Мудрый Юрист

Эволюция института федерализма в России

Бессонова В.В., аспирантка Читинского государственного университета.

Российская Советская Республика, провозглашенная в актах II Всероссийского Съезда рабочих и солдатских депутатов, принятых 7 - 8 ноября 1917 г., не была федерацией. А.Е. Козлов считает, что Россия была провозглашена Федерацией Резолюцией Всероссийского Учредительного собрания от 18 января 1918 г. <1>, так как в данном документе говорилось о Российской Демократической Федеративной Республике <2>. Однако процесс федерализации, по мнению В.В. Иванова <3>, открыла Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа <4>, утвержденная III Всероссийским съездом Советов 25 января 1918 г. Декларацией учреждалась Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика (РСФСР).

<1> См.: Учредительное собрание России, 1918: Стенограмма и другие документы. М., 1991. С. 160.
<2> Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной власти в России. М., 1996. С. 6.
<3> См.: Иванов В.В. Автономные округа в составе края, области - феномен "сложносоставных субъектов Российской Федерации" (конституционно-правовое исследование). М.: Изд-во МГУ, 2002. С. 48.
<4> СУ. 1918. N 15. Ст. 215.

Утвержденная 10 июля 1918 г. Конституция РСФСР по своей сути была конституцией унитарного государства с наметившимися федеративными элементами. Б.Д. Плетнев писал: "Современная Советская Россия не может быть признана федеративным государством. Но в равной степени ее нельзя, очевидно, причислить к унитарным государствам" <5>.

<5> Плетнев Б.Д. Государственная структура РСФСР // Право и жизнь. 1922. N 1. С. 30.

В текст Конституции была включена Декларация от 25 января 1918 г., согласно которой устанавливались постулаты федерализма, "предоставляя рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельное решение на своем собственном полномочном советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях".

К ведению высших органов власти Республики - Всероссийского съезда Советов и ВЦИК были отнесены помимо вопросов, прямо перечисленных в Конституции (ст. 49), все вопросы, "которые они признают подлежащими их разрешению" (ст. 50). Следовательно, у субъектов создававшейся Федерации не было и не могло быть сферы собственного исключительного ведения.

В Конституции идет речь о федерации национальных республик (ст. 2, 8), о "сочленах Советской Республики" (п. "д" ст. 49), об "автономных областных союзах", которые входят в РСФСР "на началах федерации" (ст. 11). Но никакие различия между всеми этими образованиями не проводились. И затруднительно определить, какие из них можно считать субъектами Федерации <6>.

<6> См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. М., 1992. Кн. первая. С. 167.

В то время существовал план включения в состав РСФСР всех национальных районов в качестве автономных республик и коммун, чьи статусы определялись актами центральных органов власти. С 1920 г. стали создаваться автономные области (Чувашская, Калмыцкая, Марийская, Вотякская и т.д.) - автономии с меньшей степенью самостоятельности, чем республики.

Автономная республика считалась высшей формой автономии. Статус республик определялся специальными постановлениями ВЦИК. Высшими органами власти республик являлись съезды Советов, которые избирали ЦИКи и совнаркомы. Ряд наркоматов автономных республик находился в двойном подчинении - республиканским органам власти и соответствующим ведомственным наркоматам РСФСР.

Статусы трудовых коммун и автономных областей вообще не были четко определены. Постановлениями ВЦИК и СНК, как правило, только закреплялись сами факты создания трудовых коммун и автономных областей как автономных единиц РСФСР и фиксировались их границы.

Широкое распространение получила практика самопровозглашения республиками отдельных губерний (Калужская, Курская, Алтайская и пр.), уездов, волостей и даже сел трудовыми коммунами, социалистическими коммунами и т.п. Однако с данными сепаративными движениями центральная власть активно боролась <7>.

<7> См.: Там же. С. 222 - 223.

Таким образом, федерализация проводилась строго "сверху", стихийные процессы "снизу" старались жестко подавлять.

С 1923 г. началась реформа системы государственного устройства - в виде экономического районирования, в ходе которого старые административные единицы - губернии и пр. - в соответствии с требованиями новых экономических и хозяйственных реалий укрупнялись и преобразовывались в края и области. Впервые различие между краем и областью было формально проведено в 1924 г. в решении II сессии ВЦИК XI созыва, где указывалось, что край, в отличие от области, включает в свой состав национальные образования <8>. Хотя, как хорошо известно, ни тогда, ни в дальнейшем при решении вопросов государственного устройства это правило не соблюдалось.

<8> См.: Вторая сессия ВЦИК XI созыва. Стенографический отчет. М., 1924. С. 459.

Районирование затронуло и автономии - в РСФСР стали создаваться сложносоставные территориальные образования. Автономные республики входили в состав краев, областей, т.е. носители статуса субъектов Федерации включались в состав носителей статуса административных единиц. В большинстве республик их "включение" в состав краев, областей вызывало серьезные возражения, поскольку в этом они усматривали умаление собственных прав <9>. В Постановлении ВЦИК от 28 июня 1928 г. "Об условиях вхождения автономных советских социалистических республик в состав районированных краевых (областных) объединений" <10> говорилось, что автономные республики могут быть включаемы в состав районированных объединений только на началах добровольности, по решению республиканских съездов Советов, с утверждением этих решений ВЦИК, за республиками сохранялись все права, предоставленные Конституцией РСФСР, постановлениями об их образовании, их собственными конституциями и они были обязаны участвовать в образовании и работе высших органов власти краевых, областных объединений путем представительства на краевых, областных съездах Советов и в их исполкомах. Республики сохраняли право на законодательство. Но их законодательные акты по предметам ведения союзных и объединенных наркоматов должны были соответствовать не только законодательству СССР и РСФСР, но и актам краевого, областного уровня. Выход республики из состава объединения допускался, для этого было необходимо только решение республиканского съезда Советов.

<9> См.: Сырых В.М. История государства и права России. Советский и современный периоды. М., 1999. С. 206.
<10> СУ РСФСР. 1928. N 79. Ст. 544.

Необходимо отметить, что конструкция "автономная республика в составе краевого, областного объединения" оказалась нежизнеспособной из-за высокой степени самостоятельности "входящих", и в конце 1930-х годов все республики были выведены из их состава.

Нельзя не указать, что в 1920-х годах стали образовываться округа и районы, имевшие специальные статусы, предопределенные национальными, географическими и хозяйственно-экономическими факторами, - национальные округа и национальные районы. Их создание официально объявлялось одной из форм реализации национальной политики Советского государства <11>. Национальные округа образовывались постановлениями ВЦИК <12>. Разумеется, в те годы не заходило и речи о признании округов или районов субъектами РСФСР. Это были административные образования ("национальные административные объединения") с особенностями организации власти, предопределенными национальной спецификой.

<11> См.: Коркмасова К.Д. Суверенность народностей СССР. Ростов, 1967. С. 44 - 45.
<12> См.: Постановление ВЦИК от 10 декабря 1930 г. "Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера".

Все ныне существующие автономные округа Российской Федерации изначально создавались как территориальные единицы краев и областей <13>. Первым был образован Коми-Пермяцкий национальный округ в 1925 г., Агинский Бурят-Монгольский и Усть-Ордынский Бурят-Монгольский национальные округа были образованы в 1937 г. (с 1958 г. соответственно Агинский Бурятский и Усть-Ордынский Бурятский). В утвержденном Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 20 апреля 1932 г. Положении об окружных съездах Советов и окружных исполнительных комитетах национальных округов северных окраин РСФСР было императивно зафиксировано, что национальные округа входят в состав краев, областей, а также и автономных республик <14>. Конструкция "национальный округ в составе края, области" в то время не была сложносоставной. Никто тогда и представить себе не мог, что спустя несколько десятилетий "вхождение" округов станет одной из наиболее сложных проблем российской государственности.

<13> См.: Сажин Г.М. Совет депутатов трудящихся национального округа. М., 1972. С. 3 - 11.
<14> СУ РСФСР. 1932. N 39. Ст. 176.

Сталинская Конституция СССР 1936 г. <15> взяла курс на сверхцентрализацию и уточнила статус автономных советских социалистических республик и автономных областей <16>. Так, утверждение образования новых автономных республик в составе союзных республик, а также новых краев и областей было отнесено к ведению Союза ССР, определение границ территорий автономных республик было отнесено к компетенции Верховных советов союзных республик. Изменилась структура органов власти автономной республики и автономной области. Республика теперь имела высший орган государственной власти - Верховный Совет, избиравший свой Президиум и образовывавший Совет народных комиссаров. Автономная область имела Совет депутатов трудящихся и избираемый им исполком, относившиеся теперь к местным органам власти. Местными теперь назывались и органы власти краев, областей и национальных округов.

<15> Известия ЦИК Союза ССР и ВЦИК. 1936. 6 дек. N 283.
<16> См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М., 2000. С. 69.

С принятием Конституции РСФСР 1978 г. <17> автономные республики стали советскими социалистическими государствами и были определены сферы исключительного ведения республик и их ограниченного территориального верховенства. Устанавливать и изменять границы и районное деление республик РСФСР более не могла, к ведению Президиума Верховного Совета были отнесены только границы и устройство автономных областей, краев, областей и автономных округов.

<17> Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. N 15. Ст. 407.

Конституции республик более не подлежали утверждению Верховным Советом РСФСР, право отменять законы и акты Верховных Советов автономных республик за РСФСР также не предусматривалось. При этом за Президиумом Верховного Совета РСФСР было закреплено полномочие обеспечивать соответствие конституций и законов автономных республик Конституции РСФСР. Появилось у республик и право законодательной инициативы в Верховном Совете РСФСР. За Президиумом Верховного Совета РСФСР было сохранено право отменять акты только Советов министров автономных республик и Советов народных депутатов автономных областей, за Советом министров РСФСР оговорено право направлять и проверять работу Советов министров республик.

Таким образом, в составе РСФСР, полуфедеративного государственного образования, теперь находились не только административные и автономные, но и государственные территориальные образования <18>. В связи с этим категорически не согласимся с В. Комаровой в том, что принятие Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. не внесло коренных изменений в правовой статус Российской Федерации и ее субъектов <19>.

<18> Советское государственное право / Под ред. С.С. Кравчука. М., 1985. С. 278 - 280.
<19> Комарова В. Некоторые аспекты развития федеративных отношений в России // Право и жизнь. 1996. N 10. С. 27.

В 1989 г. начались радикальные реформы системы государственного устройства СССР. 27 октября 1989 г. были приняты Законы РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" <20> и "О выборах народных депутатов РСФСР" <21>, в соответствии с которыми, в частности, в РСФСР учреждался новый высший орган государственной власти - Съезд народных депутатов, изменилась конструкция Верховного Совета РСФСР - он стал двухпалатным (Совет Республики и Совет Национальностей), что, по мнению С.А. Авакьяна, означало придание ему "черт, характерных для парламента федеративного государства" <22>. 12 июня 1990 г. принимается Декларации о государственном суверенитете РСФСР <23>, в которой содержались притязания на большую степень самостоятельности, чем предусматривала Конституция СССР 1977 г., в том числе провозглашалось верховенства законов РСФСР над союзными законами. По мнению Ю.В. Голика, это открывало дорогу "войне законов" <24>. В это же время принимаются документы, которые провоцируют "развал" Советского государства. Закон РСФСР от 15 декабря 1990 г. N 423-1 исключил указание на вхождение автономных областей в состав края, областей, они перестали быть "входящими" единицами краев. Автономным округам была предоставлена возможность выбора: входить в РСФСР непосредственно или через край, или через область. Обязанность вхождения была преобразована в право.

<20> Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1989. N 44. Ст. 1303.
<21> Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1989. N 44. Ст. 1304.
<22> Авакьян С.А. Указ. соч.
<23> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. N 2. Ст. 22.
<24> См.: Голик Ю.В. Какой закон главнее? // Известия. 1990. 13 авг.

Следующим этапом развития официальной российской доктрины стало заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора <25>, которым не учреждалась новая федерация, а преобразовывалась уже существующая. Однако лишь Конституция Российской Федерации, согласимся с мнением А.Н. Лебедева, определила, что республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ - это равнозначные носители статуса субъекта Федерации <26>.

<25> Российская газета. 1992. 18 марта.
<26> См.: Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999. С. 61 - 62.