Мудрый Юрист

О правовой защите трудовых прав работников сферы здравоохранения средствами прокурорского надзора (анализ и состояние законности в сфере труда медицинских работников при реализации приоритетного национального проекта "здоровье")

Викторов И.С., кандидат юридических наук, главный научный сотрудник НИИ Академии прокуратуры РФ, заслуженный юрист РФ, старший советник юстиции.

Шерегова Ф.Х., помощник прокурора г. Баксан Кабардино-Балкарской Республики.

Статьей 37 (п. 3) Конституции предусмотрено, что в России "каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены", а также на вознаграждение за труд в размере и порядке, установленных федеральным законом.

В ч. 1 ст. 41 Конституции закреплено право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, и, таким образом, на конституционном уровне в Российской Федерации гарантировано наличие бесплатной медицинской помощи, финансирование которой осуществляется за счет бюджетных средств государства, страховых взносов и иных поступлений.

О том, что охрана здоровья в нашей стране является одним из главных и в современных условиях актуальнейшим направлением социальной политики, свидетельствует разработка приоритетного национального проекта "Здоровье", который начал реализовываться с 1 января 2006 г.

В целях скорейшего обеспечения безусловного выполнения целей указанного национального проекта, направленных на укрепление здоровья населения страны, федеральными нормативными правовыми актами предусмотрено практическое решение ряда стратегических задач, в том числе повышение мотивации и качества медицинских услуг путем повышения оплаты труда медицинских работников к привязке выполнения ими своей профессиональной деятельности и конечным результатам труда.

В процессе реализации этого положения в 2006, 2007 и 2008 гг. в рамках национального проекта "Здоровье" государством были выделены дополнительные средства, в результате чего были обеспечены дополнительные денежные выплаты участковым врачам - терапевтам, педиатрам, врачам общей (семейной) практики; участковым медицинским сестрам, а также медицинскому персоналу скорой медицинской помощи. Активная работа в этом направлении по реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" проводится повсеместно во всех субъектах Российской Федерации.

Однако наряду с достигнутыми результатами реализации данного проекта органами прокуратуры субъектов Российской Федерации постоянно выявляются многочисленные противоправные проявления, нарушения трудового законодательства, в том числе по оплате труда медицинских работников.

Так, в 2007 - 2008 гг. Генеральной прокуратурой Российской Федерации с участием всех прокуратур субъектов Российской Федерации были проведены глубокие надзорные проверки исполнения требований законодательства при реализации приоритетного национального проекта "Здоровье".

В результате проведенных проверок практически во всех регионах России были выявлены многочисленные нарушения законодательства, ущемляющие права медицинских работников на оплату их труда в соответствии с установленным порядком.

Проверками установлено, что многие положения указанного национального проекта не выполняются либо выполняются ненадлежащим образом.

Так, оказалось, что не во всех субъектах Российской Федерации своевременно и в полном объеме осуществляются дополнительные выплаты врачам общей (семейной) практики, участковым врачам - терапевтам и педиатрам, предусмотренные Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2005 N 851 "О порядке финансового обеспечения расходов и учета средств на выполнение в 2006 году учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медико-санитарную помощь (а при их отсутствии - соответствующими учреждениями здравоохранения субъекта Российской Федерации), государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи".

Произведенные медицинским работникам учреждений здравоохранения Дальневосточного федерального округа выплаты осуществлялись без учета районного коэффициента. В результате принятых прокурорами округа мер реагирования нарушенные права медицинских работников восстановлены, образовавшаяся задолженность погашена в полном объеме. Вопреки требованиям Федерального закона от 22.12.2005 N 171-ФЗ "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2006 год" в Горшеченском районе Курской области ежемесячные дополнительные выплаты в заработной плате стали производиться работникам сельских врачебных амбулаторий и участковых больниц лишь с июля 2006 г., а не с января, как предусмотрено законодательством. В МУЗ "Отделенческая поликлиника на станции "Облучье" Еврейской автономной области перед врачами и медицинскими сестрами имелась задолженность по дополнительным выплатам в размере 288 тыс. руб., которая возникла в результате бездействия главы администрации муниципального образования "Облученский муниципальный район", заключившего договор о выполнении названным учреждением государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи лишь с 01.04.2006. При этом указанные работы выполнялись медицинскими работниками до его заключения, и субвенции на эти цели из федерального бюджета поступили с января 2006 г. В результате принятых прокурором района мер реагирования нарушенные права медицинских работников восстановлены.

По факту нецелевого расходования в Айхальской городской больнице Республики Саха (Якутия) денежных средств, предназначенных на выплату врачам и медицинским сестрам в рамках национального проекта "Здоровье", прокуратурой г. Удачное было возбуждено уголовное дело по ст. 285.2 "Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов" и ст. 330 "Самоуправство" Уголовного кодекса Российской Федерации. Указанные денежные средства были израсходованы на выплату заработной платы руководящему составу больницы и рабочим, выполнявшим различные работы в больнице. Денежные средства, выделенные в рамках национального проекта в сумме 75851 руб., израсходованные нецелевым путем, возмещены виновными лицами в полном объеме <1>.

<1> Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 22.01.2007 N 7213-30-07.

Во многих районах России распространены нарушения установленного порядка осуществления денежных выплат медицинскому персоналу по родовым сертификатам. Так, в районных больницах семи муниципальных образований Удмуртской Республики выявлены случаи невыплаты медицинским работникам вознаграждений из средств, полученных по сертификатам. Факты необоснованной задержки указанных выплат медицинским работникам установлены прокурорами ряда районов Читинской области. В Республике Калмыкия медицинским работникам МУ "Перинатальный центр им. О.А. Шунгаевой" не были начислены дополнительные выплаты по сертификатам на сумму 397800 руб. по причине несвоевременного принятия администрацией лечебного учреждения локального акта, регламентирующего порядок распределения средств, предусмотренных на оплату труда медицинских работников в связи с оказанием ими медицинской помощи женщинам в период беременности и родов.

Нарушения при установлении надбавок к заработной плате медицинских работников за счет денежных средств, поступающих на оплату услуг по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности и родов, установлены также прокурорами Республик Адыгея, Саха (Якутия), Воронежской, Владимирской, Курской областей.

В Кировской области органами прокуратуры оспорено семь положений о распределении средств по программе "Родовые сертификаты", утвержденных главными врачами муниципальных учреждений здравоохранения, на основании которых бюджетные средства вопреки требованиям Постановления N 852 направились на заработную плату руководству учреждений, бухгалтерам, техническим служащим и другим работникам.

В нарушение положений Постановления N 851 в отдельных регионах органами исполнительной власти и администрациями учреждений здравоохранения необоснованно сужен перечень медицинских работников, имеющих право на получение вознаграждения (Алтайский край, Республика Башкортостан). В некоторых регионах, напротив, имели место случаи включения в регистр медицинских работников, имеющих право на получение денежных выплат, лиц, не относящихся к данной категории медицинских работников (Республика Дагестан, Алтайский край, Томская область).

Установлены нарушения порядка начисления медицинским работникам оплаты больничных листов, отпускных - без учета надбавок за дополнительную медицинскую помощь, оказываемую врачами общей (семейной) практики, участковыми терапевтами, педиатрами и работающими с ними медицинскими сестрами в рамках реализации указанного национального проекта (Республики Карелия, Тыва, Красноярский, Пермский края, Нижегородская, Омская, Рязанская, Тамбовская, Томская, Читинская области, Ямало-Ненецкий автономный округ). Прокурором г. Костомукша Республики Карелия 19.06.2006 внесено представление главному врачу Костомукшской городской больницы в связи с нарушением требований трудового законодательства, выразившимся в невключении денежных выплат участковым врачам-терапевтам и другим медицинским работникам в средний заработок для оплаты отпускных. Аналогичные нарушения выявлены в МУЗ "Лужская центральная районная больница" Ленинградской области.

Вопреки ст. 54 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан информационным письмом Росздравнадзора от 14.04.2006 N 01И-309/06 было разрешено в рамках реализации приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения производить выплаты медицинским работникам независимо от наличия сертификата специалиста и лицензии на осуществление медицинской деятельности у лечебного учреждения. Только в ходе проверки Генеральной прокуратуры Российской Федерации 21.11.2006 указанное письмо признано недействительным.

По результатам проведенных надзорных проверок Генеральной прокуратурой Российской Федерации было внесено представление министру здравоохранения и социального развития с требованием об устранении нарушений законодательства при реализации приоритетного национального проекта "Здоровье", по которому были приняты соответствующие меры <2>.

<2> Представление Генеральной прокуратуры РФ Министру здравоохранения и социального развития РФ от 22.01.2007 N 72/3-11-07.

При прокурорских проверках установлены нарушения при начислении доплат в рамках реализации приоритетного национального проекта "Здоровье". Например, прокурорами Дальневосточного федерального округа выявляются факты выплаты заработной платы сотрудникам медицинских учреждений, не имеющим необходимого медицинского образования либо не участвующим в непосредственном оказании амбулаторно-поликлинической помощи неработающим пенсионерам; выплаты медицинским работникам отпускных за счет средств субвенций федерального бюджета, выделенных в связи с выполнением лечебным учреждением задания по оказанию дополнительной медицинской помощи.

Прокурорами Республик Алтай, Бурятия, Хакасия, Красноярского края, Томской и Читинской областей приняты меры реагирования по фактам несвоевременного оформления руководителями учреждений здравоохранения лицензий на осуществление отдельных видов медицинской деятельности. В связи с чем более 200 врачей, фельдшеров и медсестер не получали положенных им в рамках приоритетного национального проекта "Здоровье" дополнительных выплат.

Следует отметить, что характерными для указанного периода являются нарушения, допускаемые при расчете средней заработной платы для оплаты ежегодного оплачиваемого отпуска врачам-терапевтам участковым, врачам-педиатрам участковым, врачам общей практики (семейным врачам) и их медицинским сестрам, получающим денежные выплаты за выполнение дополнительных объемов работ.

Так, в Кировской и Ульяновской областях прокурорами выявлены факты невключения в средний заработок медицинских работников доплат, полученных ими в рамках приоритетного национального проекта.

Прокурорской проверкой в Курганской области установлено, что в МУ "Юргамышская ЦРБ" оплата отпусков медицинским работникам производилась без учета среднего заработка, включающего в себя ежемесячную надбавку стимулирующего характера, в связи с чем по постановлению прокуратуры района от 28.07.2007 главный врач больницы привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ (нарушение законодательства о труде).

Органами прокуратуры Брянской области в III квартале в интересах медицинских работников в суд направлено 213 заявлений на сумму 1084 тыс. руб. о взыскании задолженностей по начисленной оплате ежегодно оплачиваемых отпусков, из которых в настоящее время рассмотрено и удовлетворено 122 иска.

Во многих лечебных учреждениях допускаются нарушения трудового законодательства в отношении медицинского персонала, оказывающего первичную медицинскую помощь (Удмуртская Республика, Республика Саха (Якутия), Карачаево-Черкесская Республика, Чеченская Республика, Ставропольский край, Амурская, Астраханская, Камчатская, Кировская, Курская, Магаданская, Пензенская, Ростовская, Ульяновская области). В нарушение ч. 2 ст. 139 Трудового кодекса Российской Федерации дополнительные денежные выплаты таким работникам не включались в средний заработок при оплате листков временной нетрудоспособности, командировочных расходов и предоставлении ежегодных оплачиваемых отпусков. По выявленным фактам главным врачам лечебных учреждений, допустившим нарушения, внесены представления об устранении закона, возбуждены административные производства по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ (нарушение законодательства о труде), в интересах медицинских работников в порядке ст. 45 ГПК РФ в суды предъявлены исковые заявления о взыскании задолженности по оплате ежегодных отпусков, исчисляемых без учета дополнительных выплат.

Нарушение прав и законных интересов медицинских работников, выполняющих государственный заказ по оказанию дополнительной медицинской помощи, стали возможны в результате несовершенства нормативных правовых актов, организационных просчетов должностных лиц Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации при осуществлении выплат отпускных врачам-терапевтам участковым, врачам-педиатрам участковым, врачам общей практики (семейным врачам) и их медицинским сестрам за оказание дополнительной медицинской помощи. Причиной допущенных нарушений явилось отсутствие в Постановлении Правительства Российской Федерации от 28.12.2006 N 825 "О порядке финансового обеспечения в 2007 году расходов и учета средств на выполнение учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медико-санитарную помощь (а при их отсутствии - соответствующими учреждениями здравоохранения субъекта Российской Федерации либо при отсутствии на территории муниципального образования учреждений здравоохранения муниципальных образований и субъектов Российской Федерации медицинскими организациями, в которых в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, размещен муниципальный заказ, за исключением медицинских учреждений, подведомственных главным распорядителям средств федерального бюджета), государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи" обязательств федерального бюджета по оплате части отпускных, исчисленных от данного вознаграждения. Указанное привело к противоречивой практике расчетов отпускных медицинских работников, напряжению в обществе, привлечению к административной и дисциплинарной ответственности руководителей учреждений здравоохранения и должностных лиц управлений здравоохранения субъектов Российской Федерации и за их выплату, и за невыплату.

В связи со сложившейся ситуацией и поступающими обращениями Генеральной прокуратуре Российской Федерации, Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации было предложено урегулировать данный вопрос. В результате Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2007 N 833 в порядок внесены изменения, которые устанавливают возможность осуществлять финансирование дополнительных расходов учреждений, выполняющих государственное задание по оказанию дополнительной медицинской помощи, возникающих в связи с увеличением размера средней месячной заработной платы работников, из средств федерального бюджета.

Распространены нарушения законодательства при оказании медицинской помощи женщинам в период беременности и родов (Республики Башкортостан, Калмыкия, Чеченская Республика, Краснодарский край, Астраханская, Волгоградская, Пензенская, Ростовская области). В нарушение Приказа Минздравсоцразвития России от 28.11.2005 N 701 "О родовом сертификате" в лечебных учреждениях Республики Калмыкия, Чеченской Республики, Краснодарского края, Астраханской, Волгоградской, Ростовской областей не назначались должностные лица, ответственные за выписку родовых сертификатов, неправомерно распределялись дополнительные выплаты по родовым сертификатам, в отдельных случаях не принимались меры к оформлению родовых сертификатов при поступлении женщин без этих документов. По выявленным фактам прокурорами в адрес руководителей лечебно-профилактических учреждений внесены представления об устранении нарушений законодательства при оказании медицинской помощи женщинам в период беременности и родов <3>.

<3> Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 26.02.2008 N 72/3-10-08.

В 2008 г. в большинстве случаев прокурорское вмешательство было вызвано изданием незаконных правовых актов органами государственной власти и местного самоуправления, нецелевым и неэффективным расходованием бюджетных средств, неосуществлением в полном объеме дополнительных выплат медицинским и педагогическим работникам, нарушением порядка заключения и исполнения государственных контрактов, мошенническими действиями при получении субсидий в рамках национальных проектов.

К примеру, в Республике Хакасия, Красноярском, Забайкальском краях приведены в соответствие федеральному законодательству региональные и муниципальные нормативные и правовые акты, устанавливавшие порядок выплат медицинскому персоналу, педагогам без учета процентной надбавки за работу в условиях Крайнего Севера и районного коэффициента.

Прокурорскими проверками в сфере реализации национального проекта "Здоровье" выявлены нарушения прав медицинских работников участкового звена на получение дополнительных выплат в рамках национального проекта. Наиболее характерные из них - игнорирование выплат при расчете сумм оплаты отпуска и в иных случаях, когда за работником сохраняется средняя заработная плата (в период командировки, повышения квалификации и т.п.). Такие нарушения установлены прокурорами Республик Алтай, Бурятия, Хакасия, Новосибирской, Томской областей.

Прокуроры в интересах медицинских работников обращались в суд с заявлениями о выдаче судебных приказов о взыскании задолженности по оплате отпуска. Например, в Республике Бурятия в первом полугодии 2008 г. из 171 заявления на сумму 2082 тыс. руб. судами уже удовлетворено 125 на сумму 1453 тыс. руб. Аналогичная судебная практика сложилась и в Республике Алтай.

В Забайкальском крае и Омской области прокурорами внесены представления об устранении нарушений закона руководителям лечебных учреждений в связи с необоснованным ограничением прав медицинских работников, участвующих в родовспоможении, на дополнительные выплаты.

Нарушения порядка работы с родовыми сертификатами выявлены в каждом втором субъекте Федерации Сибирского федерального округа, где в лечебных учреждениях необоснованно производились выдача и оплата сертификатов, нарушались требования к их сохранению.

Факты необоснованного включения в Федеральный реестр врачей, не имеющих сертификатов специалиста, а также незаконных выплат работникам, не включенным в регистр, выявлены в Республике Хакасия, Красноярском крае, Томской области.

Кроме того, прокурорами в каждом втором субъекте Федерации в указанном округе защищены права педагогических работников на своевременную и в полном объеме выплату вознаграждений за классное руководство, предусмотренных ПНП "Образование".

В Красноярском крае с начала года прокурорами в интересах педагогов в суды направлено более 730 заявлений о взыскании недополученных сумм вознаграждений с учетом районного коэффициента и надбавки за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях на сумму 3,2 млн. руб., из которых в анализируемый период удовлетворено 413 на сумму 1,3 млн. руб.

Реализуя правозащитную функцию, органы прокуратуры Сибирского федерального округа предъявили в арбитражные суды и суды общей юрисдикции 1712 заявлений в защиту прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере реализации приоритетных национальных проектов <4>.

<4> Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 29.08.2008 N 39-64.

В заключение следует сказать, что проводимая органами прокуратуры России многогранная правозащитная деятельность, безусловно, оказывает определенное позитивное влияние на общее состояние законности, в том числе в сфере соблюдения трудовых прав медицинских и иных работников при реализации национального проекта "Здоровье".