Мудрый Юрист

Порядок возмещения вреда, причиненного актами власти

Федосеева С.В., Пермский государственный университет.

1. Источник возмещения вреда

Статья 1071 ГК РФ: "В случаях, когда в соответствии с ГК или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны РФ, казны субъекта РФ, казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина".

К РФ как к субъекту гражданского права применяются нормы о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей данного субъекта (п. 2 ст. 124 ГК). Такой особенностью, в частности, является наличие у РФ государственной казны. Законодатель ввел понятие "государственная казна" ввиду множественности субъектов, представляющих в РФ государство. В соответствии со ст. 1071 финансовый орган выступает от имени казны, т.е. казна здесь представляется неким субъектом, участвующим в гражданском обороте. Определение государственной казны дано в ст. 214 ГК, где установлено, что средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну РФ, казну субъекта РФ. В ст. 215 ГК дано аналогичное определение муниципальной казны. Участвуя в правоотношениях, регулируемых гражданским правом и процессом, государственная казна не умещается в рамках данного законом определения, т.е. она выступает уже не только как комплекс имущества - объект, что позволяет говорить уже о государстве-казне, как некоем субъекте возникающих прав и обязанностей <1>. Статья 1071 ГК отсылает к ст. 125, однако ст. 125 ГК не содержит понятия казны, а говорит об участии РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. То есть смысловое толкование ст. 125 ГК показывает, что казна отождествляется с соответствующим публично-правовым образованием. Таким образом, в ГК существует терминологическое противоречие, связанное с понятием казны. Так как в ст. 214 ГК приводится его определение, то казну следует считать объектом, а не субъектом правоотношений. Поэтому следует пересмотреть нормы ГК, касающиеся определения и участия в гражданском обороте государственной и муниципальной казны, которая является не более чем публичным имуществом.

<1> Комягин Д.Л. Вопросы участия государственной казны в гражданском обороте // Право и экономика. 1999. N 3; СПС "КонсультантПлюс".

Законодатель, введя понятие "государственная казна", не конкретизировал его содержание и не урегулировал отношения, связанные с распоряжением ее имуществом. В результате в судебной практике под государственной казной РФ де-факто понимается только федеральный бюджет <2>.

<2> Сауль С.Н., Бауэр А.В. Бюджет - еще не вся казна // ЭЖ-Юрист. 2005. N 28; СПС "КонсультантПлюс".

Казна РФ - средства федерального бюджета, Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов РФ, Центрального банка РФ, золотой запас, алмазный и валютный фонды <3>.

<3> См.: Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 (в ред. от 24.12.93) "О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, г. Москвы и г. С.-Петербурга и муниципальную собственность" // Российская газета. N 8. 1992. 11 января.

Бюджет (категория заимствована из финансового права) выступает составной частью казны. Но существуют по крайней мере четыре ипостаси, в которых выступает бюджет (финансовый план государства; форма образования и расходования государственного фонда денежных средств, за счет которых покрываются государственные расходы; закон; непрерывно текущий информационный поток о меняющихся полномочиях участников бюджетного процесса), но ни одно из пониманий бюджета не отождествляет его с имуществом <4>. ГК, напротив, использует понятие бюджета как тождественное публичному имуществу, выраженному в денежных средствах.

<4> Комягин Д.Л. Бюджет в составе казны: за и против // Подготовлен для системы "КонсультантПлюс" с использованием правовых актов по состоянию на 31.07.2006.

Статьей 242.2 Бюджетного кодекса <5> установлено, что исполнение судебных актов по искам к РФ (субъекту РФ, органу местного самоуправления) о взыскании денежных средств за счет соответствующей казны осуществляется Минфином РФ (или финансовым органом субъекта РФ, муниципального образования) за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете. Вся государственная казна РФ, которая представляет собой колоссальный имущественный комплекс, свелась к строчке в бюджетной росписи, соответствующей ассигнованиям, выделенным Минфину РФ на оплату определенного рода судебных решений. В БК речь идет и не о государстве-казне.

<5> Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (в ред. от 02.02.2006) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

В соответствии со ст. 214 ГК средства бюджета являются составной частью соответствующей казны. Однако ГК и БК вступают в противоречие. Согласно БК (здесь казна - лишь знак, символ, обозначающий, за счет какого источника (кода бюджетной классификации) следует оплачивать судебное решение) судебное решение о взыскании за счет бюджета не означает взыскание за счет казны, и наоборот, взыскание за счет казны не может быть исполнено как взыскание за счет бюджета.

Суд, вводя в резолютивную часть слова "казна" и "бюджет", определяет источник оплаты данных решений согласно экономической и ведомственной бюджетной классификации РФ. Но и те и другие судебные решения исполняются в любом случае за счет бюджета <6>.

<6> Комягин Д.Л. Бюджет в составе казны: за и против // Подготовлен для системы "КонсультантПлюс" с использованием правовых актов по состоянию на 31.07.2006.

Суды, вынося решения об удовлетворении требований, указывают в большинстве случаев, что убытки возмещаются "за счет казны". При отсутствии денежных средств в соответствующем бюджете удовлетворение иска производится за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну <7>. Правило возмещения убытков лишь из средств бюджета не согласуется с ГК, где говорится о возмещении "за счет казны".

<7> Постановление Пленума ВС и ВАС от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой ГК РФ" // Российская газета. N 152. 1996. 13 августа.

В целях терминологической точности в ст. 1071 ГК слова "от имени казны" следует заменить на слова "от их имени".

2. Какие органы должны представлять субъекты ответственности в суде

Надлежащими ответчиками по делам о возмещении вреда за счет казны должны признаваться РФ, субъект РФ либо муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. Предъявление исковых требований непосредственно к государственным органам и органам местного самоуправления, действиями (бездействием) которых причинен вред, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения <8>. В этом случае суд с соблюдением норм действующего процессуального законодательства, регулирующего вопросы замены ненадлежащей стороны, привлекает в качестве надлежащего ответчика по делу соответственно РФ, субъект РФ, муниципальное образование. Непосредственно к участию в деле привлекаются те государственные органы, органы местного самоуправления, которые согласно ст. 1071 ГК уполномочены представлять РФ, субъект РФ, муниципальное образование по таким делам. До недавнего времени к участию в делах по искам, обязанность удовлетворения которых лежит на РФ, привлекалось Министерство финансов РФ. Это было связано с тем, что ст. 1071 ГК данная обязанность возложена на финансовые органы. Исходя из необходимости определения единого порядка организации и ведения работы по выступлению от имени казны РФ, Минфин РФ издал Приказ, согласно которому обязанность по организации и ведению в судах работы по выступлению от имени казны РФ возложена на управления Федерального казначейства по республикам, краям, областям, автономной области, автономным округам, г. С.-Петербургу на основании соответствующе оформленных доверенностей (с правом передоверия), выданных Минфином РФ руководителям этих управлений <9>. В письме Минфина РФ указывается, что надлежащим ответчиком является Минфин <10> (управление финансов субъекта, финансовый отдел муниципального образования), а в решении суда должно содержаться указание на то, что сумма взыскивается за счет средств казны, а не за счет средств самого финансового органа. Согласно ст. 1071 ГК от имени публично-правовых образований по общему правилу выступают финансовые органы, если эта обязанность не возложена на иные субъекты в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК. В п. 3 ст. 125 говорится, что в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента, постановлениями Правительства, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, обязанность действовать от имени публично-правовых образований может быть возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. Такое специальное поручение Российской Федерацией дано в п. 10 ст. 158 БК РФ, введенного в действие с 1 января 2000 г.: обязанность выступать от имени казны РФ по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, а также их должностных лиц, по подведомственной принадлежности, возлагается на главных распорядителей средств федерального бюджета, которыми являются органы государственной власти РФ, имеющие право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета определен ФЗ от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации РФ". К примеру, главным распорядителем средств федерального бюджета для органов внутренних дел является МВД РФ, для органов прокуратуры - Генеральная прокуратура РФ.

<8> Постановление Пленума ВС и ВАС от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой ГК РФ" // Российская газета. N 152. 1996. 13 августа.
<9> Приказ Минфина РФ от 12 февраля 1998 г. N 26 "О порядке организации и ведения Министерством финансов РФ работы по выступлению от имени казны РФ, а также по представлению интересов Правительства РФ в судах".
<10> Письмо Минфина РФ от 11 июля 1997 г. N 3-А2-03 "Об ответчиках при рассмотрении дел о возмещении вреда" // Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухучету. 1997. N 12.

Однако не все считают, что БК должен применяться при определении органа, который должен выступать от имени казны публично-правовых образований при возмещении вреда. Суды общей юрисдикции в своей практике исходят из того, что от имени казны должно выступать Министерство финансов, возложившее организацию и ведение в судах работы по выступлению от имени казны РФ на управления Федерального казначейства Главного управления Федерального казначейства Минфина РФ. Позиция Верховного Суда РФ: по делам о взыскании денежных средств за счет казны РФ от ее имени должно выступать Министерство финансов в лице Главного управления Федерального казначейства; БК регулируются правоотношения между субъектами этих правоотношений в процессе составления проектов бюджетов, их утверждения, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней; в ст. 152 БК указан перечень участников бюджетного процесса, и физические лица в этом перечне не указаны, значит, они не являются участниками бюджетного процесса, и нормы БК к правоотношениям, в которых одной из сторон выступают граждане, неприменимы <11>. Аналогичной позиции придерживаются и часть авторов <12>. Также указывается, что БК не относится к гражданскому законодательству, и на него неправомерно ссылаться в рассматриваемых случаях. Суды общей юрисдикции верно отмечают, что ст. 1070 ГК является специальной нормой по отношению к ст. 1069 ГК. Но это не исключает применение и к ст. 1069, и к ст. 1070 ГК статьи 1071 ГК, которая отсылает к ст. 125 ГК. От имени публично-правовых образований должны выступать органы, указанные в федеральном законе применительно к рассматриваемому случаю. Бюджетный кодекс предусматривает возложение обязанности по выступлению в суде на главных распорядителей средств соответствующего бюджета. Статья 158 БК должна применяться и к ст. 1070 ГК, так как и ст. 1069, и ст. 1070 ГК указывают, что вред возмещается за счет казны. То, что ответчиком в суде будут выступать указанные в БК субъекты, не означает, что за их счет будет возмещаться вред. Ранее действовал абз. 4 п. 10 ст. 158 БК (выплата средств по исполнительным листам производится за счет казны из средств федерального бюджета, выделенных федеральным органам исполнительной власти как главным распорядителям средств федерального бюджета). Сейчас ст. 242.2 БК предусматривает, что для исполнения судебных актов по искам к РФ о возмещении вреда документы направляются для исполнения в Минфин РФ. Следовательно, имущественные интересы органов, представляющих публично-правовые образования в суде, не затрагиваются (если не считать времени, затраченного для выступления в суде от имени государства).

<11> См., напр.: Определение ВС РФ от 25 января 2002 г. N 8-В01-10/11 // Бюллетень ВС РФ. 2002. N 7; Определение Судебной коллегии Верховного Суда РФ от 6 июля 2006 г. N 19-о06-30 // СПС "КонсультантПлюс".
<12> См., напр.: Практика применения ГПК РФ: Практ. пособие / Под ред. В.М. Жуйкова. Юрайт-Издат, 2005 // СПС "КонсультантПлюс".

Арбитражные суды, исходя из систематического толкования ст. 1069, 1071, п. 3 ст. 125 ГК РФ, полагают возможным применять ст. 158 БК. Пленум ВАС в своем Постановлении четко выразил свою позицию: согласно п. 10 ст. 158 БК в суде от имени РФ, субъекта РФ, муниципального образования выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств; если государственный (муниципальный) орган, являвшийся главным распорядителем бюджетных средств на момент возникновения спорных правоотношений, утратил соответствующий статус (в связи с передачей соответствующих полномочий иному органу или в связи с ликвидацией), в качестве представителя публично-правового образования надлежит привлекать орган, обладающий необходимыми полномочиями на момент рассмотрения дела в суде, а при отсутствии такового - соответствующий финансовый орган публично-правового образования <13>. Пункт 10 ст. 158 БК в части определения лица, ответственного по иску, основан на гражданском законодательстве.

<13> Постановление Пленума ВАС от 22 июня 2006 г. N 23 // Вестник ВАС. 2006. N 8; СПС "КонсультантПлюс".

Сейчас среди авторов в целом преобладает мнение, которого придерживается ВАС РФ <14>. Целью введения нового порядка представления интересов при возмещении вреда является построение более эффективной системы защиты государственной казны, когда каждый конкретный случай ущемления прав граждан и юридических лиц должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления будет поставлен на учет. Это станет способствовать достижению "прозрачности" при исполнении должностными лицами возложенных на них обязанностей <15>.

<14> Прус Е. Неединообразный вред // ЭЖ-Юрист. 2005. N 48; Сауль С.Н., Бауэр А.В. Бюджет - еще не вся казна // ЭЖ-Юрист. 2005. N 28; Черепанова Н.О. Возмещение вреда за счет казны // Право и экономика. 2001. N 6; СПС "КонсультантПлюс".
<15> Черепанова Н.О. Возмещение вреда за счет казны // Право и экономика. 2001. N 6; СПС "КонсультантПлюс".

Представляется верной позиция ВАС РФ, которая согласуется с положениями ГК и БК. В ст. 158 БК прямо указано, кто выступает от имени публично-правовых образований. Главный аргумент, который приводит Верховный Суд: в БК граждане не названы в качестве участников бюджетных правоотношений. Но в ст. 158 БК сказано о физических и юридических лицах. И если эта норма будет применяться, это не значит, что граждане станут участниками бюджетного процесса. В этой норме решается вопрос, который фактически не затрагивает тех, кому причинен вред, а лишь называется представитель, который должен вести дела в суде от имени публично-правового образования.

ОАО "Акционерный банк "Инкомбанк" обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с иском к Минюсту РБ, Минфину РБ, Управлению Федерального казначейства Минфина РФ по Республике Башкортостан, Минюсту РФ, Главному управлению Федерального казначейства Минфина РФ о взыскании убытков, причиненных незаконными действиями Службы судебных приставов. Суд первой инстанции в иске отказал. Постановлением апелляционной инстанции исковые требования удовлетворены частично. Взыскание - с Минфина РФ за счет средств федерального бюджета. Управление Федерального казначейства обжаловало постановление. Постановлением кассационной инстанции взыскание произведено с Минюста РФ за счет казны РФ из средств федерального бюджета, выделенных Министерству <16>. Возложение обязанности по возмещению вреда на государственные органы, выступающие в суде от имени государства, как это сделано в приведенном деле, недопустимо.

<16> Там же.

При определении органа, который должен выступать в суде от имени публично-правового образования, нужно применять ст. 158 БК РФ. Судебная практика должна быть приведена в соответствие с законодательством.