Мудрый Юрист

Территории местного самоуправления и их юридические конструкции

Бабичев И.В., руководитель аппарата Комитета Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления, кандидат юридических наук.

Особенность муниципального образования как юридической конструкции состоит как раз в том, что оно объединяет в себе как субъекты, так и объекты местного самоуправления, проявляя в правоотношениях свойства как субъекта, так и объекта. Поэтому хотя бы по основным субъектам и объектам местного самоуправления и их характеристикам (население муниципального образования и его численность; населенный пункт и его статус, размер территории населенного пункта, характеристики и объем инфраструктурного градообразующего комплекса, особенности формирования власти) виды муниципальных образований должны быть подобны.

Однако законодатель увлекся юридическим конструированием местного самоуправления и его регулированием через эти конструкции без должного методологического обоснования такого конструирования, утратил видение реальных социально-экономических и пространственных систем.

The peculiarity of municipal formation as a legal construction is in the fact that it comprises both subjects and objects of local self-government showing the features of both subject and object in legal relations. Therefore the basic subjects and objects of local self-government and features thereof (population of municipal formation, populated locality and its status, size of the territory of a populated locality, characteristics and volume of infrastructural city-forming complex, peculiarities of power formation) shall be identical in different types of municipal formations. However the law-maker was carried away by legal structuring local self-government and regulation thereof through such constructions without due methods substantiation of such structuring, lost understanding of existing social economic and stereo metric systems <*>.

<*> Babichev I.V. Territories of local self-government and legal constructions thereof.

Юридической конструкцией, отражающей в праве реальные поселенческие системы, является муниципальное образование. Юридическая конструкция, отмечает А.Н. Костюков <1>, представляет собой органический элемент собственно содержания права, его внутренней формы, возникающей в результате процесса типизации. Муниципально-правовые конструкции можно рассматривать в качестве одного из правовых регуляторов муниципально-правовых отношений <2>.

<1> Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2003. С. 132.
<2> Костюков А.Н. Указ. соч. С. 140.

Как юридическая конструкция муниципальное образование впервые появляется в Гражданском кодексе РФ 1994 г., который определил, что "городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами" (ст. 124).

Развернуто определил муниципальное образование как "городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления" (ч. 1 ст. 1) Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями - последняя редакция от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ, далее - Федеральный закон N 154-ФЗ) <3>. В рамках правовой системы местного самоуправления, созданной на его основе, муниципальное образование - видовое понятие, отражающее все реальные поселенческие системы и, как юридическая конструкция, их не дифференцирующая.

<3> Собрание законодательства РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

По Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями - последняя редакция от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ, далее также - Федеральный закон N 131-ФЗ) <4> муниципальное образование как юридическая конструкция стало родовым понятием, системой объектов-систем одного рода, включающей в себя различные виды муниципальных публично-правовых образований.

<4> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Муниципальное образование - сложносоставная юридическая конструкция, публично-правовая система, состоящая из элементов - субъектов и объектов местного самоуправления. К таким субъектам местного самоуправления относятся территориальный публичный коллектив, состоящий, в свою очередь, из субъектов местного самоуправления - граждан и местных сообществ, органы местного самоуправления, организации территориального общественного самоуправления. К объектам местного самоуправления, являющимся составными элементами муниципального образования, относятся: территория, очерченная границами; поселенческообразующий (градообразующий) инфраструктурный комплекс, находящийся в муниципальной собственности; средства местного бюджета; имущественные права муниципального образования; набор вопросов местного значения; власть.

Основными же объектами местного самоуправления, являющимися элементом муниципального образования как публично-правовой системы, выступает собственно населенный пункт в установленных территориальных границах с поселенческообразующим (градообразующим) инфраструктурным комплексом, находящимся в муниципальной собственности, и власть во всей ее структурной сложности - прежде всего власть местного самоуправления (муниципальная власть), а также государственная власть и власть общественная.

Основным субъектом местного самоуправления - элементом муниципального образования выступает население муниципального образования (территориальный публичный коллектив) во всей его структурной сложности.

Таким образом, особенность муниципального образования как юридической конструкции состоит как раз в том, что оно объединяет в себе как субъекты, так и объекты местного самоуправления, проявляя в правоотношениях свойства как субъекта, так и объекта.

Взаимодействуя с иными субъектами права, муниципальное образование (посредством своих органов местного самоуправления) выступает как субъект права, субъект местного самоуправления. Свойство целеустремленности, которым обладает муниципальное образование, также является свойством субъекта права.

При взаимодействии органов местного самоуправления между собой, с территориальным публичным коллективом, при взаимодействиях местных сообществ и граждан по вопросу принятия и осуществления планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, что является составной частью процесса определения и нормативизации общих целей территориального публичного коллектива и муниципального образования, последнее выступает как объект местного самоуправления, как объект таких правоотношений.

Наличие одновременно субъектных и объектных свойств у муниципального образования еще раз подчеркивает его базовую роль в правовой системе местного самоуправления. Органы же местного самоуправления и сам территориальный публичный коллектив регулируют права и обязанности граждан, местных сообществ, самого публичного коллектива в отношении местного самоуправления, т.е. правоотношения, но не сами себя как объекты.

То, что муниципальное образование обладает свойствами субъекта и объекта местного самоуправления, не означает, что в местном самоуправлении существует субъект, управляющий сам собой, что, по мнению некоторых авторов, и составляет суть местного самоуправления. Подобные представления аргументированно критикуются, в частности, А.А. Сергеевым <5>.

<5> Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: ТК Велби; Изд-во "Проспект", 2006. С. 124 - 142.

Как уже отмечалось, муниципальное образование - сложная публично-правовая целеустремленная система, главная цель которой как таковой - сохранение и развитие своей целостности, упорядоченности, устойчивости для реализации общей цели (потребностей) территориального публичного коллектива. И движение по пути реализации цели осуществляется путем сложных механизмов целевого управления муниципальным образованием через взаимодействие всех его субъектов.

А.А. Сергеев отмечает, что в самоуправляемой системе основной характеристикой обратной связи управляемого элемента с управляющим является ее глубина, характеризующая реальную способность управляемого элемента оказывать обратное воздействие на управляющий элемент и этим обеспечивать требуемую коррекцию управления. Поверхностное, неглубокое влияние управляемого элемента на управляющий элемент является причиной низкой эффективности самоуправления. Могут существовать системы, номинально считающиеся самоуправляемыми, но ввиду неглубокой обратной связи фактически являющиеся системами директивного управления. Обратная связь в этих системах не способна оказывать серьезного влияния на процесс управления <6>.

<6> Сергеев А.А. Указ. соч. С. 131.

Это важное замечание, характеризующее особенности взаимоотношений субъектов местного самоуправления по поводу такого объекта местного самоуправления, как власть, и которое, по-видимому, являются существенной характеристикой таких взаимоотношений.

В Российской Федерации в силу требований Федерального закона N 131-ФЗ местное самоуправление может осуществляться в границах только одного из пяти установленных Законом видов муниципальных образований - городского и сельского поселения, муниципального района, городского округа и внутригородской территории городов федерального значения. Общим для трех из пяти видов муниципального образования является правовое понятие "поселение", которое первоначально, как территория местного самоуправления, было закреплено в Конституции России.

Тем не менее до вступления в действие Федерального закона N 131-ФЗ понятия "поселение" и "населенный пункт" были синонимами. "Населенный пункт, населенное место (поселение), первичная единица расселения людей в пределах одного застроенного земельного участка (город, поселок городского типа, село). Обязательный признак населенного пункта - постоянство использования его как места обитания из года в год (хотя бы сезонно)" <7>.

<7> Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. 4-е изд. М.: Сов. энциклопедия, 1987. С. 864.

Федеральный закон N 131-ФЗ в правовом смысле разделил эти понятия: поселение - муниципальное образование, один из его видов; населенный пункт понятийно используется и в вышеприведенном значении первичной единицы расселения людей, и как родовое понятие административно-территориальной единицы (единицы административно-территориального деления).

Важно уяснить при рассмотрении вопроса территориальной организации местного самоуправления разницу понятий "муниципальное образование" и "административно-территориальная единица". Современное российское законодательство относит административно-территориальное устройство территории субъекта Российской Федерации к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. В результате в различных регионах наблюдается значительное разнообразие в подходах к административно-территориальному делению. Причем, учитывая отсутствие в федеральном законодательстве четких и однозначных критериев для сопряжения единиц административно-территориального деления и муниципальных образований различных видов, равно как и определения самих понятий "административно-территориальная единица", "административно-территориальное устройство", в законах субъектов Российской Федерации либо вообще не формулируются, либо по-разному определяются указанные понятия, смешиваются понятия муниципальных образований и административно-территориальных единиц <8>.

<8> Письмо статс-секретаря - заместителя Министра регионального развития РФ от 24 сентября 2008 г. N 23999 - АР/06 // Архив Комитета Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления.

Так, в Законе Новгородской области административно-территориальная единица определяется как часть территории области в фиксированных границах, установленная для осуществления функций государственного управления и организации местного самоуправления, образованная в результате административно-территориального деления области, имеющая административный центр, наименование, органы местного самоуправления и установленный законодательством статус. В Законе Тульской области административно-территориальная единица - часть территории области в фиксированных границах, имеющая название и установленный Законом соответствующий статус, сосредоточенную застройку, инженерную, транспортную и социальную инфраструктуры. Закон Амурской области определяет административно-территориальную единицу области как муниципальное образование области, имеющее установленные нормативными правовыми актами название, статус, границы и административный центр.

В региональном законодательстве по-разному трактуется понятие административно-территориального устройства. Как правило, под ним понимается деление территории соответствующего субъекта Российской Федерации на части - административно-территориальные единицы (административно-территориальные образования) и населенные пункты. При этом одни субъекты Федерации определили административно-территориальное устройство только для целей государственного управления, а другие - для наиболее оптимальной организации государственной власти и местного самоуправления.

В то же время Федеральный закон N 131-ФЗ определяет поселенческую основу муниципальных образований через те или иные административно-территориальные единицы (населенные пункты). Так, сельское поселение определено как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых осуществляется местное самоуправление. Городское поселение определено как город или поселок, в которых осуществляется местное самоуправление. Городской округ определен через понятие городского поселения.

Таким образом, Федеральный закон N 131-ФЗ пользуется понятием "населенный пункт" как родовым понятием административно-территориальной единицы и через описание раскрывает его видовое содержание (город, поселок, село, станица, деревня, хутор, кишлак, аул и другие сельские населенные пункты), при этом по смыслу данного Федерального закона поселок может быть как сельским, так и городским населенным пунктом.

Федеральная служба государственной статистики в соответствии с Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 14 декабря 2005 г. N 311-ст <9> осуществляет ведение двух параллельных систем общероссийской классификации - ОКАТО и ОКТМО. Объектами классификации в Общероссийском классификаторе объектов административно-территориального деления (ОКАТО) являются: районы; города; внутригородские районы, округа города; поселки городского типа; сельсоветы; сельские населенные пункты. Объектами классификации в Общероссийском классификаторе территорий муниципальных образований (ОКТМО) являются территории муниципальных образований: муниципальных районов; городских округов; внутригородских территорий городов федерального значения; городских поселений; сельских поселений. В ОКТМО обеспечивается увязка с ОКАТО путем установления соответствия между кодом муниципального образования в ОКТМО и кодами населенных пунктов в ОКАТО, входящих в состав этого муниципального образования.

<9> Стандартинформ, 2006.

По состоянию на 1 июля 2008 г. законами субъектов Российской Федерации установлены границы 24 144 муниципальных образований, из них:

По состоянию на 1 ноября 2007 г. количество проживающего населения соответственно составляло:

При этом численность населения в различных городских округах колеблется от 2 тыс. человек до 1,5 млн. человек, а в городских поселениях - от 30 человек до 245 тыс. человек <10>.

<10> Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 2007 г. М.: ИД "Юриспруденция", 2007.

По смыслу Федерального закона N 131-ФЗ каждый из видов муниципальных образований - городские и сельские поселения, городские округа, муниципальные районы, внутригородские территории городов федерального значения - составляют однородные системы объектов, т.е. изомерийные ряды. Изомерийный ряд, как описано выше, есть система объектов одного и того же рода, состоящая из объектов-систем, одинаковых по составу - числу и виду - "первичных" элементов и по закону композиции ("системообразующему фактору"), но различных по взаимоотношениям элементов.

Элементами муниципальных образований являются субъекты и объекты местного самоуправления, поэтому хотя бы по основным субъектам и объектам местного самоуправления и их характеристикам (население муниципального образования и его численность; населенный пункт и его статус, размер территории населенного пункта, характеристики и объем инфраструктурного градообразующего комплекса, особенности формирования власти) виды муниципальных образований должны быть подобны. Подобны они должны быть и по "системообразующему фактору" (общим характеристикам их целей).

Степень подобия видов муниципальных образований тем выше, чем по большему количеству элементов (субъектов и объектов местного самоуправления) и их характеристикам совпадают муниципальные образования. При этом правоотношения между внутримуниципальными субъектами местного самоуправления, естественно, вариабельны.

Создается впечатление, что законодатель увлекся юридическим конструированием местного самоуправления и его регулированием через эти конструкции без должного методологического обоснования такого конструирования, утратил видение реальных социально-экономических и пространственных систем, эквивалентами которых и являются указанные юридические конструкции. Такими реальными пространственными и социально-экономическими системами местного самоуправления являются города и другие населенные пункты.

Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. "О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР" (далее - Указ) <11> является на сегодняшний день единственным федеральным актом, действующим в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, нормативно определяющим административно-территориальные единицы. Указ подразделяет все населенные пункты на городские и сельские.

<11> Ведомости ВС РСФСР. 1982. N 34. Ст. 1271.

К населенным пунктам согласно Указу относятся города республиканского (Российской Федерации и автономных республик), краевого, областного, окружного и районного подчинения, рабочие, курортные и дачные поселки; к сельским - все остальные населенные пункты. Указ устанавливает критерии отнесения городских поселений к тем или иным их видам, исходя из многопараметровой оценки. Основными параметрами являются численность населения и структура его занятости. В то же время Указ качественно устанавливает и другие критерии отнесения городов к тем или иным их видам: уровень промышленной и социально-культурной инфраструктуры, перспектива дальнейшего экономического развития, рост численности населения.

Отнесение населенных пунктов к категории городов (т.е. наделение населенного пункта статусом города) производится Президиумом Верховного Совета РСФСР по представлению исполнительных комитетов краевых, областных, городских (городов республиканского (РСФСР) подчинения) Советов народных депутатов, а в автономных республиках - Президиумами Верховных Советов автономных республик по представлению районных, городских Советов народных депутатов с последующим утверждением Президиумом Верховного Совета РСФСР.

Населенный пункт может быть в соответствии с Указом городом (городом районного подчинения), если численность населения в нем не менее двенадцати тысяч человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют не менее 85 процентов, при этом такой населенный пункт должен являться промышленным и культурным центром. Этот тот минимум, та граница, которой Указ отделяет города от других городских поселений - рабочих, курортных и дачных поселков.

Ныне утративший свою силу Градостроительный кодекс Российской Федерации 1998 г. <12> подразделял поселения Российской Федерации на городские (города и поселки) и сельские (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные) поселения. Критерий выделения того или иного вида поселения один - численность населения (людность). В соответствии с этим критерием Градостроительный кодекс РФ 1998 г. (ст. 5) выделяет следующие виды поселений:

<12> Собрание законодательства РФ. 1998. N 19. Ст. 2069.

Как видим, четкого критерия, даже по людности, для выделения города здесь нет, но по этому критерию города начинаются с численности жителей, лежащей в интервале от 5 и до 50 тысяч.

Как считают Е.Г. Анимица и Н.Ю. Власова, город можно представлять и изучать как сложную систему, т.е. систему, состоящую из множества неоднородных частей и элементов, выполняющих разнообразные, разнокачественные функции и связанных между собой сложными нелинейными обратными связями <13>.

<13> Анимица Е.Г., Власова Н.Ю. Градоведение. Екатеринбург: Изд-во Уральского гос. эконом. ун-та, 1998. С. 150.

Как полиструктурная сложная система город охватывает практически все проявления человеческого бытия; структурно его можно рассматривать состоящим из экономической, демографической, социальной, пространственной, организационно-управленческой структур.

Экономическую структуру города составляют совокупность предприятий, учреждений, организаций и других объектов предпринимательской деятельности и сферы бизнеса, размещенных в данном городе, обеспечивающих производство, распределение и потребление материальных, культурных и духовных благ и услуг.

Демографическая структура города включает в себя численность населения и его динамику, распределение населения по полу, возрасту, семейному положению, национальности, показатели миграционных процессов.

Социальную структуру города составляют социальные группы и слои, их образовательный уровень, профессиональный и квалификационный состав, принадлежность к различным общественным и религиозным организациям и т.п.

Пространственная структура - это местоположение и расположение различных городских элементов в пространстве для осуществления связей в процессе развития и функционирования города. Пространственную (территориально-планировочную) структуру города образуют территории различного назначения (промышленные, селитебные, коммунально-складские, транспортные, рекреационные и т.п.), взаимодействующие между собой. Существенную роль играет коммуникационная сеть, обеспечивающая саму возможность связей между пространственными элементами города.

Организационно-управленческая структура города - совокупность органов власти, лиц, сотрудников учреждений, средств, обеспечивающих функционирование и развитие города как сложной системы <14>.

<14> Анимица Е.Г., Власова Н.Ю. Указ. соч. С. 154 - 156.

Населенный пункт вместе с занимаемой территорией и поселенческообразующим (градообразующим) инфраструктурным комплексом является основным объектом местного самоуправления и элементом муниципального образования; объекты же местного самоуправления и элементы муниципального образования составляют круг общих принципов организации местного самоуправления и как таковые являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Напрашивается вывод: так как Федеральный закон N 131-ФЗ пользуется понятием "населенный пункт" и даже через описание раскрывает его видовой ряд, необходимо в федеральном законе определить правовое содержание указанного понятия как родового и его разновидностей, критерии отнесения населенных пунктов к тем или иным видам, порядок наделения населенных пунктов статусом их видов и лишения такового статуса, понятия административно-территориальной единицы и административно-территориального устройства в субъекте Российской Федерации.

Особенно важно определить федеральным законом правовое содержание понятия "город", критерии и порядок наделения населенного пункта статусом города и лишения его такого статуса, а также дать более четкую корреляцию разных видов населенных пунктов с разными видами муниципальных образований (хотя, как видно, до известной степени это уже сделано в Федеральном законе N 131-ФЗ). Особенно это касается корреляции городов с городскими поселениями и городскими округами (по буквальному смыслу Федерального закона N 131-ФЗ, например, поселок может быть городским округом, а город - нет, что мы и имеем порой на практике).

Как отмечалось выше, именно основные элементы муниципального образования (населенный пункт (населенные пункты) с их градообразующим инфраструктурным (производственным, жилищно-коммунальным, социально-бытовым и культурным) комплексом и населяющие эти пункты жители) и "системообразующий фактор" (цель существования и деятельности) и должны являться основой юридического конструирования и типологизации муниципальных образований. Для целей правовой типологизации мы должны вычленить наиболее существенные, наиболее общие свойства реальных пространственных и социальных систем, с одной стороны, и в то же время, с другой стороны, выделить и учесть их особенности.

Под административно-территориальной единицей как правовой категорией допустимо понимать населенный пункт с нормативно установленным статусом и границей. Населенные пункты по существенным для целей права признакам можно разделить на три основные группы - города, поселки (городского типа) и сельские населенные пункты.

Основные признаки города - определенный порог людности (например, 12 тысяч жителей, как это предполагает Указ) и специализация населения (подавляющая часть жителей работает не в сельском хозяйстве), а также особый "городской" инфраструктурный (производственно-социально-культурный) комплекс.

Сельские населенные пункты немноголюдны (не более 3000 жителей), при этом подавляющее большинство жителей работают именно в сельском хозяйстве.

Основное отличие поселков от сельских населенных пунктов состоит не столько в большей численности населения в них (иногда по этому показателю они совпадают с сельскими населенными пунктами и даже могут уступать крупным селам), но в специализации населения - большинство жителей не работают непосредственно в сельском хозяйстве. От городов поселки отличает меньшая людность и отсутствие сложившегося "городского" инфраструктурного комплекса.

Эквивалентами городских округов в реальности должны быть города. Но правовая сущность городского округа - исполнение вопросов местного значения "в полном объеме", а также переданных отдельных государственных полномочий - накладывает, в свою очередь, дополнительные требования к инфраструктурному градообразующему комплексу городов - он должен быть достаточен для выполнения всего набора вопросов местного значения и переданных отдельных государственных полномочий на уровне не ниже минимально установленного для данного субъекта Российской Федерации. Если населенный пункт не обладает такой инфраструктурой, то он не может быть городом, несмотря на показатели людности, но только поселком, а следовательно, не может быть городским округом, но только городским поселением.

Л.Н. Еремеева и Н.Н. Казюкова в 2008 г. изучили влияние территориальной и функциональной особенности городских округов на формирование их бюджетов на примере городских округов Свердловской области <15>. Выбор региона был обусловлен тем, что, во-первых, на его территории имеются городские округа, сформированные на основе всех основных типов населенных пунктов и их групп, во-вторых, выравнивание бюджетной обеспеченности осуществляется в пределах одного типа муниципальных образований (городского округа) и в пределах одного субъекта Российской Федерации, что позволяет элиминировать влияние внутрирегиональных факторов на его результат.

<15> Еремеева Л.Н., Казюкова Н.Н. Городские округа в свете реформы местного самоуправления. Рукопись // Архив Комитета Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления.

Для анализа бюджетной составляющей использовались данные только по налоговым и неналоговым доходам, поскольку именно они отражают совокупный социально-экономический потенциал муниципальных образований и именно по ним можно судить о собственных финансовых возможностях муниципалитетов.

Расчеты были проведены в среднем по каждому виду городских округов. Данные по тому виду городских округов, в которых отмечались минимальные налоговые и неналоговые доходы бюджетов, а также расходы бюджетов, были приняты за "1". В соответствии с этим рассчитаны сравнительные индексы средних доходов и расходов по остальным видам городских округов. Подразделение городов на крупные, большие, средние и малые проведено в соответствии с классификацией Градостроительного кодекса РФ 1998 г. Данные были сведены в табл. 1.

Таблица 1 (по Л.Н. Еремеевой и Н.Н. Казюковой)

N 
   Группы  
городских
округов
Кол-во,
ед.
    Средняя    
людность
городских
округов
соответствующей
группы, чел.
 Доля населения
соответствующей
группы во всем
населении,
проживающем в
городских
округах
региона, %
   Доля  
бюджетных
доходов
группы в
доходах
городских
округов
региона,
%
  Индекс 
средних
доходов
группы в
расчете
на 1
городской
округ
   Доля  
бюджетных
расходов
группы в
расходах
городских
округов
региона,
%
  Индекс 
средних
расходов
группы в
расчете
на 1
городской
округ
1.
Столичный  
центр
субъекта РФ
   1   
   1 346 331   
      31,5     
   44,8  
   299   
   29,1  
   140   
2.
Крупные    
города
   1   
     377 531   
       8,8     
    7,1  
    47   
    7,1  
    34   
3.
Большие    
города
   2   
     170 900   
       8,0     
    5,7  
    19   
    6,0  
    14   
4.
Средние    
города
   6   
      75 148   
      10,6     
   12,1  
    14   
    9,4  
     8   
5.
Малые      
города
  22   
      31 213   
      16,1     
   13,1  
     4   
   15,3  
     3   
6.
ЗАТО       
   4   
      41 217   
       3,9     
    4,5  
     7   
   12,3  
    15   
7.
Районы     
  24   
      35 307   
      19,8     
   11,7  
     3   
   19,4  
     4   
8.
Поселки    
(городского
типа)
   7   
       7 986   
       1,3     
    1,0  
     1   
    1,5  
     1   

Таблица 2 (по Л.Н. Еремеевой и Н.Н. Казюковой)

  Субъект Федерации  
Количество
городских
округов в
субъекте
РФ
   Доля налоговых  
доходов бюджетов
столичных городов
в налоговых
доходах бюджетов
городских округов
субъектов РФ
    Доля доходов   
бюджетов столичных
городов в доходах
бюджетов городских
округов субъектов
РФ
Алтайский край       
    12    
        59,8       
        52,6       
Краснодарский край   
    11    
        29,3       
        39,5       
Красноярский край    
    18    
        33,9       
        40,5       
Нижегородская область
     4    
        78,4       
        74,3       
Новосибирская область
     5    
        87,0       
        88,0       
Оренбургская область 
     9    
        59,8       
        57,6       
Пермский край        
     5    
        71,2       
        73,9       
Республика Татарстан 
     2    
        70,3       
        67,0       
Ростовская область   
    12    
        57,9       
        48,7       
Самарская область    
    10    
        47,0       
        43,0       
Свердловская область 
    67    
        38,0       
        29,0       
Челябинская область  
    16    
        50,7       
        40,0       

Таблица 3 <16>

<16> Источник табл. 3 - Регионы России. Основные социально-экономические показатели городов. 2007. Стат. сб. / Росстат. М., 2007.
  Субъект РФ  
Город - центр
субъекта РФ
 Численность
населения в
субъекте РФ,
тыс. чел.
 Численность
населения во
всех городах
субъекта РФ,
тыс. чел.
 Численность
населения в
городе -
центре
субъекта РФ,
тыс. чел.
Соотношения 
численности
населения в
городе -
центре
субъекта РФ
и в субъекте
РФ, %
Соотношения 
численности
населения в
городе -
центре
субъекта РФ
и во всех
городах
субъекта
РФ,%
Алтайский край
г. Барнаул
   2523,3   
   1273,7   
    600,1   
     23,7   
    47,1    
Краснодарский 
край
г. Краснодар
   5101,1   
   2539,9   
    709,0   
     13,9   
    27,9    
Красноярский  
край
г. Красноярск
   2893,8   
   1962,2   
    927,2   
     32,0   
    47,2    
Нижегородская 
область
г. Нижний
Новгород
   3381,3   
   2395,6   
   1278,3   
     37,8   
    53,3    
Новосибирская 
область
г. Новосибирск
   2640,7   
   1805,6   
   1391,9   
     52,7   
    77,0    
Оренбургская  
область
г. Оренбург
   2125,5   
   1211,5   
    529,6   
     24,9   
    43,7    
Пермский край 
г. Пермь
   2730,9   
   1890,9   
    990,2   
     36,3   
    52,4    
Республика    
Татарстан
г. Казань
   3760,5   
   2627,8   
   1116,0   
     29,7   
    42,5    
Ростовская    
область г.
Ростов-на-Дону
   4276,0   
   2803,7   
   1051,6   
     24,6   
    37,5    
Самарская     
область
г. Самара
   3178,6   
   2419,6   
   1139,0   
     35,8   
    47,0    
Свердловская  
область г.
Екатеринбург
   4399,8   
   3485,4   
   1315,1   
     29,9   
    37,7    
Челябинская   
область
г. Челябинск
   3516,3   
   2767,7   
   1091,5   
     31,0   
    39,4    

Поскольку бюджетные показатели, как выше отмечалось, являются своего рода интегральными показателями, они в соотношении с другими показателями могут быть основой типизации муниципальных образований. Если ориентироваться по индексам средних доходов и средних расходов, которые, в свою очередь, соотносятся с численностью населения соответствующих групп городов, можно выделить несколько типов городских округов.

Резко выпадает из ряда городских округов город - центр субъекта Федерации (в данном случае это Екатеринбург). Его индекс средних доходов и индекс средних расходов отличается от других групп городских округов на один-два порядка. Резко отличается и численность его населения. Добавим сюда отличия в городской инфраструктуре, а также и в целевых функциях (административный центр субъекта Федерации, центр образования, науки, промышленности, историко-культурный центр). Отличия эти от других городов субъекта Федерации столь велики (такие же соотношения между городами - центрами субъекта Федерации и другими городами региона имеют место в значительном числе субъектов Федерации - см. табл. 2), в том числе и по людности (см. табл. 3), что вполне правомерно говорить, что в лице городов - центров субъектов Федерации мы имеем дело с особым видом муниципальных образований (городскими агломерациями).

Еще один тип городских округов составляют крупные города, бюджетные индексы которых, а также их людность отличаются от ближайшей группы городских округов в разы (в данном случае это город Нижний Тагил).

Основу следующего типа городских округов составляют большие и средние города (от 250 до 50 тысяч жителей). Их бюджетные индексы сопоставимы.

И еще один тип городских округов, основа которого - малые города.

Из ряда городских округов выпадают ЗАТО. Хотя по людности они и сопоставимы с группой средних городов, их бюджетные индексы зеркально перевернуты (см. табл. 1). Это говорит о том, что в лице ЗАТО (как и в лице наукоградов) мы имеем дело с особым типом городских округов - специализированными городскими округами. От других типов городских округов они отличаются своим "системообразующим фактором" - целевой функцией (обслуживание специальной научно-производственной инфраструктуры). Исходя из этого, в соответствии с принципами изомерии они не являются и городскими округами, образуя отдельный вид муниципальных образований (особенности правового регулирования это подтверждают - помимо Федерального закона N 131-ФЗ, регулирование деятельности ЗАТО осуществляет и Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" <17> (по состоянию на 25 ноября 2008 г.), а наукоградов - Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" <18> (по состоянию на 18 октября 2007 г.)).

<17> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 33. Ст. 1915.
<18> Собрание законодательства РФ. 1999. N 15. Ст. 1750.

Поселки городского типа не могут являться городскими округами, поскольку они не являются городами, т.е. не имеют достаточного числа жителей, сформированной городской инфраструктуры (что отражают интегрированные показатели - бюджетные индексы), а следовательно, не могут исполнять вопросы местного значения городского округа и отдельные государственные полномочия на минимально необходимом уровне качества.

Любопытно то, что городские округа, сформированные на основе административных районов, включающих в себя до полутора десятков поселений, в основном сельских, и по людности, и по бюджетным индексам сопоставимы (практически тождественны) с группой городских округов, сформированных на основе малых городов. Конечно, сформированные на основе административных районов "городские округа" не могут считаться таковыми, поскольку отличаются своим элементным составом (сельские поселения) от городских округов, основой которых являются города. Однако они могут быть равными партнерами в межмуниципальном сотрудничестве с городскими округами, созданными на основе малых городов.

Таким образом, мы можем говорить о городских агломерациях как виде муниципальных образований, основой которых являются многие крупные и крупнейшие города - центры субъектов Российской Федерации, о трех типах городских округов, основой которых являются крупные города; большие и средние города; малые города; об особом виде муниципальных образований - "специализированных городских округах" (ЗАТО и, по-видимому, наукоградах).

Виды муниципальных образований между собой различаются качественными характеристиками своего субъектного и объектного состава, а также целевой функцией; типы внутри вида муниципального образования - только количественными различиями характеристик субъектов и объектов местного самоуправления.

Муниципальный район по смыслу Федерального закона N 131-ФЗ является как бы "сервисным" муниципальным образованием, включающим в себя поселения как составные элементы и реализующим те вопросы местного значения, которые поселения реализовать не могут, а также отдельные переданные государственные полномочия.

Практика конструирования муниципального района как муниципального образования зачастую пошла по пути объединения в муниципальном районе города, которому придавался статус городского поселения, и десятка-другого сельских поселений. Именно городская инфраструктура включенного в муниципальный район города использовалась как база для реализации вопросов местного значения и переданных государственных полномочий для жителей как самого городского поселения, так и окрестных сельских поселений.

Такой вариант конструирования муниципального района - большое городское поселение и несколько мелких сельских - не противоречит Федеральному закону N 131-ФЗ (хотя в этом случае трудно, не противореча избирательному законодательству, выдержать норму представительства депутатов в представительном органе муниципального района от одного поселения не более двух пятых от установленной численности представительного органа), однако несет в себе ряд издержек. Главное из них - статус городского поселения не способствует развитию города именно как города, его ресурсы - финансовые, материальные, интеллектуальные "размазываются" по всему району, возникает объективный конфликт между целевой функцией города - городского поселения, целевыми функциями сельских поселений и целевой функцией включающего их муниципального района.

Ранее, в правовом поле Федерального закона N 154-ФЗ, район как муниципальное образование конструировался как целостная публично-правовая система, имеющая единую целевую функцию. Входящие в его состав города, поселки и сельские населенные пункты не были муниципальными образованиями, не имели своей целевой функции, и поэтому конфликта целей, по крайней мере нормативированного, не возникало. При этом нередко наблюдалось явление, когда города, входившие в состав такого муниципального образования - района, развивались более успешно, "оттягивая" финансовые ресурсы у прилегающих поселений и сельских населенных пунктов.

Чтобы юридическая конструкция муниципального района не испытывала постоянный внутренний конфликт между целями входящих в него муниципальных образований, с одной стороны, и целями самого муниципального района и входящих в него поселений, прежде всего городских - с другой, поселения, составляющие муниципальный район, должны быть однородны. Это достижимо в том случае, если входящие в состав муниципального района поселения - как городские, так и сельские - схожи между собой по людности и по количественным и качественным характеристикам поселенческообразующего инфраструктурного комплекса, т.е. по своим основным элементам, что создаст предпосылки для сходства и по "системообразующему фактору" - по целям.

Цели муниципального района формирует территориальный публичный коллектив муниципального района, состоящий из территориальных публичных коллективов в основном сельских и, возможно, одного-двух-трех городских поселений. Такой территориальный публичный коллектив куда более однороден и сможет сформировать цели, которые являются целями всех входящих в него местных сообществ, что затруднительно сделать при конструкции, когда в состав района включен город с его городским публичным коллективом.

Целесообразно при наличии соответствующих условий создавать муниципальные районы, сформированные исключительно сельскими поселениями, и муниципальные районы, сформированные исключительно городскими поселениями, имея в виду именно целеформирование, которое будет разделяться всеми включенными в территориальный публичный коллектив муниципального района местными сообществами.

При соблюдении подобных условий можно говорить о том, что муниципальный район - публично-правовое образование местного самоуправления, и именно "сервисного" уровня.

Но при указанных выше вариантах конструкций муниципального района (сформированный поселениями, основой которых являются поселки и сельские населенные пункты) может возникнуть ситуация невозможности выполнения таким муниципальным районом в полном объеме вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий вследствие отсутствия в поселениях района достаточного для этого инфраструктурного комплекса (образование, здравоохранение, культура, физическая культура и массовый спорт и пр.).

Такой вариант вполне естественен, поскольку многие из указанных услуг (либо их "высококвалифицированная" часть) на приемлемом качественном уровне могут оказываться, как правило, только в городе, где значительная часть населения занята именно в отраслях, обеспечивающих предоставление таких услуг, и имеется соответствующий городской инфраструктурный комплекс. Взаимоотношения двух муниципальных образований (муниципального района и прилегающего (близлежащего) города - городского округа) по предоставлению муниципальных услуг могут быть оформлены публично-правовыми договорами между двумя муниципальными образованиями с соответствующим финансированием и/или путем создания совместных межмуниципальных учреждений и организаций. Отдельные государственные полномочия, если для их исполнения в случае передачи муниципальному району будет недостаточно кадров и качественной инфраструктуры, в том числе той, которая может быть задействована для этих нужд через механизмы межмуниципального сотрудничества, должны исполняться субъектами государства непосредственно.

Механизмы межмуниципального социально-экономического сотрудничества тогда будут успешно развиваться, когда в них будет реальная потребность и когда в них будут вступать сопоставимые по своим социально-экономическим возможностям публично-правовые партнеры. Здесь аналогия с частноправовыми отношениями - для них нужны равные (сопоставимые) партнеры. Публично-властная соподчиненность несовместима с публично-правовым партнерством.

Если муниципальный район действительно "сервисный" уровень публичной власти местного самоуправления для входящих в него поселений, то этот факт должен отражаться и на механизмах осуществления этой власти, и на структуре ее органов местного самоуправления. Совершенно уместно, чтобы представительный орган муниципального района формировался из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, и этот способ должен быть единственным способом формирования представительного органа муниципального района "сервисного" уровня, глава муниципального района избирается представительным органом из своего состава и осуществляет функции его председателя, глава местной администрации назначается представительным органом по контракту и по результатам конкурса, структура местной администрации также утверждается представительным органом по представлению главы местной администрации, согласованному с главой муниципального района.

Отдельный вопрос - устройство местного самоуправления в малонаселенных и труднодоступных местностях. В отношении городов ничего не меняется - независимо от местности города, если это города, должны быть городскими округами. В отношении поселений необходимо, на наш взгляд, исходить из целевой функции поселений.

Для тех поселений, которые имеют демографические, социально-экономические и пространственные возможности для самостоятельного и устойчивого развития, необходимо ввести особый вид муниципальных образований - поселенческий округ, объем вопросов местного значения которого состоит из двух частей: федеральной, устанавливаемой Федеральным законом для всех муниципальных образований этого вида, и региональной части, устанавливаемой законом субъекта Российской Федерации для поселенческих округов данного субъекта Федерации, причем как для всех, так и для конкретных. Поселенческие округа могут исполнять и отдельные государственные полномочия.

Для тех же поселений, основная функция которых удержание территории (а таких значительное количество в указанных местностях), которые при этом отличаются малолюдностью и отсутствием существенной и качественной поселенческой социально-экономической и культурно-бытовой инфраструктуры и, как следствие, скудной налоговой базой, необходимо ввести понятие "государственное поселение", в котором все функции жизнедеятельности осуществляет государство (в лице, прежде всего, субъекта Российской Федерации). Оно же обеспечивает предоставление жителям таких поселений всего необходимого набора услуг в области образования, здравоохранения, культуры, в том числе на базе инфраструктуры "близлежащих" базовых городов, организуя необходимую для этого инфраструктуру транспортной доставки жителей "государственных поселений" до таких базовых городов.

Группа специалистов Института экономики переходного периода во главе с И.В. Стародубровской в 2008 г. изучала территориальную организацию местного самоуправления в Хабаровском крае <19>, значительная часть территории которого (12 из 17 районов) распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 мая 2004 г. N 707-р отнесена к территориям с низкой плотностью населения. Авторы отмечают, что значительная часть населения в крае проживает в городах и городских поселениях (в крае 2 городских округа и 29 городских поселений, среди них 7 городов). Среди 188 сельских поселений более 40% составляют мелкие сельские поселения с численностью жителей менее 1000 человек, 11 сельских поселений - с численностью населения менее 100 жителей. Крупные поселения с численностью жителей более 3000 человек распространены только в Хабаровском районе, прилегающем к городу Хабаровску, на остальной территории подобные поселения являются единичными.

<19> Реализация реформы местного самоуправления в Хабаровском крае / И. Стародубровская (рук. авт. колл. и др.). М.: ИЭПП, 2008.

Очевидно, что при подобной поселенческой организации в труднодоступных и малонаселенных областях такому уровню власти местного самоуправления, как муниципальный район, затруднительно выступать в качестве "сервисного" уровня власти для поселений вследствие их малочисленности и значительной территориальной разобщенности. Здесь возможен либо вообще отказ от конструкции муниципального района как уровня муниципальной власти и переход к конструкциям "поселенческих округов" и "государственных поселений", либо муниципальный район используется как такая конструкция власти местного самоуправления ("исполняющий" уровень власти), которая решает вопросы местного значения, переданные ему поселениями, а для мельчайших поселений (менее 100 или даже, может быть, менее 200 жителей) осуществляет в полном объеме полномочия органов местного самоуправления, как это сегодня и предусмотрено Федеральным законом N 131-ФЗ для населенных пунктов с численностью жителей менее 100 человек.

Очевидно, что, когда муниципальный район выступает как "исполняющий" уровень власти, его представительный орган, а возможно, и глава должны избираться на муниципальных выборах всем населением муниципального района. Что же касается такого явления, как межселенные территории местного самоуправления на территориях с низкой плотностью населения, то все полномочия по управлению межселенными территориями должно осуществлять государство, которое в отдельных случаях, прежде всего при наличии условий для реализации переданных полномочий, может делегировать эти полномочия муниципальным районам.

Таким образом, для целей юридического конструирования территорий местного самоуправления можно выделить три вида населенных пунктов - города, поселки и сельские населенные пункты и находящиеся в соответствии с ними следующие виды муниципальных образований: городские агломерации, три типа городских округов, специализированные городские округа, городские поселения, сельские поселения и муниципальный район как "сервисный" уровень муниципальной власти для поселений; для территорий с низкой плотностью населения дополнительно - "поселенческий округ" и муниципальный район как "исполняющий" уровень муниципальной власти. "Государственные поселения" не попадают в перечень муниципальных образований, поскольку таковыми не являются.

Ключевым понятием территориальной организации местного самоуправления должно быть понятие города. И хотя установление необходимых и достаточных характеристик города не является задачей только правовой науки, но задачей целого комплекса научного знания, в то же время, исходя из накопленного опыта, в том числе опыта нормативного регулирования городской инфраструктуры, а также проведенного правового анализа выскажем предположение, что городом как минимум может быть такой населенный пункт, нижняя граница численности населения которого лежит в интервале 10 - 15 тысяч, при этом большая часть населения (80 - 90%) не связана в своей профессиональной деятельности с непосредственной работой в сельском хозяйстве (т.е. посевом и уборкой зерновых, животноводством и пр.) <20>, и который имеет необходимую и достаточную городскую инфраструктуру для решения всех вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, прежде всего в сфере образования, здравоохранения, культуры, быта, массовой физической культуры и спорта. Весьма важно, чтобы город имел положительную перспективу социально-экономического и демографического развития.

<20> Хотя для малых городов процент проживающего в них населения, труд которого связан с сельским хозяйством, особенно с такими его сферами, как мелиорация и улучшение почв, ветеринария и защита растений, птицеводство, свиноводство, рыбоводство и пр., может заметно увеличиваться.

Несмотря на достаточно большое количество городов с населением менее 10 тысяч жителей (153), общая численность проживающего в них населения незначительна - лишь 0,57% от всего населения страны, когда всего в городах (без Москвы и Санкт-Петербурга) проживает более 57% населения страны (см. табл. 4). Отметим также, что из 153 городов этой категории только около 40 находятся в малонаселенных местностях; в основном это пришедшие в упадок исторические города, находящиеся в местах традиционного расселения в европейской части страны.

Заметим, что в малонаселенных и труднодоступных местностях граница людности для городов может быть отодвинута до 5 тысяч жителей, однако другие вышеперечисленные признаки города (и это принципиально важно!) должны иметь место. Города в таких местностях имеют доминирующую целевую функцию "удерживания пространства" (при этом могут быть и другие функции - например, обслуживание некоторых добывающих производств, АЭС (г. Билибино) и т.п.) и потому, помимо целевой производственной инфраструктуры, должны являться центром культуры, образования, медицины и социально-бытовых услуг для прилегающей обширной местности и проживающего на ней населения. Обеспечить необходимый культурно-образовательный, медицинский и социально-бытовой комплекс в таком городе - обязанность государства, обеспечивать его деятельность и развивать его - целевая функция территориального публичного коллектива такого города.

Таблица 4 <21>

<21> Источник таблицы 4 - Регионы России. Основные социально-экономические показатели городов. 2007. Стат. сб. / Росстат. М., 2007.

Города по категории людности

    Категории людности    
городов
 Количество 
городов
 Численность населения
данной категории
городов, тыс. чел.
  % от   
населения
страны
Свыше 1 млн. чел. (без    
Москвы и Санкт-Петербурга)
      11    
       10 539,8       
   7,3   
500 тыс. - 1 млн. чел.    
      22    
       15 360,5       
  10,6   
250 тыс. - 500 тыс. чел.  
      42    
       13 943,1       
   9,7   
100 тыс. - 250 тыс. чел.  
      93    
       15 000,9       
  10,4   
50 тыс. - 100 тыс. чел.   
     157    
       10 848,6       
   7,5   
20 тыс. - 50 тыс. чел.    
     363    
       12 203,8       
   8,5   
15 тыс. - 20 тыс. чел.    
     130    
        2 356,4       
   1,6   
10 тыс. - 15 тыс. чел.    
     153    
        1 862,1       
   1,3   
5 тыс. - 10 тыс. чел.     
     101    
          763,9       
   0,5   
3 тыс. - 5 тыс. чел.      
      23    
           96,6       
   0,07  
До 3 тыс. чел.            
      11    
           21,3       
   0,01  
Всего городов (без Москвы 
и Санкт-Петербурга)
    1106    
       82 997,0       
  57,5   
Всего городов (с учетом   
Москвы и Санкт-Петербурга)
    1108    
       98 010,9       
  68     

Численность населения страны - 144 238,4 чел.

Городские агломерации как вид муниципального образования могут формироваться на основе крупнейших и крупных городов, являющихся в основном центрами субъектов Федерации и имеющих городской инфраструктурный комплекс и социально-экономический потенциал, достаточный для решения дополнительных к вопросам местного значения городских округов вопросов, которые сегодня законодательство относит к государственным вопросам: промышленная и научная политика на территории городской агломерации, высшее профессиональное образование, высокоспециализированная медицинская помощь, управление объектами культуры академического уровня и пр.

Городские агломерации могут иметь внутригородские муниципальные образования как отдельный вид муниципальных образований по образу тех, которые имеют города федерального значения. Вопросы местного значения и полномочия таких внутригородских муниципальных образований могут устанавливаться законом субъекта Российской Федерации в соответствии с рамочными установлениями федерального закона и уставом городской агломерации. При этом внутригородские муниципальные образования городской агломерации могут быть нескольких типов: как близких по своим полномочиям к городским поселениям, так и с весьма ограниченным набором решаемых ими вопросов местного значения. Основной критерий здесь - сохранение единства городского хозяйства и устойчивости его развития, с решением при этом задачи вовлечения как можно более широкого круга граждан в городской самоуправленческий процесс.

Здесь важно подчеркнуть отличие городской агломерации как вида муниципального образования от городской агломерации как феномена пространственного развития городов, как градоведческого понятия. В то же время именно городская агломерация, понимаемая как компактная и относительно развитая совокупность взаимодополняющих друг друга городских и сельских поселений, группирующихся вокруг города-ядра и объединенных многообразными и интенсивными связями, как пространство потенциальных и реальных взаимодействий, в которое вписывается недельный жизненный цикл большинства жителей современного крупного и крупнейшего города и его спутниковой зоны <22>, является при нормативном установлении ее статуса и границ административно-территориальной единицей субъекта Российской Федерации и, при муниципально-правовой институционализации, основой соответствующего вида муниципального образования.

<22> Анимица Е.Г., Власова Н.Ю. Указ. соч. С. 196.