Мудрый Юрист

Счетная палата Российской Федерации как орган парламентского контроля

Скоков А.В., советник аппарата Верховного Суда РФ.

В статье автором раскрывается роль Счетной палаты как важнейшего института финансового контроля за расходованием средств федерального бюджета и, следовательно, за деятельностью органов исполнительной власти в указанной сфере.

К приоритетным задачам любого современного государства независимо от формы правления и его территориального устройства относится осуществление контроля за исполнением государственного бюджета и за состоянием государственных финансов. Особое значение имеет реально действующий механизм финансового контроля, отражающий как состояние управления государственными финансами, так и подлинное соотношение законодательной и исполнительной властей.

Институт финансового контроля никогда не был надстроечной структурой в системе государственного управления, а служил базовым компонентом для укрепления государственности и безопасности.

Бюджетная система государства - одна из основ его экономики. Поэтому эффективное ее функционирование и рачительное отношение к ней всегда были предметом пристального внимания со стороны государства.

В правовых демократических государствах с устоявшимся гражданским обществом интересы всего населения призван выражать законодательный (представительный) орган страны - парламент. Именно он непосредственно и через специально создаваемые им для этой цели органы призван осуществлять контроль за эффективным и целевым использованием средств государственного бюджета, распоряжением государственной собственностью.

Институт парламентского финансового контроля является одним из важных элементов в обеспечении сбалансированности полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти. Деятельность полноправного парламента с устоявшейся эффективной системой финансового контроля не является препятствием для функционирования сильной исполнительной власти. Он в данном случае выступает лишь в качестве сдерживающего фактора чрезмерной, неоправданной самостоятельности исполнительных органов в распоряжении финансовыми и иными ресурсами государства, обеспечивает прозрачность движения бюджетных средств и тем самым защищает интересы государства и всего общества в целом.

В большинстве зарубежных государств в целях повышения эффективности контроля за исполнением бюджета, а также для оказания помощи парламенту в реализации его контрольных полномочий созданы специализированные коллегиальные органы (в США - Главное контрольное управление; в Италии - Высший орган финансового контроля Итальянской Республики (Суд Счетов); во Франции - Счетная палата; в Великобритании - Национальное контрольно-ревизионное управление; в Канаде - Офис Генерального аудитора).

Не явилась исключением и Россия, где одним из важнейших государственных органов финансового контроля, образуемым палатами Федерального Собрания Российской Федерации, является Счетная палата Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации (ч. 5 ст. 101) предусмотрено, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату Российской Федерации, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом (в настоящее время это Федеральный закон от 11.01.1995 N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" <1>). В соответствии со ст. 1 названного Федерального закона Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему.

<1> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167.

В назначении и освобождении от должности ее членов участвуют депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации. Каждая из палат назначает и освобождает от должности половину аудиторов Счетной палаты Российской Федерации, Председателя палаты назначает на должность и освобождает от должности Государственная Дума, а заместителя - Совет Федерации на шесть лет большинством голосов от общего числа депутатов и общего числа членов Совета Федерации соответственно (п. "д" ч. 1 ст. 103; п. "и" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ, ст. ст. 5, 6 упомянутого выше Федерального закона). Специально оговаривается, что указанные должностные лица не могут состоять в родственных отношениях с Президентом РФ, Председателем Правительства РФ, руководителем Администрации Президента РФ, Генеральным прокурором РФ, председателями высших судов Российской Федерации.

Основу аппарата Счетной палаты составляют инспекции, которые специализируются на определенных функциональных задачах и непосредственно осуществляют контрольные и экспертно-аналитические мероприятия.

Компетенция Счетной палаты Российской Федерации определена Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации". Она обладает реальным механизмом контроля.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды. Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества (ст. 12 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации").

Так, в соответствии со ст. 2 упомянутого Закона Счетная палата осуществляет контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению. Счетная палата также определяет эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности. К полномочиям Палаты отнесены: оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

Счетная палата анализирует выявленные отклонения от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготавливает предложения, направленные на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом. На Счетную палату возложен контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях России. Согласно Закону Счетная палата обязана регулярно представлять Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания РФ информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Все виды деятельности, осуществляемые Счетной палатой, тесно связаны между собой и являются по своей сути контрольными, так как направлены на решение и достижение задач и целей финансового контроля, поставленных перед Счетной палатой как специализированным государственным органом парламентского контроля.

Так, комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, осуществляемых в рамках предварительного, оперативного и последующего контроля, составляет каркас единой системы финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой за формированием и исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Эти мероприятия существенно дополняются комплексными ревизиями, тематическими проверками, экспертно-аналитической деятельностью, проводимыми как по поручениям палат Федерального Собрания РФ, а также обращениям депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, так и по инициативе самой Счетной палаты.

В современных условиях ревизия как контрольное мероприятие в финансовой сфере востребована очень широко. Счетная палата при проведении контрольных мероприятий может осуществлять практически все известные виды ревизий, что соответствует ее статусу высшего специализированного органа государственного финансового контроля. Исключение составляют только внеплановые ревизии, так как в соответствии с Регламентом Счетной палаты контрольные и экспертно-аналитические мероприятия проводятся Счетной палатой в соответствии с утвержденными в установленном порядке годовыми и текущими планами. Мероприятия, не включенные в план, не проводятся (ст. 5.1.1 Регламента Счетной палаты РФ, утвержденного Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 04.03.2003 N 8).

В результате проведенных Счетной палатой контрольных мероприятий органам государственной власти, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций могут быть направлены представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства и бесхозяйственности. Счетная палата также вправе выдать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания при выявлении на проверяемых объектах нарушений, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий. Счетная палата вправе требовать устранение допущенных нарушений (ст. ст. 23, 24 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации").

В то же время Федеральный закон не закрепляет за Счетной палатой каких-либо полномочий самостоятельно применять юрисдикционные санкции к проверяемым предприятиям и их должностным лицам. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает возможность применения административных наказаний за невыполнение вынесенных Счетной палатой распоряжений, требований, предписаний, представлений в судебном порядке (п. 1 ст. 23.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). Должностные лица Счетной палаты вправе лишь составлять протоколы об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6, абз. 3 ч. 5 ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Однако в случаях неоднократного неисполнения или ненадлежащего исполнения предписаний Коллегия Счетной палаты может принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежей и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций, предварительно получив согласие Государственной Думы (ст. 24 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации").

Вместе с тем следует отметить, что эффективность работы Счетной палаты по осуществлению финансового контроля имеет определенные позитивные тенденции. Об этом свидетельствуют и статистические показатели деятельности Счетной палаты.

Так, за период с 1995 по 2004 г. Счетная палата провела 3857 контрольных мероприятий (для сравнения: в 1996 г. - 276, в 2004 г. - 487), которыми было охвачено 16815 объектов.

В 1995 - 2004 гг. было проведено 415 заседаний Коллегии Счетной палаты, рассмотрено 5787 вопросов, в том числе 2941 - по результатам контрольных мероприятий (для сравнения: в 1995 г. - 46, в 2004 г. - 357) <2>.

<2> http://www.ach.gov.ru/results/rc.php.

По результатам контрольных мероприятий в 1995 - 2004 гг. Счетной палатой было направлено органам государственной власти, предприятиям и организациям около 5300 представлений и предписаний. По выявленным фактам нарушения законодательства 714 материалов было направлено в Генеральную прокуратуру РФ, возбуждено 702 уголовных дела <3>.

<3> Там же.

Кроме того, выявленный при этом ущерб, нанесенный федеральному бюджету, составил 905,61 млрд. руб. (для сравнения: в 1996 г. - 44,09 млрд. руб., в 2004 г. - 116 млрд. руб.).

За десять лет государству возвращено 66,19 млрд. руб., из них в 2004 г. - 20 млрд. руб.

Следует отметить, что основным видом деятельности Счетной палаты в указанный период являлась контрольно-ревизионная деятельность. Она осуществлялась по всем направлениям, возглавляемым аудиторами Счетной палаты, в соответствии с планом работы, утвержденным Коллегией Счетной палаты.

За период с 2005 по 2007 г. Счетной палатой проведено 1527 контрольных мероприятий.

Для сравнения: в 2005 г. Счетной палатой проведено 520 контрольных мероприятий (в том числе по поручениям и обращениям палат Федерального Собрания - 18); выявлено финансовых нарушений на сумму 122,7 млрд. рублей, в том числе нецелевое использование средств - на 1,1 млрд. рублей. По результатам контрольных мероприятий составлено 1630 актов и направлено 44 представления и предписания. В правоохранительные органы направлено 93 материала по результатам проверок, по которым возбуждено 257 уголовных дел <4>.

<4> Тезисы Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашина по отчету о работе счетной палаты в 2005 году на пленарном заседании Государственной Думы. Москва. 14 апреля 2006 г. // http://www.ach.gov.ru/psp/dv/54.php.

В 2006 г. Счетной палатой проведено 551 контрольное мероприятие, в том числе по поручениям палат Федерального Собрания, обращениям членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы - 28. В ходе контрольных мероприятий в 2006 г. выявлено нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере на сумму 82,3 млрд. руб. В результате принятых мер устранено финансовых нарушений на сумму 1,2 млрд. руб. Объем выявленного нецелевого использования бюджетных средств составил 2,7 млрд. рублей, блокировано и возмещено средств, использованных не по целевому назначению, на сумму 0,5 млрд. рублей <5>.

<5> http://www.ach.gov.ru/results/reports/2007-1.php.

В органы прокуратуры, иные правоохранительные органы направлено 84 материала проверок Счетной палаты, по которым в 2006 г. возбуждено 87 уголовных дел <6>.

<6> Там же.

В 2007 г. Счетной палатой проведено 456 контрольных мероприятий (в том числе по поручениям и обращениям палат Федерального Собрания - 30). Выявлено нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере на сумму 132,3 млрд. руб., устранено финансовых нарушений на сумму 58,3 млрд. руб. В 2007 г. объем нецелевого использования бюджетных средств составил 965,4 млн. руб., блокировано и возмещено средств на сумму 588,5 млн. руб. В органы прокуратуры, иные правоохранительные органы направлено 130 материалов проверок Счетной палаты, по которым в 2006 году возбуждено 40 уголовных дел <7>.

<7> Там же.

Приведенные данные не только показывают динамику роста контрольных мероприятий в работе Счетной палаты, но и свидетельствуют о качестве их проведения, так как полнота картины выявленных нарушений позволила по большинству нарушений возбудить уголовные дела. Таким образом, контрольно-ревизионная деятельность является не только самой часто осуществляемой, но и наиболее полезной для государства в целом.

Необходимо также отметить, что характерной особенностью деятельности Счетной палаты в последние годы стало и усиление ее экспертно-аналитической направленности. Достаточно отметить, что в 2006 - 2007 гг. Счетной палатой проведено 84 экспертно-аналитических мероприятия, а в 2000 - 2002 гг. их было лишь 49 <8>.

<8> http://www.ach.gov.ru/results/reports/2007-1.php.

Подводя итог, можно сказать, что Счетная палата Российской Федерации является конституционным органом государственного финансового контроля. Будучи созданной на основании Конституции РФ, Счетная палата осуществляет свою деятельность согласно специальному Федеральному закону. Непосредственно контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты регулируется внутренними документами, важнейшим из которых является Регламент Счетной палаты РФ, который содержит конкретные правила, регулирующие проведение контрольных мероприятий.

Учитывая тот факт, что круг полномочий Счетной палаты распространяется на все стороны осуществления государством финансово-хозяйственной деятельности, можно сделать вывод, что Счетная палата обладает достаточными возможностями для успешного осуществления государственного финансового контроля.

Следует отметить, что Счетная палата сформировалась как действенный государственный контрольный орган, что позволяет ей проводить эффективную работу по выявлению потерь финансовых ресурсов государства, по возврату незаконно израсходованных денежных средств, подготовке предложений по устранению причин существующих недостатков и способов их устранения.

Развитие бюджетного законодательства страны, реализация крупнейших инвестиционных и инновационных проектов требуют дальнейшего совершенствования деятельности Счетной палаты, форм и методов контроля на основании использования опыта, накопленного в прошедшие годы, а также дальнейшего повышения качества контрольной и экспертно-аналитической деятельности.

На наш взгляд, реализация предложения Президента Российской Федерации Д.А. Медведева об усилении контрольных полномочий Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации <9> и закрепление соответствующих полномочий палат Федерального Собрания РФ в Конституции РФ обусловливают новые, более сложные задачи Счетной палаты Российской Федерации по осуществлению парламентского контроля за рациональным расходованием средств федерального бюджета и пополнением его доходной части. Это, по-видимому, потребует совершенствования правового регулирования деятельности Счетной палаты РФ путем внесения необходимых изменений в Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации", в частности по вопросам ее взаимодействия с Правительством РФ.

<9> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // http://www.kremlin.ru/appears/2008/11/05/1349_type63372type63374type63381type82634_208749.shtml.