Мудрый Юрист

Актуальные вопросы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением

Власов В.А., заместитель директора Юридического института по научно-исследовательской работе, руководитель инновационного центра Красноярского государственного аграрного университета, доцент, кандидат юридических наук.

Население как один из центральных субъектов местного самоуправления, избирая главу муниципального образования, депутатов представительного органа местного самоуправления, вправе привлечь их к ответственности в случае ненадлежащего исполнения ими своих полномочий. В статье рассматриваются отдельные дискуссионные вопросы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Population as one of central subjects of local self-government, deputies of representative agency of local self-government have the right to bring them to responsibility in case of undue performance by them of their powers. The article considers certain controversial issues of legal responsibility of agencies and officials of local self-government before the population <*>.

<*> Vlasov V.A. Topicalissues of responsibility of agencies and officials of local self-government before the population.

Одним из самых спорных и проблематичных вопросов в российском законодательстве вообще и в муниципальном законодательстве в частности является вопрос об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Действующее российское муниципальное законодательство закрепляет ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, перед государством, перед физическими и юридическими лицами. В настоящей статье автором предпринята попытка рассмотреть лишь отдельные аспекты юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Соответственно вопросы о юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и перед физическими и юридическими лицами в данной статье не анализируются.

В первую очередь следует остановиться на ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Вопрос об ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением является дискуссионным, поскольку ни в юридической науке, ни в правоприменительной практике нет четкой единой позиции по поводу ее правовой природы. Так, С.А. Авакьян относит ее к конституционно-правовой ответственности <1>, К. Амирбеков пишет о ней как о политико-юридической ответственности <2>, а Е.С. Шугрина и С.Г. Соловьев рассматривают ее как отдельный вид юридической ответственности, а именно муниципально-правовой ответственности <3>. Следует отметить, что рассматриваемый вопрос, а точнее выразиться - проблема вызвана новизной данного правового феномена, который имеет место быть только на муниципальном уровне (на федеральном уровне и уровне субъектов РФ в действующем законодательстве ответственность депутатов Государственной Думы РФ и депутатов представительных органов субъектов РФ перед населением не предусмотрена).

<1> Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, зарубежный опыт / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 17 - 18.
<2> Амирбеков К. Местное самоуправление в системе публичной власти. Гарантии прав и проблема ответственности // Право и жизнь. 2000. N 30. С. 18.
<3> Шугрина Е.С. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2001. N 1. С. 109 - 111; Соловьев С.Г. Муниципально-правовая ответственность местного представительного органа: содержание и актуальные проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 2. С. 5 - 8.

Рамки настоящей статьи не позволяют раскрыть всю палитру мнений по данному вопросу, тем не менее постановка вопроса о таком виде юридической ответственности, как муниципально-правовая ответственность, имеет дальнейшую перспективу, так как она закрепляется в рамках норм исключительно муниципального законодательства, обеспеченного собственными муниципально-правовыми санкциями, и реализуется в муниципальной практике. Соответственно прежде всего необходимо не только закрепить эффективные правовые нормы, регламентирующие ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением, характеризующие отзыв указанных выше субъектов местного самоуправления, но и в недалекой перспективе на законодательном уровне зафиксировать и другие санкции муниципально-правового характера перед населением, например вынесение предупреждений, заслушивание отчетов и т.п. <4>.

<4> Чеботарев Г.Н. Соотношение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2002. N 4. С. 41.

Вместе с тем распространять термин "муниципально-правовая ответственность" на иные виды юридической ответственности в сфере местного самоуправления (кроме ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением), на наш взгляд, нецелесообразно, поскольку все остальные санкции юридической ответственности, применяемые к указанным выше субъектам, распределяются между видами ответственности, регламентируемыми другими традиционными отраслями права и законодательства (конституционно-правовая, уголовно-правовая, гражданско-правовая, административно-правовая, дисциплинарно-правовая).

Здесь следует согласиться с позицией Н.Н. Черногора, который указывает, что "ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в целом (во всем многообразии видов ответственности рассматриваемых субъектов) не может претендовать на видовую самобытность ("автономию") ни в теоретическом, ни в практическом плане. По его мнению, можно говорить лишь об относительной самостоятельности, обособлении правового института - института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления" <5>.

<5> Цит. по: Кашо В.С. Об определении ответственности в муниципальном праве // Российский юридический журнал. 2008. N 1. С. 85.

В.С. Кашо считает, что более правильным представляется взгляд тех, кто в муниципально-правовую ответственность включает не только ответственность органов и должностных лиц перед населением, но и меры ответственности, применяемые органами местного самоуправления по отношению к другим органам и должностным лицам местного самоуправления <6>. Далее он пишет о необходимости выделения комплексной, общеотраслевой ответственности, объединяющей все виды ответственности, регулируемые муниципальным правом <7>.

<6> Кашо В.С. Указ. соч. С. 85.
<7> Там же. С. 85.

Позволим себе с ним не согласиться:

В Конституции РФ закреплен важнейший принцип современного Российского государства - принцип народовластия. В ст. 3 данного нормативного правового акта высшей юридической силы прямо закреплено, что народ осуществляет принадлежащую ему власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, население как один из центральных субъектов местного самоуправления, избирая главу муниципального образования, депутатов представительного органа местного самоуправления, вправе привлечь их к ответственности в случае ненадлежащего исполнения ими своих полномочий.

Основания наступления юридической ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением определяются уставами муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 1 ст. 71).

Согласно п. 2 ст. 71 этого Федерального закона население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с данным Законом. Отзыв - это процедура, позволяющая избирателям отстранять от должности избранных на эти должности должностных лиц. Как показывает анализ уставов муниципальных образований, во многих из них используется в качестве основания для отзыва депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления такое понятие, как "утрата доверия". Необходимо отметить, что термин "доверие" носит неправовой характер. Им обозначают уверенность в чьей-либо добросовестности, искренности, в правильности чьего-нибудь поведения.

Следовательно, понятие "утрата доверия" носит общий характер и не конкретизирует причины данной утраты. Это означает, что названные причины определяет само население в ходе голосования по отзыву. Чаще всего утрата доверия наступает вследствие неудовлетворенности деятельностью выборных органов, должностных лиц местного самоуправления. Ее причинами могут быть, например, нарушение прав и законных интересов граждан; нарушение действующего законодательства; недобросовестное выполнение депутатских полномочий, предвыборных программ и должностных обязанностей; утрата контактов с избирателями, отказ от ведения приема граждан; отказ от рассмотрения их жалоб и обращений; совершение действий, порочащих звание выборного лица, и т.д.

В Постановлении Конституционного Суда РФ "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева" от 2 апреля 2002 г. N 7-П было указано на то, что, если в законах субъектов РФ отсутствуют правовые нормы о процедуре отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления, это не может быть препятствием для введения института их отзыва населением непосредственно в уставах муниципальных образований <8>.

<8> СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1374.

Глубокое и всестороннее изучение вопроса об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением в условиях проводимой в современном Российском государстве муниципальной реформы имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение. К сожалению, объем научной статьи не позволяет с должной степенью полноты и глубины осветить многие спорные моменты по исследуемой теме.