Мудрый Юрист

Сроки исполнения решений конституционного суда РФ и защита прав граждан на социальное обеспечение: некоторые проблемы и противоречия 1

<1> Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда (грант N 09-03-00072а).

Васильева Ю.В., кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права и социального обеспечения Пермского государственного университета.

Рассматривается проблема, связанная с отложением во времени исполнения решения Конституционного Суда РФ. На примере ряда решений Конституционного Суда РФ в сфере права социального обеспечения анализируются причины обращения суда к использованию такой особенности исполнения решения. Делается вывод о том, что эта особенность должна быть обусловлена чрезвычайно значимыми обстоятельствами. Возможный (предполагаемый) риск неисполнения бюджета Пенсионного фонда РФ или бюджета Фонда социального страхования не может быть признан достаточным обстоятельством для отсрочки исполнения решения Конституционного Суда РФ.

Юридическая природа актов Конституционного Суда РФ, их роль в совершенствовании законодательства, защите конституционных прав граждан активно обсуждаются в юридической литературе <2>. Что вполне объяснимо, учитывая относительно небольшой срок существования института конституционного правосудия в нашей стране. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде РФ" <3> не дает четкого ответа на вопрос о природе его решений. Указывается лишь, что они окончательны, обжалованию не подлежат и вступают в силу немедленно после провозглашения (ч. 1 ст. 79).

<2> Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия. М., 2005; Витрук Н.В. Правовые позиции Конституционного Суда РФ: понятие, природа, юридическая сила и значение // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. N 3; Зорькин В.Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда РФ // Журнал российского права. 2004. N 12; Баранов В.М., Степанков В.Г. Правовая позиция как общетеоретический феномен. Н. Новгород, 2003; Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003 и др.
<3> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

Несомненно также, что эти решения оказывают значительное воздействие на федеральное законодательство. С целью приведения последнего в соответствие с Конституцией РФ Конституционный Суд формулирует общеобязательные правовые позиции, которые обязательны на всей территории Российской Федерации для всех органов государственной власти. Поэтому и законодатель, принимая тот или иной закон, не вправе осуществлять регулирование соответствующих правоотношений без учета решений Конституционного Суда и содержащихся в них правовых позиций. В юридической литературе отмечается, что апробированные Судом нормы и сформулированные правовые позиции уже существенно продвинули законодательный процесс, помогли насытить принимаемые акты нормами, характеризуемыми высокой точностью, гуманностью и справедливостью <4>.

<4> Шейнин Х. Защита прав и свобод в Конституционном Суде РФ // Конституционное правосудие на рубеже веков: Материалы межд. конф. М., 2002. С. 266.

Это утверждение верно и для законодательства о социальном обеспечении, которое попадает в орбиту конституционного правосудия едва ли не чаще других. Жалобы по социальным вопросам занимают по количеству одно из первых мест среди всех обращений граждан в Конституционный Суд <5>. Это, конечно же, закономерно, учитывая, насколько существенное конституционное и гуманитарное значение имеют вопросы законодательного регулирования права на социальное обеспечение. С одной стороны, в этой сфере затрагиваются жизненно важные интересы государства, связанные с формированием социальных страховых фондов и государственного бюджета, а с другой - конституционные права граждан на социальное обеспечение. Поэтому не будет преувеличением сказать, что социальное обеспечение является одной из самых конфликтных сфер общественных отношений.

<5> См.: Зорькин В.Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда РФ // Журнал российского права. 2004. N 12. С. 4 - 5.

Деятельность Конституционного Суда РФ, связанная с проверкой конституционности нормативных правовых актов о социальном обеспечении, играет значительную роль и в развитии отраслевого законодательства. Это осуществляется главным образом за счет отмены норм, противоречащих Конституции РФ. Н.С. Бондарь указывает, что, признавая ту или иную норму незаконной, суд лишает ее юридической силы, а значит, отменяет ее <6>. Соглашаясь в целом с этой позицией, нельзя не отметить некоторую "натяжку" в приравнивании факта лишения нормы юридической силы и факта ее отмены. По существу, уважаемый правовед, конечно же, прав. Но в действительности в решениях Конституционного Суда РФ нет положений об отмене им неконституционных норм, не закрепляет такого полномочия за судом и законодатель. Суд лишь указывает на противоречие той или иной нормы Конституции России и необходимость приведения их в соответствие. При этом всю необходимую работу, связанную с формальной отменой нормы, должен осуществить законодатель (или иной субъект нормотворчества).

<6> См.: Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия. М., 2005. С. 110.

Эта работа является важнейшим этапом процесса восстановления нарушенных прав граждан и устранения неконституционных норм из правовой системы, но иногда она затягивается на длительное время. Нет необходимости пояснять, насколько важен момент вступления в силу решений Конституционного Суда в сфере права социального обеспечения, которых с нетерпением ожидают порой не десятки, а сотни тысяч российских граждан. С этим моментом связана не только отмена неконституционных положений, но и реакция законодателя на "законодательное предложение" Конституционного Суда разработать и принять необходимые нормы.

Как правило, решения Конституционного Суда вступают в силу с момента их провозглашения, с этого же момента утрачивают силу признанные неконституционными нормы. Но в конституционном праве этот вопрос вызывает дискуссии, и некоторые ученые настаивают на том, что следует различать вступление в силу решения Конституционного Суда РФ и введение решения КС РФ в действие (под которым и понимается момент утраты юридической силы нормативного правового акта) <7>. Однако, допуская такое различие, необходимо признавать, что между этими двумя моментами может быть значительный временной отрезок, что, как представляется, противоречит норме ч. ч. 1 и 2 ст. 79 Закона о Конституционном Суде, согласно которой решение Конституционного Суда вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. Но в действительности есть примеры, в том числе и в сфере социального обеспечения, когда вступление в силу решения суда и утрата юридической силы нормативного правового акта во времени не совпадают.

<7> См.: Бондарь Н.С. Указ. соч. С. 155.

Так, в п. 1 резолютивной части Постановления от 22 марта 2007 г. N 4-П <8> признана не соответствующей Конституции норма о максимальном размере пособия по беременности и родам в той мере, в какой ею несоразмерно ограничивается размер указанного пособия для застрахованных женщин, чей средний заработок превышает предусмотренную в ней предельную сумму. А далее сказано: "...данная норма утрачивает силу по истечении шести месяцев с момента провозглашения настоящего Постановления".

<8> Постановление Конституционного Суда РФ от 22 марта 2007 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности положения части 1 статьи 15 Федерального закона "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год" в связи с жалобой гражданки Т.А. Баныкиной" // СЗ РФ. 2007. N 14. Ст. 1742.

Получается, что различие между вступлением в силу решения и введением этого решения в действие может иметь место, но только если Конституционный Суд специально указывает на особенности исполнения своего решения. Такая возможность заложена в п. 12 ст. 75 "Изложение решения" Закона о Конституционном Суде РФ, где оговариваются порядок вступления решения в силу, а также порядок, сроки и особенности его исполнения и опубликования.

Думается, что такая особенность исполнения решения, как отложение его во времени, должна быть продиктована чрезвычайно значимыми обстоятельствами, вытекающими из специфики той сферы общественных отношений, которая попала в орбиту конституционного судопроизводства. Иное противоречило бы смыслу конституционного контроля, направленного на защиту прав и свобод граждан, нарушенных действием неконституционных норм. Наверное, в некоторых случаях немедленное прекращение действия нормативного акта действительно может привести к неблагоприятным последствиям. Но тогда в решении обязательно должны быть указаны причины. В Постановлении от 22 марта 2007 г. N 4-П этого не сделано. В то же время из анализа этого Постановления становится очевидным, что отсрочка на полгода введения решения в действие могла быть вызвана только одним обстоятельством - необходимостью сохранения баланса бюджета Фонда социального страхования РФ, в котором не были заложены средства на выплату пособия по беременности и родам в повышенном размере. Получается, что в сфере социального обеспечения под неблагоприятными последствиями немедленной отмены неконституционных норм Конституционный Суд понимает прежде всего угрозу публичным, но не частным интересам.

Этот вывод подтверждается другим решением Конституционного Суда, предусматривающим подобную отсрочку, - Определением от 11 мая 2006 г. N 187-О <9>. В данном Определении признаны неконституционными положения п. п. 2 и 3 ст. 3 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в РФ" и п. 1 ст. 7 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в РФ" в той части, в какой они, распространяя обязательное пенсионное страхование на работающих по трудовому договору военных пенсионеров, не предусматривают гарантии предоставления им соответствующего страхового обеспечения (страховой части трудовой пенсии) с учетом уплаченных сумм страховых взносов, без отказа от получения военной пенсии. В резолютивной части этого определения указано, что перечисленные выше нормы утрачивают силу и не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами как не соответствующие Конституции РФ (п. 1); федеральному законодателю надлежит предусмотреть правовой механизм, гарантирующий выплату указанным гражданам страховой части трудовой пенсии в срок не позднее 1 января 2007 г. (п. 2). В части 9 п. 3.2 мотивировочной части Определения суд объясняет, чем вызвана отсрочка исполнения решения: "...вступлением в силу настоящего Определения затрагивается расходная часть бюджета Пенсионного фонда РФ на 2006 год, неисполнение которого может привести к недопустимому нарушению прав получателей трудовых пенсий". В связи с этим Конституционный Суд указал "разумный срок" (до 1 января 2007 г.), в течение которого законодателю было необходимо урегулировать соответствующие отношения.

<9> Определение Конституционного Суда РФ от 11 мая 2006 г. N 187-О "По жалобе гражданина Наумчика Вячеслава Викторовича на нарушение его конституционных прав положениями п. п. 2 и 3 ст. 3 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в РФ" // СЗ РФ. 2006. N 32. Ст. 3585.

Как известно, этот срок был нарушен весьма существенно. Федеральный закон, которым были внесены необходимые изменения в пенсионное законодательство, был принят лишь 22 июля 2008 г. <10>. И хотя согласно п. 2 ст. 4 нормы, регулирующие право военных пенсионеров на получение страховой части трудовой пенсии, "распространяются на правоотношения, возникшие с 1 января 2007 г.", ситуация, связанная с отсрочкой исполнения решения, выявляет серьезные проблемы.

<10> Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 156-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам пенсионного обеспечения" // СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3612.

В частности, это вопрос об обоснованности и достаточности для отложения исполнения решения такого обстоятельства, как возможный (предполагаемый) риск неисполнения бюджета Пенсионного фонда РФ или бюджета Фонда социального страхования. Понятно, что бюджеты соответствующих фондов утверждаются заранее, исходя из законодательно установленных размеров пенсий, пособий, коэффициентов их индексации и т.п. Но, с другой стороны, реализация конституционного права граждан на пенсию, особое значение пенсии для поддержания материальной обеспеченности и удовлетворения основных жизненных потребностей пенсионеров должно иметь первостепенное значение, тем более в правовом социальном государстве. Это подтверждает и Конституционный Суд: "Обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина как высшую ценность... означает необходимость такого правового регулирования соответствующих отношений, которое бы предусматривало эффективные гарантии права на трудовую пенсию, адекватные природе, целям и значению данного вида пенсионного обеспечения, исключало возможность блокирования реализации приобретенных этими лицами пенсионных прав и позволяло им на основе доступных процедур своевременно и в полном объеме получить полагающуюся пенсию <11>.

<11> См.: п. 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 10 июля 2007 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 10 и пункта 2 статьи 13 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и абзаца третьего пункта 7 Правил учета страховых взносов, включаемых в расчетный пенсионный капитал, в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Учалинского районного суда Республики Башкортостан и жалобами граждан А.В. Докукина, А.С. Муратова и Т.В. Шестаковой" // СЗ РФ. 2007. N 29. Ст. 3744.

Уверены, что соблюдение этого права не может быть поставлено в зависимость от объема расходной части бюджета ПФР даже на непродолжительный срок. Тем более что есть законодательное решение этой проблемы: ст. 4 Федерального закона от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" закреплен принцип исполнения обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения страховщика, а в соответствии со ст. ст. 5 и 16 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в РФ" государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам Пенсионного фонда РФ перед застрахованными лицами, средства его бюджета являются федеральной собственностью.

Поэтому более последовательным и справедливым следует признать выход, найденный Конституционным Судом в другом решении, также затрагивающем расходную часть бюджета ПФР, но вступившем в силу немедленно, без "периода ожидания". А именно: в Постановлении от 10 июля 2007 г. N 9-П, суд указал: "Впредь до установления законодателем соответствующего правового регулирования - исходя из принципа непосредственного действия Конституции РФ и с учетом особенностей отношений между государством и ПФР и между государством, страхователями и застрахованными лицами - право застрахованных лиц на получение трудовой пенсии при неуплате или ненадлежащей уплате их страхователями страховых взносов в ПФР должно обеспечиваться государством в порядке исполнения за страхователя обязанности по перечислению Пенсионному фонду за счет средств федерального бюджета" <12>.

<12> Там же. Резолютивная часть, ч. 3 п. 2.

Поэтому на вопрос, может ли недостаточность средств бюджетов социальных страховых фондов служить достаточным основанием для отсрочки исполнения решения Конституционного Суда РФ о признании неконституционных норм утратившими силу, нужно ответить отрицательно. Иное с неизбежностью умаляет значимость трудовой деятельности граждан и подрывает их доверие к закону и авторитету государственной власти. Кстати, косвенное подтверждение этой позиции можно найти и в постановлениях Европейского суда по правам человека, вынесенных в связи с неисполнением российским государством решений национальных судов о взыскании с государственных органов денежной компенсации ущерба здоровью. Одна из прецедентных норм, которую Европейский суд использует для защиты прав человека в данных делах, заключается в следующем: "Государство не вправе ссылаться на недостаток средств в оправдание неисполнения решения суда" <13>. К этому можно добавить: а также и в оправдание отложения исполнения решения суда.

<13> См.: Постановление Европейского суда по правам человека "Бурдов против России" от 7 мая 2002 г. (Burdov v. Russia от 7 мая 2002 г.) // Перевод решения: Российская газета. 2002. 4 июля.