Мудрый Юрист

К вопросу о целесообразности надзорной стадии в административном судопроизводстве

Поздняков М.Л., помощник судьи Красноярского краевого суда.

Помимо права на обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях и права на обжалование судебного решения, вынесенного по жалобе на постановление по административному правонарушению, КоАП РФ предусматривает порядок пересмотра вступивших в законную силу постановлений по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб и протестов.

Apart from the right to appeal the decrees on cases of administrative violations and the right to appeal judicial decision issued on petition with regard to decree on administrative violation, the Code on Administrative Violations provides for the procedure of re-consideration of decrees on administrative violation come into legal force and decisions on results of consideration of petitions and protests <*>.

<*> Pozdniakov M.L. On the issue of feasibility of surveillance instance in administrative proceeding.

В отличие от действовавшего до 01.07.2002 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях от 20.06.1984, новый КоАП РФ четко регламентировал процедуру рассмотрения дел по административным правонарушениям и обжалования выносимых постановлений. Фактически был создан судебный порядок обжалования постановлений по административным делам. Помимо права на обжалование постановлений по административному правонарушению (ст. 30.2 КоАП РФ) и права на обжалование судебного решения, вынесенного по жалобе на постановление по административному правонарушению (ст. 30.9 КоАП РФ), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает порядок пересмотра вступивших в законную силу постановлений по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб и протестов (ст. 30.11).

Следует отметить, что в административном процессе нет понятия "надзорная стадия". Как, в общем-то, и нет именований для иных стадий судебного разбирательства. Но за порядком, регламентированным ст. 30.11 КоАП РФ, уже прочно закрепилось именование "надзор" <1>. Поэтому в дальнейшем стадия судебного обжалования, описанная в ст. 30.11 КоАП РФ, будет именоваться надзорной стадией. Это сделает изложение более лаконичным и позволит называть вещи своими именами.

<1> Конституционный Суд РФ прямо называет порядок пересмотра по правилам ст. 30.11 КоАП РФ надзорным порядком, см.: Определение Конституционного Суда РФ от 12.05.2005 N 145-О "По жалобе гражданина Андреева Н.И. на нарушение его конституционных прав частью 3 статьи 30.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"; Определение Конституционного Суда РФ от 12.04.2005 N 113-О "По жалобе гражданина Маслова А.И. на нарушение его конституционных прав частями 1, 2 и 3 статьи 30.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"; также см. п. 32 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

Введение надзорной стадии в административное производство явилось следствием того, что в создающейся отрасли административного процесса были механически воспроизведены традиционные стадии отечественного судопроизводства.

Не критикуя само существование надзорной стадии, необходимо отметить, что она преследует совершенно четкие задачи. Центральная идея надзорного обжалования - это исключение ситуации, при которой исполняется судебное решение, содержащее существенные нарушения материального и процессуального права. Недопущение исполнения такого судебного решения выступает дополнительной гарантией осуществления правосудия.

Вместе с этим следует учитывать, что присутствует специфика административного судопроизводства и это создает определенные особенности, препятствующие тому механическому переносу правовых институтов из других отраслей, который и был осуществлен.

Речь идет о такой особенности административного права, как сроки, по истечении которых ни юридическое, ни физическое лицо нельзя привлечь к административной ответственности. Согласно ст. 4.5 КоАП РФ давность привлечения к административной ответственности по разным делам составляет от двух месяцев до 1 года. В связи с чем подача жалобы или протеста на судебные решения, вступившие в законную силу, после истечения указанного срока подразумевает, что в случае признания доводов, изложенных в жалобе или протесте, обоснованными исправить допущенную ошибку будет невозможно, поскольку после отмены постановления происходит прекращение административного производства в связи с истечением срока давности.

В соответствии с п. 6 ст. 24.5 КоАП РФ истечение срока давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

В п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" обращалось внимание на соблюдение сроков давности привлечения к административной ответственности, истечение которых является безусловным основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Таким образом, при наложении на сокращенные сроки давности, существующие в административном процессе, сама идея надзорного обжалования переживает серьезную деформацию и из дополнительной гарантии осуществления правосудия превращается в средство ухода от ответственности, что подрывает весь смысл судебной процедуры.

Ввиду того что административный процесс как отрасль окончательно не сформировался в зависимости от подсудности, административные дела рассматриваются по правилам АПК, ГПК и УПК. Если для пересмотра в надзоре по арбитражным делам установлен трехмесячный срок (ч. 3 ст. 292 АПК РФ) по гражданским делам один год (ч. 2 ст. 376 ГПК РФ), то в уголовном процессе предельного срока для возбуждения надзорного производства не установлено.

Большая масса жалоб по административным делам рассматривается именно по аналогии главы 48 УПК РФ "Производство в надзорной инстанции". Это, например, такая группа, как правонарушения в области дорожного движения. Сто процентов надзорных жалоб или протестов на административные постановления по данной категории дел поступают после истечения двухмесячного срока давности. В результате в случае признания доводов, указанных в надзорной жалобе, обоснованными следует вынесение постановления о возбуждении надзорного производства с последующим прекращением административного производства. Для лица, признанного виновным, например в управлении транспортным средством в состоянии алкогольного опьянения (ст. 12.8 КоАП РФ), это означает возможность избежать административной ответственности в виде лишения права управления транспортными средствами на срок от полутора до двух лет. Отсутствие альтернативности наказания по этой статье в виде штрафа, как это было до 28.07.2004 <2>, увеличивает число обращений лиц, не готовых мириться с суровостью санкции. Естественно, возможна ситуация, когда при оформлении административного протокола или при рассмотрении в суде допущены нарушения. Но при этом необходимо отдавать себе отчет в том, что возбуждение надзорного производства девальвирует само существование административного законодательства.

<2> По предыдущей редакции санкция ч. 1 ст. 12.8 предусматривала альтернативное наказание: либо штраф, либо лишение.

Реальность такова, что суть надзорного производства по данной категории дел - это уход от ответственности, что подрывает авторитет всей правоохранительной системы и сводит к нулю деятельность работников милиции по задержанию нарушителя и пресечению асоциального поведения.

Учитывая все вышеизложенное, можно констатировать, что реализация надзорных полномочий в административном процессе - это не искоренение судебных ошибок, а посредством использования правовой формулы, кристаллизовавшей себя в иных отраслях (в первую очередь уголовно-процессуальной), предоставление возможности виновному лицу уйти от административной ответственности.

Необходимо критически рассмотреть саму целесообразность пересмотра постановлений по административным правонарушениям, вступивших в законную силу. Существование дополнительной гарантии осуществления правосудия должно предусматривать наличие возможности исправить допущенную ошибку. При двухмесячном сроке давности в принципе исключена сама возможность исправления допущенного нарушения. Административный процесс должен представлять работающий механизм, способный выполнять свою задачу - пресечение правонарушений и наказание виновного. При наличии возможности ухода от ответственности профилактическое значение административного судопроизводства ничтожно.

Многие решения, выработанные в рамках уголовного процесса, автоматически переносятся на надзорную стадию по административным делам. Однако следует отметить, что по своей правовой природе административный процесс не идентичен уголовному, он обладает собственной спецификой. Поэтому применение аналогии не всегда оправданно.

Требуется на законодательном уровне конкретизировать право лица на участие в судебном разбирательстве, а также способы информирования лица, в отношении которого возбуждено административное производство, о дате, времени и месте судебного заседания. Каждый водитель является вменяемым человеком и при четкости санкций понимает, чем для него чревато возбуждение административного производства по той или иной статье. Если человек не принимает никаких мер к тому, чтобы принимать участие в заседании суда лично или через представителя, значит, он согласен с тем, какое решение будет вынесено без его участия. Необходимо отработать процедуру разъяснения прав на участие до такого уровня, чтобы не возникало никаких разночтений. Было бы правильным, если бы назначение судебного разбирательства происходило при оформлении протокола. А в идеале должна быть возможность рассмотрения дела судом в ближайшие часы после совершения правонарушения, а не растягивать этот процесс на длительный срок.

Надо понимать, что развитие административного процесса не должно идти по пути количественного расширения гарантий, необходим качественный рост, а это возможно только в случае переосмысления теоретических моделей судопроизводства, доставшихся нам в наследство от советской юридической школы.

В том виде, в котором существует сегодня надзор по административным делам, он не искореняет допускаемые ошибки, а, наоборот, препятствует их искоренению. Потому что состоявшееся решение о прекращении административного производства ставит точку в деле. Ни на кого не возложена обязанность связывать причины отмен и деятельность должностных лиц, возбуждающих административное производство. Тем более что в отсутствие правовой определенности и при низком качестве работы на стадии привлечения к административной ответственности этих ошибок много. Все это приводит к непоследовательности судебной практики суда надзорной инстанции, когда одни и те же нарушения иногда квалифицируются как существенные и влекущие отмену, а иногда нет. Ошибки, оценивающиеся как существенные, должны изживаться в тесном взаимодействии между всеми звеньями административного процесса. Негативность надзорной стадии в том, что она снимает актуальность проведения профилактических мер по повышению качества оформления процессуальных документов.

Решение не должно идти в направлении расширения сроков давности привлечения к административной ответственности. Представляется разумным выделение категорий дел, по которым не допускается обжалование после вступления в законную силу.