Мудрый Юрист

Финансовый контроль как один из факторов обеспечения финансовой безопасности

В статье рассматривается финансовый контроль как фактор обеспечения финансовой безопасности. Авторами анализируются сложившиеся определения финансового контроля, уделяется внимание вопросам становления финансового контроля в Российской Федерации и его значению для обеспечения финансовой безопасности.

Роль финансового контроля как важного фактора финансовой безопасности обозначили А. Блинов, М.Г. Делягин, Н.Д. Погосян, Л.Я. Хорина, С. Хурсевич, С.О. Шохин <1>.

<1> См.: Блинов А. По итогам работы международного семинара "Бюджетный федерализм в России" // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. N 2. С. 44 - 47; Погосян Н.Д. Необходимость совершенствования законодательства и реформирования Счетной палаты Российской Федерации (правовые и экономические аспекты) // Труды Московской государственной юридической академии. М.: Юристъ, 1998. С. 86; Хорина Л.Я. К вопросу о балансе интересов в сфере бюджетного федерализма // Финансовое право. 2002. N 2. С. 18 - 27; Хурсевич С. Оптимизация финансовой поддержки как основа совершенствования бюджетной системы // Бюджетное устройство в РФ. М., 1997. С. 75 - 88; Шохин С.О. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ (проблемы и перспективы): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1999. С. 7.

С.О. Шохин предлагает понимать под финансово-экономическим контролем "многоаспектную межотраслевую систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций с целью объективной оценки эффективности этой деятельности, установления законности и целесообразности хозяйственных и финансовых операций и выявления резервов доходов государственного бюджета и внебюджетных фондов" <2>.

<2> Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М., 1999. С. 27.

Е.А. Ровинский, определяя "новые моменты" в развитии института финансового контроля, отмечает, что "его основным содержанием стала финансово-экономическая контрольная деятельность, которая заключается в сочетании форм и методов финансового контроля с глубоким изучением и знанием конкретного состояния хозяйственной и финансовой деятельности проверяемого объекта" <3>. Как подчеркивает автор, "имеющийся в этой области опыт показывает, что предпринимаемая финансовыми органами финансово-экономическая контрольная работа делает более действенным и эффективным институт финансового контроля в укреплении финансовой дисциплины и стимулировании роста экономики" <4>.

<3> Ровинский Е.А. Советское финансовое право. 1978. С. 50.
<4> Там же. С. 51.

В работах И.А. Белобжецкого используется понятие "финансово-хозяйственный контроль", которое понимается автором как "система надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, объединений, учреждений и организаций и других подразделений материального производства и непроизводственной сферы с целью объективно оценить экономическую эффективность этой деятельности, установить законность, достоверность и целесообразность хозяйственных и финансовых операций, сохранность собственности, выявить внутрихозяйственные резервы повышения эффективности производства и роста доходов государственного бюджета" <5>.

<5> Белобжецкий И.А. Финансовый контроль и новый хозяйственный механизм. М., 1989.

Долгое время под финансовым контролем понимали деятельность, связанную с проверкой учетных записей и наблюдением за полнотой поступления государственных доходов. Однако постепенно это понятие стало трактоваться более широко <6>.

<6> Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль: Учебник. М., 2002. С. 15.

Современное толкование понятия "финансовый контроль" отличают многоплановость его целей и многогранность задач <7>. В настоящее время финансовый контроль - это не только проверка правильности ведения финансовой документации, соблюдения финансово-хозяйственного законодательства, выявление нарушений финансовой дисциплины. Это прежде всего важнейшая функция управления финансовыми, а через них и экономическими процессами, имеющая специальную целевую направленность, определенное содержание и специфические способы осуществления <8>.

<7> Там же.
<8> Там же.

Финансовый контроль обычно рассматривают в двух аспектах: 1) как регламентированную деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины; 2) как неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками на макро- и микроуровне с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций.

Государственный финансовый контроль распространяется на все каналы движения денежных ресурсов, так или иначе связанные с формированием государственных ресурсов, полнотой и своевременностью их поступления и целенаправленностью использования.

Государственный финансовый контроль - регламентированная нормами права деятельность по проверке законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования централизованных фондов государства и муниципальных образований <9>.

<9> Савченко М.М. Финансовое право (общая часть): Учебное пособие. Калининград: КлЮИ МВД России, 2003. С. 12.

При этом объект финансового контроля не ограничивается проверкой только денежных средств. В конечном итоге он означает контроль за использованием материальных, трудовых, природных ресурсов, поскольку этот процесс опосредуется денежными отношениями.

Необходимости организации контроля в финансовой сфере посвящены некоторые международные нормы. В частности, в ст. 1 Лимской декларации руководящих принципов контроля <10> указано: "Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом".

<10> Лимская декларация руководящих принципов контроля (1977 г.). Принята IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г. Публикуется в соответствии с текстом, размещенным на официальном сайте Счетной палаты Российской Федерации // URL: http://www.ach.gov.ru/agencies/priloj/010704_1.shtml.

Анализируя конструкцию понятия "финансовый контроль", следует сделать вывод, что оно означает применение возможностей контроля во всей сфере отношений, имеющих финансовый характер, а не ограничивается контролем в отношении финансовых объектов. В противном случае применялось бы словосочетание "контроль за финансами" или "контроль финансов".

На основе этого вывода следует признать, что финансовый контроль - это разновидность контроля, выделяемая по признаку отраслевой принадлежности. Границами применения финансового контроля являются границы самой финансовой сферы.

Несмотря на то что институт финансового контроля в достаточной степени изучался как юридической, так и экономической наукой еще в советский период развития нашей страны, в отношении многих его элементов до сих пор не сформировано единое мнение. Не существует и единого определения понятия "финансовый контроль".

Многие авторы продолжают ошибочно относить финансовый контроль к разновидностям человеческой деятельности, очевидно путая его с упоминавшимся нами понятием "контроль за финансами".

Системная сущность финансового контроля раскрывается авторами со следующих позиций:

<11> Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М., 1999. С. 26.<12> См.: Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998. С. 108 - 109.<13> См.: Мандрица В.М., Рукавишникова И.В., Дружинин Д.Н. Финансовое право / Под ред. В.М. Мандрицы. Ростов-на-Дону, 1999. С. 93; Родионова В.М., Шлейников В.И. Указ. соч. С. 16.<14> См.: Шохин С.О., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России: Науч.-метод. пособие. М., 1997. С. 14.<15> См.: Данилевский Ю.А. Указ. соч. С. 16.

Среди вышеприведенных дефиниций определенному сомнению может быть подвергнута лишь последняя из них. Причиной этого является спорность довода о возможности существования на практике некоего единого механизма управления экономикой. Кроме этого, критикуемая дефиниция опирается не на прямое, а на переносное значение понятия "контроль" <16>.

<16> Зрелов А.П. Особенности определения сущности понятия "финансовый контроль" // Гражданин и право. 2006. N 5.

Остальные определения системной сущности финансового контроля, на наш взгляд, являются в должной мере логичными и соответствующими действительности. При этом каждая из приведенных характеристик системной сущности финансового контроля не исключает, а скорее дополняет остальные.

Как показывают результаты сопоставления и анализа дефиниций финансового контроля, ряд авторов считают необходимым в тексте своих определений уделить внимание характеристике особых условий, необходимых для проведения финансового контроля. Финансовый контроль может осуществляться только:

<17> См.: Малеин Н.С. Указ. соч. С. 103.<18> См.: Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник / Под ред. Л.А. Дробозиной. М., 1997. С. 102.<19> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 1996. С. 48; Мандрица В.М., Рукавишникова И.В., Дружинин Д.Н. Указ. соч. С. 93; Родионова В.М., Шлейников В.И. Указ. соч. С. 16; Судебная бухгалтерия: Учебник / Под ред. С.П. Голубятникова. М., 2001. С. 266.<20> См.: Финансы: Учебник для вузов / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти. С. 104 - 105.

В настоящее время, как видно, усилено внимание к финансовому контролю. Межведомственная комиссия Совета Безопасности в недавнем прошлом отмечала, что финансовые нарушения, их суммарный объем и количество стали представлять угрозу для национальной безопасности <21>.

<21> Конюхова Т.В. К вопросу о концепции проекта Федерального закона "О финансовом контроле" // Журнал российского права. 2006. N 6.

Правовое регулирование финансового контроля в России в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществляется нормами актов разного уровня, в частности Бюджетного кодекса Российской Федерации, Налогового кодекса Российской Федерации и других федеральных законов, указов Президента Российской Федерации <22>, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов Российской Федерации, международных договоров и соглашений, заключенных или признанных Российской Федерацией.

<22> Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" // СЗ РФ от 29 июля 1996 г. N 31. Ст. 3696; Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 11. Ст. 945; N 21. Ст. 2023.

Большое внимание вопросам финансового контроля, роли Министерства финансов в его осуществлении уделено в Бюджетном кодексе Российской Федерации, вступившем в действие с 1 января 2000 г. <23>. Однако многие полезные начинания в сфере финансового контроля не получили полной реализации.

<23> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // Российская газета от 12 августа 1998 г. N 153 - 154.

Сегодня и на государственном уровне, и в общественном сознании признано, что финансовый контроль нуждается в совершенствовании и усилении <24>.

<24> Данилевский Ю.А., Овсянников Л.Н. Государственный финансовый контроль в России // Бухгалтерский учет. 2002. N 16.

Законодательная база системы контроля отстает от экономической реальности, задач государства в финансовой сфере. Отсутствие правовых решений становится препятствием в достижении ощутимых для экономики результатов.

В последнее время благодаря деятельности Счетной палаты России внимание к проблемам совершенствования государственного финансового контроля усилено <25>. Интересным начинанием явилось создание общественной организации - Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации <26>. В свою очередь, Минфин России предпринимает новые шаги по укреплению собственного контрольно-ревизионного аппарата.

<25> Тезисы выступления председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашина на торжественном собрании, посвященном 10-летию Счетной палаты Российской Федерации // Финансовый контроль. Специальный выпуск. 2005. С. 5 - 11; Из выступления председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашина на заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // Финансовый контроль. Специальный выпуск. 2005. С. 11 - 14.
<26> Конюхова Т.В. К вопросу о концепции проекта Федерального закона "О финансовом контроле" // Журнал российского права. 2006. N 6.

Президент России В.В. Путин в поздравлении коллектива Счетной палаты Российской Федерации отметил, что "...задачи, которые стоят сегодня перед Россией, предъявляют новые требования к качеству и содержанию финансового контроля..." <27>.

<27> Поздравления Президента Российской Федерации коллективу Счетной палаты Российской Федерации // Финансовый контроль. Специальный выпуск. 2005. С. 4.

Вместе с тем наиболее актуальной проблемой остается принятие федерального закона о финансовом контроле, без него функционирование контроля как эффективной системы невозможно, как невозможно и обеспечение финансовой безопасности.

Создание действенной системы финансового контроля в нашей стране осознается как объективная необходимость <28>. Эффективная система будет способствовать финансовой безопасности государства, ибо соблюдение законности в финансовой сфере не самоцель, а основание для создания строгой системы бесперебойного поступления в бюджет государственных доходов.

<28> Конюхова Т.В. К вопросу о концепции проекта Федерального закона "О финансовом контроле" // Журнал российского права. 2006. N 6.

В настоящее время в системе российского законодательства отсутствует самостоятельный федеральный закон о финансовом контроле, что ведет к бессистемности в урегулировании отношений в области финансового контроля и характеризует неадекватное его развитие <29>.

<29> Данилевский Ю.А., Овсянников Л.Н. Финансовый контроль: нарушения и наказания // Бухгалтерский учет. 2004. N 3.

В стране отсутствует единая система органов финансового контроля, не разработана система законодательства о финансовом контроле, что ведет к разобщенности и хаотичности норм данного института финансового законодательства. Действующие в области финансового контроля нормы различных актов не в полной мере обеспечивают правовое регулирование, соответствующее задачам развития рыночной экономики.

В Указе Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" одним из приоритетных направлений административной реформы определено организационное разделение функций надзора и контроля <30>. Между тем это указание не получило необходимого дальнейшего развития, что и должно быть отражено в законопроекте.

<30> См.: СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046.

Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" функции контроля и надзора возложены на федеральные службы <31>.

<31> См.: СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

Под функциями контроля и надзора понимается осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения, выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов. Таким образом, не проведена разница между контролем и надзором.

Известно, что положение с организацией финансового контроля и осуществлением его правового регулирования в субъектах Российской Федерации также все еще требует совершенствования.

Представляется неправильным и неконструктивным подходом приспосабливать реалии жизни под несовершенства действующей Конституции. Наоборот, право призвано адекватно отражать и своевременно закреплять новые общественные явления, имеющие устойчивый и системный характер. Исходя из наличия в системе государственного управления группы органов, которые по своему существу не могут быть отнесены ни к одной из указанных в Конституции Российской Федерации ветвей государственной власти и в наибольшей степени вписываются в систему сдержек и противовесов, целесообразно ввести в Конституцию дополнительную главу (после главы 7 "Судебная власть") "Контрольные и надзорные органы", куда поместить статью "Контрольно-счетные органы" и нынешнюю ст. 129 о прокуратуре. Таким способом и прокуратура будет выведена из искусственного включения в судебную власть, которую она не вправе осуществлять.

В соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р <32>, в частности, проводится совершенствование действующей системы контроля и надзора, внедряются мероприятия, направленные на оптимизацию деятельности по осуществлению функций контроля и надзора, на организационное разделение функций надзора и контроля и правоустанавливающих и других функций органов государственной власти. В связи с проведением бюджетной реформы основное внимание должно уделяться бюджетированию, т.е. результатам.

<32> См.: СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.

В этих условиях необходимо принять федеральный закон "О финансовом контроле", который явится базовым актом в области регулирования финансового контроля <33>, что существенно повысит обеспеченность финансовой безопасности государства.

<33> Конюхова Т.В. К вопросу о концепции проекта федерального закона "О финансовом контроле" // Журнал российского права. 2006. N 6.

Представляется, государственная стратегия обеспечения финансовой безопасности России должна включать как минимум:

Очевидно, что успешному решению проблемы финансовой безопасности государства во многом способствует эффективный финансовый контроль. Как функция управления финансовыми потоками финансовый контроль должен предотвращать подрыв финансово-экономического суверенитета государства, целостности финансово-экономического пространства, единства финансово-экономической политики и т.д. <34>.

<34> Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль и финансовая безопасность // Аудиторские ведомости. 2001. N 9.

Направления совершенствования финансового контроля в этой связи должны определяться в зависимости от специфики его объектов. Например, совершенствуя контроль за иностранными партнерами в аспекте обеспечения финансовой безопасности, следует обратить особое внимание на:

Следует подчеркнуть, что вопросы организации эффективной системы органов финансовой безопасности в России неразрывно связаны с организационным обеспечением формирования системы финансового контроля в целом <35>. Естественно, анализируя вопросы наделения каких-либо органов финансового контроля конкретными функциями контроля, необходимо реально оценивать возможности этих органов. Так, учитывая важность рассматриваемой проблемы, необходимы исследования о целесообразности включения в число направлений деятельности Счетной палаты Российской Федерации контроля за обеспечением финансовой безопасности Российской Федерации в ходе бюджетного процесса. Имеются в виду разработка соответствующей нормативно-правовой базы, определение внутренних и внешних угроз, а также критериев, на основании которых действия участников бюджетного процесса могут быть признаны наносящими ущерб финансовой безопасности Российской Федерации и т.д. Счетная палата Российской Федерации могла бы оценивать соблюдение этих критериев и подготавливать соответствующие доклады парламенту, а также доводить информацию до широкой общественности. Кроме того, должны быть разработаны принципы раскрытия информации в отчетности государственных органов (отчетности о ведении финансово-хозяйственной деятельности, отчетности об использовании государственных финансовых ресурсов, заемных ресурсов международных организаций и т.д.) исходя из требований к обеспечению финансовой безопасности страны. Важную роль для всестороннего и объективного мониторинга хода бюджетного процесса, включая выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз финансовой безопасности России, должна сыграть информационная система, на основе которой должен разрабатываться комплекс оперативных и долгосрочных мер, способствующих противодействию негативным факторам, а также предупреждению и преодолению возможных последствий угроз.

<35> Данилевский Ю.А., Овсянников Л.Н. Финансовый контроль: основные направления развития // Бухгалтерский учет. 2004. N 24.