Мудрый Юрист

К вопросу о конституционности правового режима публичных мероприятий в Российской Федерации

Крусс В.И., заведующий кафедрой теории права Тверского государственного университета, доктор юридических наук.

В статье представлен конституционно-правовой анализ режима проведения публичных мероприятий, установленного действующим законодательством Российской Федерации. Соответствующие выводы и предложения основываются на доктринальных характеристиках конституционного права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования (ст. 31 Конституции РФ) и требований, определяющих возможности и пределы нормативного опосредования этого права с позиций теории конституционного правопользования.

This article includes constitutional legal research of the public meetings which must be gone in order to the legislation of the Russian Federation. The conclusions and offers are based on theoretical features of the constitutional right to meet peacefully (not using weapon), to go meetings, demonstrations (article 31 of the Russian Constitution) and requirements which are established possibilities and limits to lawful determination of this right in accordance with constitutional usage of the law <*>.

<*> Kruss V.I. On the issue of constitutionality of legal regime of public measures in the Russian Federation.

В конституционном каталоге прав и свобод граждан Российской Федерации содержится (ст. 31 Конституции РФ) право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования (далее - право на публичные мероприятия). На обеспечение реализации данного права прямо направлен (как заявлено в его преамбуле) Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ <1> "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее - Закон). Сам факт принятия закона такого рода можно приветствовать как пример осознанного осуществления законодателем его миссии в контексте основной конституционной обязанности государства (ст. 2 Конституции РФ). На позитивное восприятие Закона нацеливает, казалось бы, и его почти пятилетняя неизменность - качество для современных законов скорее исключительное, чем обычное. Между тем и в литературе <2>, и в доктринально-нормативных источниках <3> указывается не только на отдельные недостатки Закона (каковых вряд ли можно избежать в принципе), но и на нерешенность вопроса о том, какую концепцию - уведомительного или разрешительного порядка пользования названным правом - данный Закон воплощает. Последнее обстоятельство выглядит достаточно странным с учетом известных международно-правовых характеристик и представлений, на мой взгляд, исключающих любые версии октроированного характера для столь значимого политического (демократического) полномочия личности.

<1> Собрание законодательства РФ. 2004. N 25. Ст. 2485.
<2> См., например: Пономарев А. Реализация ФЗ о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях // Законность. 2006. N 9; Нудненко Л.А. Проблемы правового регулирования конституционного права гражданина России на публичные мероприятия // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 6; Никитина Е.Е. Право на свободу собраний: соотношение федерального и регионального законодательства // Журнал российского права. 2006. N 3.
<3> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М.: Эксмо, 2009. С. 297.

В пользу вывода о признании законодателем необходимости обеспечения именно уведомительного варианта говорит большинство системно связанных (нормативно-целостных) положений Закона. Важно отметить, например, что Закон прямо соотносит необходимость письменного (документального) уведомления (информирования) организатором публичного мероприятия уполномоченного органа власти (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления) исключительно с целью обеспечения безопасности и правопорядка (ч. 7 ст. 2, ст. 7 Закона).

Момент, с которого правообладатели (организатор и потенциальные участники) могут осуществлять действия по организации проведения публичного мероприятия, увязан законодателем с фактом подачи уведомления безотносительно к реакции и действиям уполномоченных лиц (ч. 1 ст. 10). Ту же связь можно утверждать и применительно к конкретизированным в ч. 4 ст. 5 Закона обязанностям организатора публичного мероприятия по взаимодействию с уполномоченными органами, а также его обязанностям, выступающим как права-требования в отношении участников публичного мероприятия и направленным на обеспечение конституционного правопорядка при проведении мероприятия.

Если надлежаще проинформированный уполномоченный орган приходит к выводу, что цели запланированного публичного мероприятия и формы его проведения не соответствуют положениям Конституции РФ и (или) нарушают запреты, предусмотренные законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях или уголовным законодательством, он незамедлительно должен официально предупредить организатора мероприятия о возможности связанной с этим юридической ответственности (ч. 2 ст. 12). При этом ответственность за фактическое обеспечение общественного порядка и безопасности граждан при проведении публичного мероприятия будут нести - что справедливо - не только соответствующие уполномоченные органы и их представители, но также организаторы публичного мероприятия и уполномоченные представители органов внутренних дел (п. 5 ч. 4 ст. 5, ч. 3 ст. 6, п. 5 ч. 1 ст. 12, п. 3 ч. 2 ст. 13, п. 2 ч. 3 ст. 14 Закона). Однако в Законе нет положений, позволяющих связать обязанности названных лиц и их ответственность с фактом согласования/несогласования публичного мероприятия, как и учитывать данный факт в составах соответствующих правонарушений.

Не связаны текстуально с согласованием как с необходимой предпосылкой и правоохранительные обязанности уполномоченного органа, установленные положениями пунктов 1, 3 - 7 ч. 1 ст. 12 Закона, зато есть все основания считать, что возникают они (эти обязанности) с момента получения уведомления организатора о проведении публичного мероприятия.

Между тем, несмотря на вышеприведенные доводы, в Конституционный Суд РФ поступила коллективная жалоба граждан на нарушение их конституционных прав ч. 5 ст. 5 Закона. Буквально оспариваемое законоположение устанавливает, что организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления не было согласовано изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения публичного мероприятия. Из приложенных к жалобе материалов следует, что правоприменительная практика, включая практику судебную, воспринимает выраженные таким образом намерения законодателя как введение разрешительного по своей сути порядка правопользования со всеми вытекающими из этого последствиями. Вопросы о том, что побуждает представителей публичной власти к такой интерпретации и насколько она состоятельна, для науки права далеко не праздные.

Установленный в законодательстве порядок пользования конституционным правом или свободой, в том числе порядок уведомительный, может сочетаться с различными нормативно-правовыми моделями и правовыми режимами обеспечения этого права или свободы при условии, что это порядок конституционный. Если же возникают сомнения в конституционности выбранных законодателем положений, необходимо, во-первых, определиться с актуальной сущностно-содержательной характеристикой опосредуемого права, а во-вторых, установить, какую и в какой мере норму соответствующего закона, а также какую конституционную форму опосредования этого права оцениваемая формулировка представляет <4>.

<4> Подробнее о значении соответствующих категорий и сути опосредования правопользования см.: Крусс В.И. Теория конституционного правопользования. М.: Норма, 2007.

Право на публичные мероприятия входит в группу основных политических (гражданских) прав и свобод человека и по своему значению тесно связано со свободой мысли и слова (ч. 1 ст. 29), правом свободно производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29), правом направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, а также отчасти со свободой распространять религиозные и иные убеждения (ст. 28), правом свободно передвигаться по территории Российской Федерации (ст. 27) и правом на объединение (ст. 30 Конституции РФ). Вместе с тем в силу непосредственного конституционного признания и закрепления необходимо исходить из представлений о специфике (самобытности) природы (сущности) и самостоятельном содержании этого права (объеме его конкретизирующих возможностей).

Сущностный анализ позволяет считать, что все перечисленные в тексте ст. 31 Конституции РФ формы мирных публичных мероприятий (собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикеты), неотчуждаемое право организовывать которые и участвовать в проведении которых имеет каждый российский гражданин (а также, с учетом положений ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, иностранные граждане и лица без гражданства), призваны не просто обеспечивать выражения вовне мыслей, мнений, оценок и требований их организаторов и участников по тому или иному публично значимому вопросу. Конституционно признанные притязания принципиально иные. Здесь подразумевается возможность осуществлять все перечисленное - как индивидуально, так и совместно (организованно-объединенным образом) - именно в особых (конституционно названных) наглядных, демонстрационных формах и именно там и тогда (в той пространственно-временной точке соответствующей социально-политической территории), где, по обоснованному мнению правообладателей, у них есть наибольшее количество шансов быть услышанными (в прямом и переносном смысле) как собственно адресатом высказывания, так и максимально широкой "аудиторией", а значит - надеяться на позитивный практический эффект своего обращения, в том числе при консолидированной поддержке различных социальных групп и общественного мнения.

Однако и подобным образом воспринимаемое право на публичные мероприятия может подвергаться конституционным ограничениям (ч. 3 ст. 55) и регулироваться (п. "в" ст. 71 Конституции РФ). Ограничением конституционного права является установленное федеральным законом изъятие (исключение) конкретизированных возможностей пользования им, т.е. делегализация составляющих его институциональных и (или) статусных прав. Очевидно, что для этого в федеральном законе, направленном на обеспечение реализации того или иного конституционного права (как и в нашем случае), должны быть прежде конкретизированы соответствующие возможности (либо воспроизведены ранее проведенные в других источниках права конкретизации), а затем посредством закрепления обязанностей правообладателей и (или) установления формальных запретов установлено собственно ограничение.

Содержательная конкретизация права на свободу публичных мероприятий осуществлена в Законе развернутым образом применительно к статусам организатора и участника мероприятий. Организаторы являются особенными, ключевыми (или даже единственными) субъектами конституционного правопользования, и потому именно в отношении их - с учетом принципов добровольности участия и законности проведения публичных мероприятий - законодателю необходимо было определить, какие действия организаторы вправе совершать для того, чтобы все заинтересованные лица могли собраться и провести запланированную акцию, не нарушая при этом требований конституционного правопорядка. В ряду таких конкретизаций законодатель, в частности, установил, кто может и кто не может быть организатором публичного мероприятия (ч. 1, 2 ст. 5); закрепил (п. 1 ч. 3 ст. 5, п. 1 ст. 8) право организатора проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования в любых пригодных для целей соответствующего мероприятия местах и во время, которые указаны в уведомлении о проведении публичного мероприятия либо изменены в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления (далее - орган публичной власти); а также указал, каким условиям должны отвечать места проведения любых публичных мероприятий, включая возможность специальной конкретизации таких условий федеральными законами (ч. 1 ст. 8), и в каких местах такие акции запрещаются (ч. 2 ст. 8). Установлено и то, в какое время в течение суток может проводиться (начинаться и заканчиваться) всякое публичное мероприятие (ст. 9 Закона).

Таким образом, непосредственно в Законе определена (хотя и частично бланкетным и неисчерпывающим образом) возможность для всех лиц, отвечающих статусным характеристикам организатора, проводить (включая и стадию организации) перечисленные публичные мероприятия в любых прямо не запрещенных и отвечающих установленным требованиям местах, в определенном временном интервале. Такая содержательная конкретизация сама по себе выступает и как установленное - именно федеральным законом (в соответствии с положениями ч. 3 ст. 55 Конституции РФ) - ограничение права на свободу проведения публичных мероприятий применительно к обстоятельствам места и времени, однако оценка его конституционности по настоящему делу не предполагается.

Напротив, приведенное выше подлежащее конституционной оценке положение каких-либо иных конкретизаций, могущих в силу их запретительного или обязывающего характера рассматриваться как нормативное ограничение конституционного права на публичное мероприятие, не содержит. Вместе с тем данное положение, безусловно, затрагивает названное конституционное право; при этом речь идет о его регулировании: 1) нормативном; 2) прямо предусмотренном Законом правоприменительном. Регулированием является конкретизация условий и порядка пользования основным правом или свободой, проведенная за рамками установленных либо возможных ограничений, вследствие чего у правообладателя сохраняется возможность воспользоваться любым из не ограниченных законом вариантов личностного самоопределения, не нарушая при этом конституционных регулирующих требований, определенных в законодательстве (а не только в законе) либо в законных (соответствующих регулирующим нормам) правоприменительных актах. Формулировка Закона, согласно которой организатор публичного мероприятия не вправе проводить его без согласования с уполномоченным органом, есть законодательная конкретизация условия правопользования. Такое согласование объективно необходимо, но оно - независимо от обусловленных этим трудностей осуществления заявленных намерений - не может трактоваться как ограничение, так как ограничения, во всяком случае, не согласовываются и не могут быть предметом согласования. Поскольку же регулирующие условия априори менее весомы (значимы), чем ограничивающие требования, а принципы конституционного регулирования прав и свобод человека и гражданина конкретизируются и утверждаются как конституционные принципы их ограничения, для оценки конституционности регулирующего установления целесообразно вернуться к собственно ограничениям.

Как известно (установлено и закреплено в решениях Конституционного Суда РФ), ограничения конституционных прав должны быть необходимыми и соразмерными (пропорциональными) конституционно признаваемым целям; в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания; при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство, обеспечивая баланс конституционных ценностей и интересов, должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; перечисленные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ интересы могут оправдать ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо конституционного права, т.е. не ограничивают пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм.

Еще раз подчеркнем, перечисленные выше критерии конституционности ограничений прав и свобод человека и гражданина должны быть в соответствии с правилами формальной логики отнесены и к собственно регулирующим (упорядочивающим) условиям правопользования. Это позволяет утверждать, что для выявления конституционного смысла положения ч. 5 ст. 5 Закона из существующих в русском языке значений слов "согласование", "согласовывать" необходимо исключить те, которые противоречат представлению о равенстве возможностей сторон (субъектов согласования) в отношении оптимального выбора места и времени проведения публичного мероприятия из числа конституционно-допустимых вариантов, т.е. таких, которые не ограничены (не исключены) федеральным законом. Конституционное согласование публичных мероприятий не может пониматься как одностороннее властное согласие или утвердительный ответ на просьбу, резюмирующие предписание, поскольку подобное несовместимо с сущностью конституционного права на публичные мероприятия и, безусловно, означало бы "деформацию" его границ (пределов) и отрицание реального (практического) значения.

Кроме того, органы исполнительной власти субъекта Федерации и органы местного самоуправления не могут быть наделены полномочиями, входящими в противоречие не только с принципом высшей ценности человека, его прав и свобод, но и с принципами федерализма и разделения властей. Если бы названные органы публичной власти могли самостоятельно определять (разрешать, санкционировать) место и время проведения публичных мероприятий, никакие нормативные конкретизации ограничений соответствующего права были бы в Законе не нужны (бессмысленны). При этом предусмотренное Законом согласование (и выбор) является необходимым, поскольку равно актуальны (конституционно значимы) и конституционные намерения (интересы, цели) организаторов публичного мероприятия, и задачи по охране и поддержанию конституционного правопорядка, защите прав и законных интересов других лиц, всегда стоящие перед публичной властью.

Таким образом, предусмотренное федеральным законодателем в ч. 5 ст. 5 Закона согласование может быть понято только как конституционное соглашение сторон - организатора публичного мероприятия и уполномоченных органов о фактическом месте и времени проведения мероприятия, достигнутое с учетом определенных в законе (законах) ограничений и на основе добросовестного обсуждения достоверно существующих обстоятельств и факторов, создающих - в объективной связи с планируемым мероприятием - реальную угрозу ценностям, перечисленным в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, включая ценности конституционной законности и правопорядка, здоровья, прав и законных интересов участников мероприятия и других лиц.

В действительности, как уже отмечалось, правоприменительная практика тяготеет к модели специфического разрешительного режима, оставляющего за органами публичной власти право решающего усмотрения в вопросе о возможности проведения конкретного публичного мероприятия и включающего обязанность организатора (а также иных организационно связанных с ним лиц) исполнять и несогласованные требования и нести юридическую ответственность за их неисполнение. Подобное положение дел вполне можно было прогнозировать (предугадать) с учетом исторических традиций российской административной практики и особой значимости отношений по правоприменительному опосредованию рассматриваемого права для собственных интересов представителей публичной власти ("политического класса"). Такие интересы вполне могут оказаться (в конкретной ситуации) и неконституционными: прежде всего в случаях, когда планируемое мероприятие грозит репутации публичной власти, акцентирует общественное внимание на ее функциональной состоятельности или легитимности. Неконституционная заинтересованность, в свою очередь, побуждает к неконституционным интерпретациям, и тогда оговоренное в Законе "согласование изменения" трансформируется в "санкционирование проведения", причем фактически произвольное, поскольку содержание процедуры согласования исчерпывается изложением требований (условий), мотивированных в любом соотношении субъективно/объективных доводов. Несогласие с предложенными условиями-требованиями автоматически переводит (по мнению представителей власти) организаторов публичных мероприятий в разряд как нарушителей их административно-правовых решений, так и потенциальных правонарушителей общественного порядка, а задача самой власти логично сводится к пресечению и актированию несанкционированных действий и привлечению виновных к ответственности.

Е.Е. Никитина по этому поводу отмечает: буквальное толкование ч. 5 ст. 5 Закона приводит к выводу, что условие согласования можно выполнять и формально, а если организатор не согласится с доводами уполномоченного органа, у последнего появляется законная возможность фактически по любым основаниям запретить публичное мероприятие в месте, которое позволяет надеяться, что мнение гражданина будет услышано <5>. Между тем для буквального (а на деле - "изолированного", не- (вне-) контекстуального) толкования данного положения Закона оснований как раз и нет. Та трактовка законодательной модели конституционного правопользования, которая "культивируется" правоприменительной практикой, в корне противоречит конституционным принципам недискриминации и допустимости исключительно сбалансированного (соразмерного) ограничения имеющих высшую ценность прав и свобод человека, приравнивая согласование - по его юридическому значению - к разрешению, санкционированию или "определению пригодности" места проведения мероприятия. Одновременно отсутствие согласования как таковое (включая формальное и устно выраженное несогласие) в ряде случаев признавалось судами юридическим фактом, диктующим вывод о незаконности (неправомерности) мероприятия, которое все-таки провели или хотя бы попытались провести его организаторы <6>. Во втором случае необходимое - с учетом правовых позиций Конституционного Суда РФ - согласование содержания конкретного состава выявленного правонарушения (прежде всего в публично-правовой сфере) с конституционными принципами демократического правового государства, включая требование справедливости, оказывалось за рамками "объема" и чиновничьего, и судейского правопонимания.

<5> См.: Никитина Е.Е. Указ. соч. С. 14.
<6> См., например: Определения Верховного Суда РФ от 10 октября 2006 г. N 71-Г06-32; от 23 мая 2007 г. N 47-Г07-5; от 3 октября 2007 г. N 83-Г07-6; от 7 ноября 2007 г. N 3-Г07-18; от 14 ноября 2007 г. N 3-Г07-19; от 30 июля 2008 г. N 49-Г08-34 // СПС "КонсультантПлюс".

Применительно к вопросу о возможных последствиях завершения организации и проведения несогласованных публичных мероприятий важно учитывать следующие обстоятельства. С одной стороны, конституционное регулирование прав человека воплощается в таких нормативных конкретизациях условий и порядка пользования, отступления от которых могут расцениваться как правонарушение и описываться соответствующими конструкциями (состав правонарушения). С другой стороны, как правило, необходимым элементом составов подобных правонарушений (преимущественно административных проступков и гражданских деликтов) является причинение вреда иным конституционным ценностям (помимо ценности установленного порядка осуществления государственной власти), включая жизнь и здоровье граждан, их права, свободы и законные интересы, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, общественные нравственность, порядок и безопасность, собственность и др. Поэтому особую значимость и в данном вопросе приобретает необходимость соблюдения принципа правовой определенности при применении закона, который устанавливает регулирующие требования правопользования. Конституционный Суд РФ и Европейский суд по правам человека неоднократно подчеркивали, что соответствующие нормы должны позволять лицу предвидеть, прибегая в случае необходимости к юридической помощи, с какими последствиями могут быть связаны те или иные его действия.

В соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда РФ меры, устанавливаемые в законе в целях защиты конституционно значимых ценностей, должны определяться исходя из требования адекватности порождаемых ими последствий (в том числе для лица, в отношении которого они применяются) тому вреду, который причинен в результате противоправного деяния, с тем чтобы обеспечивались соразмерность таких мер совершенному правонарушению, а также баланс основных прав индивида и общего интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от противоправных посягательств.

При этом, чтобы исключить возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации, соответствующая норма должна быть формально определенной, точной, четкой и ясной, согласованной в системе общего правового регулирования, не допускать неоднозначного и расширительного толкования установленных ею ограничений и, следовательно, произвольного их применения, поскольку это ведет к нарушению общих принципов права, таких, как справедливость, равенство и соразмерность.

Избежать публично-властной дискреции при нормативной конкретизации правовых режимов обеспечения прав человека технически невозможно. Более того, определенная свобода усмотрений здесь объективно необходима. Однако неконституционная заинтересованность превращает дискреционные полномочия в средства для злоупотреблений правом, что и обнаруживается, например, в тех правоприменительных сценариях, когда, отказывая в согласовании мероприятия и снимая тем самым с себя ответственность за обеспечение порядка в случае его проведения, уполномоченные публичные органы (должностные лица) одновременно ставят в известность органы внутренних дел о планах проведения несанкционированного мероприятия, а последние воспринимают такое уведомление как указание (если не приказ) действовать определенным образом. Уполномоченные к согласованию публичные органы уверены (и небезосновательно), что при такой стратегии уличить их в нарушении прав человека будет невозможно.

Не исключена, впрочем, вероятность того, что организаторы публичного мероприятия также могут попытаться злоупотребить конституционным правом, рассчитывая на формальный характер процедуры согласования и добиваясь, например, возможности проведения акции в то же время и в том месте, которые согласованы с организаторами другого - альтернативного или противоположного по своим требованиям и идейной направленности - публичного мероприятия. При таких обстоятельствах подлинной целью формального уведомления вполне может являться публичная (политическая) дискредитация власти и (или) дестабилизация общественного порядка.

Законодатель обязан учитывать вероятность злоупотреблений правом в отношениях по обеспечению возможностей конституционного правопользования со стороны как публичной власти, так и правообладателей и обеспечивать технически возможное нормативное противодействие таким злоупотреблениям. Отчасти, как правило, его недоработки могут быть компенсированы средствами легальной конституционной интерпретации. Однако в сложившейся ситуации есть основания говорить о недоработках настолько серьезных, которые не позволяют надеяться на единообразное системно-конституционное толкование и применение положения ч. 5 ст. 5 Закона. Соответственно и Конституционный Суд РФ уже не может ограничиваться "напоминаниями" о том, что уполномоченные органы публичной власти, и прежде всего законодатель, должны находить оптимальный баланс между свободой публичных мероприятий, пользованием другими конституционными правами и поддержанием публичного порядка, а равно о необходимости принятия федеральным законодателем мер, направленных на совершенствование правового регулирования в данной сфере <7>. Более того, в контексте текущей российской действительности недостаточно даже такой правовой позиции или решения, в которых указывалось бы, что ограничение свободы публичного мероприятия будет конституционным только в том случае, если предложение о переносе места и времени его проведения не является лишь предлогом для его фактического запрета уполномоченным органом, а проводится в интересах реального согласования целей его участников и третьих лиц, которые, как правило, испытывают трудности в связи с перекрытием улиц и других мест общего пользования для обеспечения безопасности участников мероприятия <8>.

<7> См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. С. 496 - 497.
<8> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. С. 297.

Здесь необходим иной уровень конституционной конкретизации, и Конституционному Суду РФ следует, мне думается, максимально полным, содержательным образом определить, какой должна быть конституционная модель правоприменительного согласования места и времени проведения публичного мероприятия, о котором его организаторы уведомили уполномоченные органы, а законодателю - оперативно и предельно корректно отразить эти положения в новой редакции Закона, минимизировав тем самым угрозу публичных злоупотреблений правом (легальных злоупотреблений должностных лиц), а равно и злонамеренных политических провокаций со стороны правообладателей - организаторов и участников публичных мероприятий. В этой связи рискуем обозначить параметры некоторых принципиальных позиций и возможных правоустанавливающих новелл.

Во-первых, из соответствующего положения Закона должно быть исключено словосочетание "согласовано изменение" как внутренне противоречивое и побуждающее к признанию верховенства представителей уполномоченных органов в процедуре согласования и обязанности организаторов согласиться с предложенными изменениями.

Во-вторых, в положении о согласовании публичного мероприятия следует оговорить обязанность уполномоченных должностных лиц при их несогласии с указанными в уведомлении организаторов местом и временем проведения планируемого мероприятия письменно обосновать причину такого несогласия со ссылками на достоверные и допускающие проверку юридически значимые обстоятельства (факты) и одновременно предложить организатору такие новые место и (или) время проведения публичного мероприятия, которые объективно в наибольшей степени - из достоверно существующих вариантов - соответствовали бы получившим отражение в уведомлении о проведении публичного мероприятия правомерным (конституционным) целям и интересам его организаторов и участников.

В-третьих, в рамках конкретизации согласовательной процедуры целесообразно законодательно установить такой предельный срок официального письменного предложения уполномоченного органа об изменении места и (или) времени публичного мероприятия, который позволял бы добросовестному, действующему с необходимой степенью разумности и осмотрительности организатору уяснить смысл и оценить обоснованность встречных предложений, а также их приемлемость в контексте реализации тех целей и задач, которые обусловили его первоначальное намерение и уведомление.

В-четвертых, следует подчеркнуть, что организация и проведение публичного мероприятия, цели и формы которого не противоречат положениям Конституции РФ и не нарушают установленные законодательством запреты, о котором организатором публичного мероприятия было подано предусмотренное Законом уведомление, однако согласие с уполномоченными органами о месте и времени его проведения при этом достигнуто не было, и причиной этого не являются противозаконные действия организатора, сами по себе (как таковые) какого-либо состава правонарушения не образуют и, следовательно, привлечения к юридической ответственности (административной, конституционной) организатора и участников публичного мероприятия не предполагают. Вместе с тем при рассмотрении вопроса о привлечении к юридической ответственности (гражданской, административной, уголовной, конституционной) физических или юридических лиц, виновных в совершении противозаконных (образующих состав правонарушения) деяний в рамках несогласованных публичных мероприятий, и выборе им меры наказания те обстоятельства, что эти лица являлись организаторами несогласованного публичного мероприятия либо его участниками, знавшими о факте отсутствия предусмотренного согласования, могут быть учтены (с учетом всех обстоятельств дела) и как обстоятельства, отягчающие юридическую ответственность таких лиц (п. 1 ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ) за деяния, предусмотренные положениями ч. 1, 2 ст. 20.2 КоАП РФ.

В-пятых, действия (бездействие) уполномоченных лиц, выразившиеся в формальном либо фактическом (уклонение от участия) нарушении предусмотренной процедуры согласования публичного мероприятия и повлекшие срыв запланированного публичного мероприятия, должны быть охарактеризованы как подпадающие под состав соответствующего административного правонарушения, т.е. входящие в диспозицию нормы ст. 5.38 КоАП РФ.

В-шестых, с учетом того принципиального значения, которое для пользования конституционным правом на публичные мероприятия имеет вопрос о сроках согласования места и времени проведения таких мероприятий, правильно было бы указать законодателю на возможность и целесообразность внесения в ГПК РФ взаимосвязанных дополнений, обеспечивающих эффективную защиту данного права по аналогии со специальным процессуальным институтом производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ст. 259 - 261 ГПК РФ).