правоотношения в этой сфере, действуют в различных отраслях права - конституционное право, административное право, гражданское право, уголовное право, налоговое право. Но очевидно, что не все они могут быть отнесены к миграционному праву как таковому. Предмет правового регулирования миграционного права значительно уже правового поля, которое охватывает миграционное законодательство. Повторимся, указывая на то, что предмет правового регулирования должен исчерпываться той совокупностью правоотношений, которые возникают по поводу прав и обязанностей лиц, пересекающих Государственную границу, пребывающих и проживающих на территории государства иммиграции, что неизбежно вызывает их изменение. Данная совокупность прав и обязанностей исчерпывается отраженным в законодательстве правовым статусом, фиксирующим форму, характер и качество правоотношений, возникающих между мигрантом и органами государственной власти. Конечно, миграция как явление общественной жизни значительно шире. Но не всякая миграция по смыслу миграционного права может быть признана юридическим фактом.

Такая постановка проблемы подтверждает вывод о том, что предметная область миграционного права не совпадает с областью миграционного законодательства. Сказанное может быть проиллюстрировано бесконечным количеством примеров. Так, могут ли нормы ст. 322.1 УК РФ <2>, касающиеся ответственности за организацию незаконной миграции, быть отнесены к миграционному праву? И дело не в том, что закон объектом уголовно-правовых санкций делает не мигранта, а работодателя. Дело в том, что нормами этой статьи регулируются иные правоотношения, не связанные непосредственно с миграцией. В этом смысле выглядит дискуссионным вопрос о правовом статусе иностранного гражданина, временно находящегося на территории другой страны с целью занятия трудовой деятельностью. Вопрос заключается в том, является ли осуществление трудовой деятельности иностранца на территории другой страны особым предметом правового регулирования? На самом деле - нет, поскольку всю совокупность правоотношений, возникающих по поводу осуществления этим лицом трудовой деятельности на территории другой страны, регулируют нормы трудового, а не миграционного права. Фактически иной подход, который часто культивируется правоприменительной практикой, означает ограничение прав и свобод. Очевидно, что это обстоятельство является предпосылкой выхода из правового поля, формируя поток незаконной миграции. Фактически предмет регулирования миграционного права определяется законностью пребывания иностранного гражданина на территории Российской Федерации. Эти правоотношения регулируются Федеральным законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <3>. Очевидно, что на лицо, находящееся законно на территории Российской Федерации, должен распространяться весь объем норм трудового права страны, за исключением особых случаев, предусмотренных законодательством. Иное вступает в неизбежное противоречие со ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, принятого Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. <4>. Согласно этой статье, каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит в пределах этой территории право на свободное передвижение и свободу выбора места жительства. Эти права не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы для обеспечения государственной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья, нравственности населения или прав и свобод других лиц и совместимы с признаваемыми в данном Пакте другими правами. Иное противоречит и конституционным требованиям Российской Федерации, которые подробно рассмотрены выше. Естественно, формы и методы реализации законности пребывания могут модифицироваться в соответствии с национальными интересами. В данном случае нормы института трудовой миграции дополняются международными договорами, регулирующими правоотношения в этой сфере на межгосударственном уровне. Не последнюю роль играет и практика квотирования.

<2> Уголовный кодекс Российской Федерации. М.: ИНФРА-М, 2007. 192 с. (Б-ка кодексов. Выпуск 1(117)).
<3> Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", в ред. Федеральных законов от 30.06.2003 N 86-ФЗ; от 11.11.2003 N 141-ФЗ // Парламентская газета. 2003. 15 ноября; от 22.08.2004 N 122-ФЗ; от 02.11.2004 N 127-ФЗ // Российская газета. 2002. 31 июля.
<4> Международный пакт о гражданских и политических правах, принят 16 декабря 1966 г. Резолюцией 2200 на 1496-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН // Права человека: Сборник международных договоров. Нью-Йорк, 1989.

Таким образом, очевидно, что контекст миграционного законодательства дает возможность рассматривать миграционные правоотношения в качестве особенного предмета правового регулирования.