Мудрый Юрист

Возможность судебного оспаривания писем федеральных органов исполнительной власти

Овчинников С.Н., доцент кафедры теории и истории государства и права Юридического института Дальневосточного государственного университета, кандидат юридических наук.

Судебная защита против незаконных актов государственной власти является одним из атрибутов правового государства. Это не в последнюю очередь касается и нормативных правовых актов, поскольку они имеют общее значение, затрагивают интересы множества лиц, являются основанием для принятия индивидуальных правовых актов.

С точки зрения общей теории права правовой акт - это документ, направленный на достижение каких-либо юридических последствий, так или иначе определяющий права и обязанности субъектов права. Правовые акты характеризуются определенной формой и содержанием. По содержанию правовые акты традиционно делятся на нормативно-правовые акты, акты толкования права, акты применения и реализации права. Федеральные органы исполнительной власти свою деятельность оформляют различными правовыми актами. Среди этих актов значительное место занимают письма. Например, на конец июля 2008 г. в базе данных "КонсультантПлюс" содержалось около 5 тысяч писем Государственного таможенного комитета и Федеральной таможенной службы, более 4 тысяч писем Министерства финансов, около 2 тысяч писем Федеральной налоговой службы и т.п.

Нормативное регулирование писем федеральных органов исполнительной власти практически отсутствует. Они не упоминаются в регламентах, принимаемых в соответствии с Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. N 452 <1>. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации не допускают издания нормативных правовых актов в виде писем <2>.

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 31. Ст. 3233.
<2> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 33. Ст. 3895.

Несмотря на распространенность этих документов, они пока не получили должного научного анализа. "Письма - это обобщенное название различных по содержанию и форме документов, издаваемых ФТС России, в которых доводится правовая и иная информация, даются разъяснения о порядке применения того или иного нормативного акта, о порядке выполнения тех или иных действий и т.д. В них в принципе не должны содержаться самостоятельные нормативно-правовые положения" <3>. По мнению авторов цитированной работы, письма представляют собой юридические документы, не содержащие норм права, но являющиеся индивидуальными административными актами <4>. Вряд ли с приведенным утверждением можно полностью согласиться. Характер письма определяется тем, кому оно адресовано. Рассматриваемые письма могут быть индивидуальными актами, если адресованы конкретным лицам. Если же письма адресованы нижестоящим органам, то они носят общий, а не индивидуальный характер. Причем подобного рода письма, хотя и обращены к территориальным федеральным органам, имеют значение и для всех прочих субъектов.

<3> Таможенное право: Учебник / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 202 - 203.
<4> См.: Там же. С. 202.

И.А. Кривых полагает, что письма Минфина РФ носят интерпретационный характер, содержат позицию исполнительного органа по толкованию той или иной нормы закона (подзаконного нормативного акта), не устанавливают обязательные для неопределенного круга лиц правила поведения <5>. Однако известно, что разъяснять нормативные акты можно по-разному. Иное толкование извращает смысл закона, противоречит его букве и духу. Федеральные органы подчас толкуют законы и подзаконные нормативные акты в своих узковедомственных интересах. Причем разъясняют нормативные акты независимо от того, наделены они соответствующими полномочиями или нет.

<5> См.: Кривых И.А. Подзаконные нормативные правовые акты как источники налогового права // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 11.

В.Н. Гудым, рассматривая в качестве примера одно из писем Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, приходит к выводу, что оно содержит нормы права, но не признает это письмо нормативным правовым актом и обязательным для исполнения, поскольку оно не зарегистрировано Минюстом и опубликовано не в официальном источнике <6>.

<6> См.: Гудым В.Н. Оспаривание нормативных актов как способ защиты нарушенного права налогоплательщика в арбитражном суде // Налоги и налогообложение. 2006. N 6.

Вероятно, с формальной точки зрения письма федеральных органов не должны быть нормативными правовыми актами. По сложившейся практике они носят информационный и разъяснительный характер. Они должны обеспечивать единообразное применение законодательства Российской Федерации. Правовая природа акта определяется статусом органа, его издавшим, и содержанием акта. В силу соподчиненности системы федеральных органов, ее централизованного характера указания, разъяснения, рекомендации, содержащиеся в письмах вышестоящих органов, обязательны для нижестоящих. В подобного рода письмах могут содержаться нормы права, однако они не направляются на регистрацию, да и не могут быть зарегистрированы, поскольку, как уже было отмечено, издание нормативных правовых актов в виде писем прямо запрещено.

В соответствии с п. 4 ст. 5 Таможенного кодекса <7> "нормативные правовые акты федерального министерства, уполномоченного в области таможенного дела, затрагивающие права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, могут быть обжалованы в арбитражный суд в соответствии с законодательством Российской Федерации о судопроизводстве в арбитражных судах". Согласно ст. 6 Таможенного кодекса акты таможенного законодательства, нормативные правовые акты в области таможенного дела признаются не соответствующими Таможенному кодексу в судебном порядке. Можно отметить некоторую неопределенность в приведенных формулировках, в частности в том, что касается правовых актов Федеральной таможенной службы. При буквальном толковании приведенных норм эти акты не могут быть предметом обжалования в арбитражном суде. Так это воспринял и Высший Арбитражный Суд <8>. Логика здесь такова: раз у Федеральной таможенной службы нет полномочий издавать нормативные акты, значит, ее документы в принципе не могут быть нормативными.

<7> В редакции Федерального закона от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 27. Ст. 2711.
<8> См.: п. 12 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" // Вестник ВАС РФ. 2004. N 10.

Изменение статуса Федеральной таможенной службы <9>, новая редакция п. 4 ст. 5 Таможенного кодекса дают возможность обжаловать нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, и федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области финансов <10>. Но вопрос о возможности обжалования именно писем этих федеральных органов, так же, как и иных, остается открытым.

<9> См.: Указ Президента РФ от 11 мая 2006 г. N 473 "Вопросы Федеральной таможенной службы" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 20. Ст. 2162.
<10> Федеральный закон от 26 июня 2008 г. N 103-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области таможенного дела" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 26. Ст. 3022.

Письма федеральных органов исполнительной власти были предметом рассмотрения в Высшем Арбитражном Суде. Так, решением Высшего Арбитражного Суда от 20 мая 2004 г. N 4719/04 был признан недействующим абзац 4 п. 5 письма Министерства Российской Федерации по налогам и сборам от 11 июня 2003 г. N СА-6-22/657 "О разъяснении отдельных вопросов применения глав 26.2 и 26.3 Налогового кодекса Российской Федерации". Суд мотивировал свое решение тем, что правовая норма, содержащаяся в рассматриваемом письме, противоречит положениям Налогового кодекса РФ <11>. Однако затем судебная практика была изменена. Президиум Высшего Арбитражного Суда отменял решения Высшего Арбитражного Суда о признании недействующими писем Федеральной налоговой службы и прекращал производство по делу. По мнению Президиума, в действующей системе правового регулирования Федеральная налоговая служба не вправе принимать (издавать) нормативные правовые акты в сфере налогов и сборов. Содержащиеся в письмах Федеральной налоговой службы положения не могут рассматриваться в качестве положений, устанавливающих обязательные для налоговых органов правила поведения, подлежащие неоднократному применению при осуществлении ими функций налогового контроля. Соблюдения этих правил налоговые органы не вправе требовать и от налогоплательщиков (налоговых агентов) <12>. Представляется, что Президиум Высшего Арбитражного Суда выдает желаемое за действительное. Для нижестоящих федеральных органов неисполнение предписаний вышестоящих органов грозит серьезными последствиями. Также и невластвующие субъекты волей-неволей вынуждены подчиняться требованиям государственных органов.

<11> Вестник ВАС РФ. 2004. N 8. С. 126 - 128.
<12> См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 14 ноября 2006 г. N 11253/06; Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 19 декабря 2006 г. N 11723/06; Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 16 января 2007 г. N 12547/06 // СПС "КонсультантПлюс".

Арбитражные суды, рассматривающие возникающие в сфере налогов и сборов споры, также не связаны положениями рассматриваемых писем, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 13 АПК РФ подобные письма не входят в круг нормативных правовых актов, применяемых при рассмотрении дел. Таким образом, в силу ст. 4 Налогового кодекса РФ, Положения о Федеральной налоговой службе оспариваемое письмо не должно влечь правовые последствия, так как не отвечает критериям, позволяющим признать его нормативным правовым актом <13>. Утверждение о том, что "письмо не должно влечь правовые последствия", вовсе не означает, что оно не влечет таковых на самом деле.

<13> См.: Там же.

Потребность контроля за законностью писем федеральных органов исполнительной власти тем не менее пробивает себе дорогу. Так, Высший Арбитражный Суд РФ решением от 6 августа 2008 г. N 7696/08 признал одно из положений письма Министерства финансов Российской Федерации не соответствующим Налоговому кодексу Российской Федерации и недействующим <14>, посчитав это письмо нормативным актом.

<14> См.: решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 6 августа 2008 г. N 7696/08 // СПС "КонсультантПлюс".

В соответствии с п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений <15>. Отсюда если в письмах содержатся правила поведения, то они могут быть предметом рассмотрения. Однако Верховный Суд РФ относится к письмам федеральных органов исполнительной власти так же, как и Высший Арбитражный Суд <16>.

<15> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. N 1.
<16> См.: Определение Верховного Суда РФ от 27 декабря 2005 г. N ГКПИ05-1625 // СПС "КонсультантПлюс".

Подобный подход не согласуется с позицией, выраженной в Определении Конституционного Суда РФ от 20 октября 2005 г. N 442-О: "...арбитражные суды не вправе ограничиваться формальным установлением того, что порядок и форма принятия обжалуемого акта соблюдены (либо не соблюдены); они обязаны выяснить, затрагивает ли он права налогоплательщиков, соответствует ли актам законодательства о налогах и сборах, и в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав; иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации" <17>.

<17> Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. N 2.

Вряд ли сложившаяся практика является приемлемой с точки зрения обеспечения верховенства закона, защиты прав граждан и юридических лиц. Высшие судебные инстанции не оценивают письма федеральных органов исполнительной власти с точки зрения их содержания, а отказывают в рассмотрении дела по существу по формальным основаниям. Конечно, если территориальные органы принимают решения, исходя из рассматриваемых писем, субъекты вправе обратиться в суд с требованием о признании незаконными действий и решений государственных органов и их должностных лиц. Но в этом случае акт сомнительной законности будет продолжать действовать, и другие лица столкнутся с той же проблемой.

Разрешение поставленной проблемы требует большей определенности как со стороны законодателя, так и со стороны судебной практики.