Мудрый Юрист

К вопросу создания и прекращения деятельности депутатского объединения (фракции) в законодательном органе субъекта Российской Федерации

Измайлова Е.А., аспирант кафедры "Государственно-правовые дисциплины" Пензенского государственного университета.

Функционирование парламентского механизма непосредственно связано с существующей в государстве партийной системой. Институт депутатских фракций прочно вошел в парламентскую практику России и ее регионов. Являясь чрезвычайно важным структурным элементом института многопартийности, фракции, по сути, выполняют роль тех органов, через которые партии осуществляют функцию представительства интересов общества (так должно быть в идеале).

Роль политических партий в региональном политическом процессе в последнее время, несомненно, возросла. Вместе с тем эффективность работы таких парламентских структур, как фракции, вопросы регулирования конституционно-правового статуса депутатского объединения на сегодняшний день недостаточно исследованы. Регулирование конституционно-правового статуса фракции осуществляется по нескольким основным направлениям, одно из которых - порядок образования и регистрации фракции, а также порядок прекращения ее деятельности.

Как отмечает С.И. Быченко, "создание парламентских фракций осуществляется, как правило, на основе двух критериев - партийного и численного" <1>. Партийный критерий общепризнан в подавляющем большинстве стран, где парламент формируется на многопартийной основе. Юридическое закрепление он получает в парламентском регламенте, реже - в конституции или в специальном законе. Например, согласно § 10 Регламента бундестага ФРГ "фракциями являются объединения депутатов, принадлежащих к одной и той же партии или таким партиям, которые, имея политические цели одного и того же направления, не конкурируют между собой ни в одной из земель" <2>. Иные - неполитические - критерии для создания парламентских фракций на региональной, профессиональной, религиозной, национальной (этнической) или иной подобной основе, способствующие превращению парламента в арену борьбы различных группировок лоббистского характера, отстаивающих прежде всего свои узкогрупповые интересы, запрещаются. Подобный запрет содержится в Регламентах парламентов Болгарии, Армении, Грузии, Украины, Франции.

<1> Быченко С.И. Статус политических партий как субъектов парламентского процесса // URL: http://portal.rsu.ru/science/modernisation/index.php?id=pravo.
<2> Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. М., 1992. С. 216.

Численный критерий при образовании партийной фракции означает наличие определенного минимума числа депутатов единой партийной принадлежности. По данному вопросу парламентское законодательство в современных странах весьма разнится, поскольку на практике установление такого критерия требует учета множества различных факторов, специфических для каждой страны (учет особенностей сложившейся партийной системы; действующей избирательной системы; обеспечение работоспособности парламента, не допускающей, с одной стороны, его чрезмерного дробления, но позволяющей учитывать интересы всех партий, представленных в парламенте, с другой стороны). Данный критерий обеспечивается либо установлением определенного минимального числа депутатов (во Франции 20 депутатов в Национальном собрании и 10 - в Сенате; в Австрии и Швейцарии - 5 депутатов и т.д.), либо установлением определенного процента от общей численности палаты (5% в бундестаге ФРГ). Иногда какой-либо минимум для образования фракции вообще не устанавливается, при этом любая самостоятельная партия, получившая более одного мандата, вправе создать парламентскую группу (Армения, Португалия) <3>.

<3> См.: Очерки парламентского права. Парламенты мира. М., 1991. С. 257.

В российском законодательстве регулирование вопроса о критериях создания структурных партийных образований в парламенте и их численности имеет значительную специфику: критерии образования депутатских объединений на федеральном и уровне субъектов Федерации несколько отличаются. Так, Регламент Государственной Думы от 22 января 1998 г. (с последующими изм. и доп.), предусматривая основания и критерии образования фракций, закрепляет в ст. 16, что "фракцией является объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе. Во фракцию входят все депутаты Государственной Думы, избранные в составе соответствующего списка кандидатов" <4>. Право выдвижения кандидатов в депутаты Государственной Думы в соответствии со ст. 7 Федерального закона от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <5> имеют политические партии: "Выдвижение кандидатов в составе федеральных списков кандидатов осуществляется политическими партиями, имеющими в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях" <6> право принимать участие в выборах, в том числе выдвигать списки кандидатов. Политическая партия вправе выдвинуть в составе федерального списка кандидатов граждан Российской Федерации, не являющихся членами данной политической партии". Таким образом, анализ положений данных нормативно-правовых актов позволяет сделать вывод о наличии критерия партийной принадлежности при образовании депутатских объединений в Государственной Думе РФ с некоторой натяжкой (учитывая возможность прохождения в Государственную Думу в составе федерального списка кандидатов лиц, не являющихся членами данной политической партии).

<4> Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801.
<5> СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 1919.
<6> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.

Что касается численного критерия, то при создании депутатских объединений в Государственной Думе его не существует: все депутаты, избранные в составе федерального списка кандидатов, входят в соответствующую фракцию. Фракция регистрируется независимо от числа ее членов. Выход депутата из фракции по тем или иным причинам влечет за собой прекращение полномочий депутата Государственной Думы (ст. 18 Регламента Государственной Думы).

В законодательных органах субъектов РФ ситуация несколько иная. В этом вопросе наблюдаются различия как между центром и регионами, так и среди различных регионов РФ. В некоторых субъектах РФ, как, например, в Кировской, Пензенской, Саратовской областях, в регламентах законодательных органов не предусмотрен минимальный порог численности депутатов для создания депутатских фракций. Необходимо заметить, однако, что в той же Саратовской области ст. 22 Регламента Саратовской областной Думы <7> предусматривается, что депутаты, не вошедшие в депутатские объединения (во фракции), вправе образовывать депутатские группы, приравненные по правовому статусу к фракциям, численностью не менее 5 депутатов. В различных регионах необходимое количество депутатов для создания фракций может колебаться от 3 (Нижегородская область) до 20 (Удмуртия). При этом в Удмуртии существует своеобразный двойной стандарт - для образования фракции необходимо 20 депутатов, но свое существование фракция прекращает, только если ее численность снижается до 15 депутатов. В Смоленской областной Думе во фракции должно состоять не менее 1/5 депутатского корпуса <8>. Однако в большинстве регионов нормой считается численность 5 депутатов. Например, ст. 42 Регламента Законодательного Собрания Челябинской области <9> гласит: "Количество депутатов в депутатском объединении (фракции) должно быть не менее пяти человек". Таким образом, численный критерий создания депутатских фракций в законодательных органах субъектов РФ имеет место во многих регионах, однако, как отмечалось ранее, из этого правила есть исключения. Что же касается партийного критерия, то в большинстве субъектов депутатские объединения (фракции) образуются по партийному принципу, однако прямого указания на это в нормативно-правовых актах субъектов РФ нет.

<7> Постановление от 29 апреля 1998 г. N 12-247 "О Регламенте Саратовской областной Думы" (с изм. и доп.). Опубликован не был.
<8> Постановление от 1 июля 2004 г. N 241 "Об утверждении Регламента Смоленской областной Думы" // Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области. 2004. N 8. С. 72.
<9> Постановление от 28 февраля 2006 г. N 55 "О Регламенте Законодательного Собрания Челябинской области" (с изм. и доп.) // Ведомости Законодательного Собрания Челябинской области. 2006. Выпуск N 2.

Помимо установления партийного и численного критериев, образование и деятельность депутатского объединения предполагают и иные важные процедурные моменты. Прежде всего это порядок создания и прекращения (ликвидации либо реорганизации в форме слияния, присоединения и выделения) депутатского объединения. По общему правилу депутатское объединение образуется в регистрационном порядке. Регламенты законодательных органов предусматривают, как правило, кем осуществляется регистрация, основания для регистрации, срок регистрации. Так, ст. 23 Регламента Саратовской областной Думы предусматривает, что регистрацию депутатских объединений (фракций) и депутатских групп осуществляет Мандатная комиссия Думы. Регистрация депутатского объединения (фракции) в Саратовской областной Думе осуществляется на основании: а) сообщения Избирательной комиссии области о результатах выборов депутатов по единому избирательному округу Саратовской области от соответствующего избирательного объединения; б) письменного уведомления о создании депутатского объединения (фракции), его (ее) целях, составе, а также лицах, уполномоченных выступать от имени депутатского объединения (фракции) и представлять его (ее) на заседаниях Думы, Совета Думы, а также в государственных органах, общественных объединениях и организациях; в) письменных заявлений депутатов Думы о вхождении в депутатское объединение (во фракцию). Мандатная комиссия Думы регистрирует депутатское объединение (фракцию), депутатскую группу и представляет Думе сведения о составе депутатского объединения (фракции), депутатской группы.

Статья 41.2 Регламента Государственного собрания Республики Мордовия, утвержденного Постановлением Государственного собрания Республики Мордовия от 14 февраля 2002 г. N 602-II <10>, гласит, что "регистрацию депутатских объединений осуществляет Комиссия по Регламенту, организации работы сессий Государственного собрания и контролю за электронной системой голосования не позднее 3 рабочих дней со дня подачи документов, представляемых в соответствии с Законом Республики Мордовия "О Государственном собрании Республики Мордовия" <11>. Необходимо заметить, что в Республике Мордовия имеются существенные особенности в регистрации депутатских объединений: в соответствии с п. 10 ст. 14 Закона Республики Мордовия "О Государственном собрании Республики Мордовия" регистрация депутатских объединений Государственного собрания нового созыва осуществляется при условии подачи необходимых документов не менее чем двумя депутатскими объединениями. Деятельность в Государственном собрании одного депутатского объединения не допускается (п. 10 ст. 41.1 Регламента).

<10> Известия Мордовии. 2002. N 29.
<11> Известия Мордовии. 2004. N 46.8.

Анализ регламентов законодательных органов различных субъектов РФ свидетельствует об отсутствии четко установленного срока регистрации фракции с момента начала работы вновь избранного законодательного органа, устанавливается лишь срок регистрации (может отличаться в разных регионах: 2 рабочих дня по Регламенту Законодательного Собрания Нижегородской области <12> и 7 рабочих дней по Регламенту Законодательного Собрания Челябинской области) с момента подачи документов на регистрацию. Как правило, депутатские объединения создаются в минимальный с момента начала работы органа нового созыва срок. Вопрос о возможности образования в действующем законодательном органе депутатских фракций не решен и на уровне Государственной Думы.

<12> Постановление от 28 февраля 2006 г. N 1866-III "О принятии Регламента Законодательного Собрания Нижегородской области и признании утратившими силу отдельных постановлений Законодательного Собрания Нижегородской области" // Нижегородские новости. 2006. N 69(3481).

С момента регистрации фракции приобретают официальный статус депутатского объединения и пользуются установленными в регламентах полномочиями, совокупность которых характеризует эти объединения в качестве важнейших структурных элементов законодательных органов субъектов РФ и позволяет им активно участвовать в организации и деятельности последних.

Что касается вопроса о прекращении деятельности депутатских объединений в парламенте, то в мировой практике он решается по-разному. Главным основанием для этого является, как правило, сокращение численности депутатского объединения ниже установленного минимума. Иногда в регламентах закрепляется право фракции на самороспуск. В ФРГ дополнительным основанием ликвидации фракции и утраты депутатами своих мандатов служит признание данной политической партии неконституционной Федеральным конституционным судом. По общему правилу прекращение деятельности фракции влечет за собой исключение ее представителей из состава руководящих и (или) рабочих органов палаты парламента <13>.

<13> См., например: Положение о фракциях Верховной рады Украины 1994 г. (ст. 2, 3).

В Регламенте Государственной Думы никаких оснований прекращения деятельности депутатских фракций, иначе как по окончании срока полномочий всей палаты, вообще не предусмотрено.

Регламентные требования законодательных органов различных субъектов РФ по данному вопросу различаются. Как правило, основанием для прекращения деятельности фракции является сокращение численности депутатского объединения ниже установленного минимума. Так, ст. 17 Регламента Государственного совета Удмуртской Республики предусмотрено: "Если численность депутатов Государственного совета Удмуртской Республики, входящих в зарегистрированную депутатскую фракцию Государственного совета, становится менее 15 членов, Президиум Государственного совета вносит на текущую или ближайшую сессию проект постановления Государственного совета об отмене регистрации депутатской фракции Государственного совета и выводе ее руководителя из состава Президиума Государственного совета". Соответственно в регламентах тех законодательных органов субъектов РФ, где предусмотрено создание фракций вне зависимости от числа ее членов, отсутствует и это основание прекращения деятельности данных депутатских объединений. Так, в п. 4 ст. 21 Регламента Законодательного Собрания Пензенской области, принятого Постановлением Законодательного Собрания Пензенской области от 14 декабря 2007 г. N 3-1/4ЗС <14>, закреплено только одно положение: "В случае прекращения своей деятельности депутатское объединение (фракция) письменно уведомляет Председателя Законодательного Собрания". Председатель, в свою очередь, информирует об этом депутатов Законодательного Собрания.

<14> Информационный сборник "Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области". 2008. N 1(75).

В регламентах законодательных органов субъектов, как правило, не предусматривается право фракций на самороспуск. Однако такое право содержится в положениях фракций в законодательных органах различных субъектов РФ. Так, в п. 3 Положения о депутатской фракции Коммунистической партии РФ в Законодательном Собрании Пермского края закреплено, что заседание членов фракции "по согласованию с Пермским краевым отделением КПРФ принимает решение о самороспуске фракции".

Возможности прекращения деятельности фракции законодательного органа субъекта РФ по другим основаниям (слияние, выделение, разделение) в регламентах напрямую не предусмотрены. Однако последние зачастую содержат положения, согласно которым признается возможность прекращения деятельности фракций по "иным основаниям" (например, ст. 15 Регламента Законодательного Собрания Нижегородской области).

Таким образом, анализ федерального законодательства показывает, что оно во многом пробельно в отношении регламентации вопроса образования и регистрации, а также порядка прекращения деятельности депутатских фракций в законодательных органах субъектов РФ. Положения, касающиеся данного вопроса, содержатся не только в регламентах законодательных органов субъектов РФ, но также в уставах конкретных партий и созданных на их основе положениях соответствующих фракций. Требования, содержащиеся в перечисленных актах разных субъектов РФ, по данному вопросу различаются. Создание фракций осуществляется, как правило, на основе двух критериев - партийного и численного. Вопрос о прекращении деятельности фракций в нормативно-правовых актах субъектов РФ проработан, на наш взгляд, недостаточно четко. В регламентах законодательных органов, как правило, в качестве основания прекращения деятельности фракций называется только снижение численности последней ниже определяемого регламентом минимума. Других оснований прекращения деятельности фракций не указывается. На наш взгляд, в регламентах законодательных органов субъектов РФ необходимо предусмотреть также право фракций на самороспуск, слияние, выделение, разделение фракций, ликвидацию политической партии (полагаем, что в данном случае прекратит свое существование в законодательном органе и соответствующая фракция). Регламентами законодательных органов некоторых субъектов вообще не предусмотрено оснований прекращения деятельности фракций и довольно аморфно прописан (либо вообще отсутствует) порядок прекращения деятельности последних. Считаем, что перечисленные пробелы должны быть заполнены и данный вопрос должен быть проработан более детально в нормативно-правовых актах субъектов РФ, а именно в регламентах их законодательных органов (а не в уставах конкретных партий и созданных на их основе положениях соответствующих фракций). Создание специальных законов субъектов РФ о депутатских объединениях следует считать нецелесообразным, поскольку установление прав, обязанностей депутатских объединений, взаимоотношений между собой и другими структурами законодательных органов субъектов РФ, порядок их деятельности - эти вопросы должны оставаться прерогативой акта, регулирующего деятельность законодательного органа, а именно регламента.