Мудрый Юрист

О пропорциональной системе формирования мажилиса парламента казахстана

Жакаева Л.С., доцент кафедры конституционного и международного права Карагандинского государственного университета им. Е.А. Букетова, кандидат юридических наук.

В 2007 г. в Республике Казахстан была проведена конституционная реформа, в результате которой был осуществлен переход от смешанной к пропорциональной избирательной системе, часть депутатов Мажилиса стали избираться органом национального представительства при Президенте РК - Ассамблеей народа Казахстана.

Однако итоги последующих выборов по новому порядку обнаружили ряд проблем и вызвали неоднозначную оценку, поскольку это привело к формированию однопартийного Мажилиса, состоящего из представителей пропрезидентской (руководимой Президентом) партии "Нур Отан".

In 2007 the Republic of Kazakhstan conducted a constitutional reform aimed at transfer from mixed to proportional election system, a part of deputies of Mazhilis was elected by the agency of national representation attached to the President of the Republic of Kazakhstan - the Assembly of People of Kazakstan.

However the results of following elections showed a number of problems and did not receive positive evaluation as they led to formation of a one-party Mazhilis consisted of representatives of pro-president party "Nur Otan" <*>.

<*> Zhakaeva L.S. On proportional system of formation of Mazhilis of the Parliament of Kazakhstan.

В результате конституционной реформы 2007 г. претерпели значительные изменения процедуры формирования Мажилиса Парламента РК, был осуществлен переход от смешанной системы к пропорциональной избирательной системе, часть депутатов Мажилиса стали избираться органом национального представительства при Президенте РК - Ассамблеей народа Казахстана. Обновленная избирательная система впервые реализовалась в августе 2007 г., в итоге 98 депутатов Мажилиса избраны по пропорциональной избирательной системе и 9 депутатов - Ассамблеей народа Казахстана <1>.

<1> Досрочные выборы Мажилиса состоялись 18 и 20 августа 2007 г. на основании Указа Президента РК от 20 июня 2007 г. N 350 "О роспуске Мажилиса Парламента РК третьего созыва и назначении внеочередных выборов депутатов Мажилиса Парламента РК". Этому предшествовало обращение 47 депутатов Мажилиса в Конституционный Совет с вопросом о возможности самороспуска Мажилиса в целях ускоренного введения в действие конституционных норм о новых полномочиях Парламента. См.: Постановление Конституционного Совета РК от 18 июня 2007 г. N 7 "Об официальном толковании норм Конституции РК в связи с принятием Закона РК от 21 мая 2007 г. N 254-111 "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан" // Казахстанская правда. 2007. 21 июня.

Итоги выборов вызвали неоднозначную оценку, ибо применение пропорциональной системы привело к формированию однопартийного Мажилиса, состоящего из представителей пропрезидентской (руководимой Президентом) партии "Нур Отан", получившей во время выборов 88,05% голосов избирателей. Остальные политические партии не смогли преодолеть "заградительный" барьер в 7% голосов избирателей, немногие приблизились к нему <2>.

<2> Шесть других политических партий, участвовавших в выборах 2007 г., получили в общей сумме 11,95% голосов; из них Общенациональная социал-демократическая партия - 4,62%, Демократическая партия "Ак жол" - 3,27%, Казахстанская социал-демократическая партия "Ауыл" - 1,58%, Коммунистическая народная партия Казахстана - 1,31%, Партия патриотов Казахстана - 0,75%, Партия "Руханият" - 0,41%.

Введению пропорциональной избирательной системы предшествовал период ее апробации. До нынешних выборов Мажилиса в стране действовала смешанная (пропорционально-мажоритарная) избирательная система, введенная в практику в результате предыдущей конституционной реформы 1998 г. С помощью смешанной системы формировался Мажилис Парламента дважды (в 1999 и 2004 гг.). Из 77 депутатов Мажилиса 67 депутатов избирались по мажоритарной системе (по одномандатным территориальным избирательным округам) и лишь 10 депутатов - на основе партийных списков по системе пропорционального представительства и по территории единого общенационального избирательного округа. Представительство одной партии в Мажилисе доминировало, но не столь очевидно <3>, на тот момент конституционно-правовой практики формально сохранялась политическая индифферентность главы государства, предусмотренная ранее действовавшей (до 2007 г.) конституционной нормой о том, что "на период осуществления своих полномочий Президент Республики приостанавливает свою деятельность в политической партии" (п. 2 ст. 43).

<3> В выборах Мажилиса 2004 г. приняли участие 10 партий, из них Республиканская партия "Отан" получила 7 депутатских мандатов (60,61% голосов избирателей), по одному мандату - Демократическая партия Казахстана "Ак жол" (12,04% голосов избирателей), Республиканская партия "Асар" (11,38% голосов избирателей) и избирательный блок "Аграрно-индустриальный союз трудящихся" (7,07% голосов избирателей).

При переходе на пропорциональную систему избрания Мажилиса рассчитывали на преимущества этой системы, подтвержденные общемировой практикой формирования парламентов многих государств, учитывались технологические особенности функционирования пропорциональной системы, выраженные в различных модификациях составляющих ее процедур и условий осуществления. Расчет делался, полагаем, на позитивные качества пропорциональной избирательной системы, призванной обеспечить необходимые правовые предпосылки развития партийной системы, укрепления позиций партий в политической системе государства и гражданском обществе, расширения социального представительства во власти. Одновременно предполагалось, что в случае сохранения доминирования однопартийного представительства в Парламенте откроются новые возможности для укрепления позиций исполнительной власти в решении различных экономических, социальных и сопутствующих им политических проблем, обусловленных общемировыми (в последнее время неблагоприятными) тенденциями развития экономики и другими направлениями процесса глобализации. Иначе говоря, выбор сделан в пользу консолидации власти на политической платформе сильной (авторитетной) партии, возглавляемой Президентом, одновременно, как мы думаем, инициаторы избирательной реформы предполагали последствия данного шага, поскольку доминирование во власти означает безусловное доминирование и в ответственности за практические результаты осуществления власти. Поэтому конституционная реформа, проявившаяся в попытке расширения демократических основ осуществления государственной власти за счет активизации политических партий, одновременно была подкреплена правовыми мерами обеспечения консолидации ответственности представительных и исполнительных органов власти при назначениях на ключевые должности государственного и местного управления (назначения премьер-министра после предварительных консультаций с политическими фракциями Мажилиса и с согласия Мажилиса, назначения акимов с согласия маслихатов), конкретизацией мер ответственности исполнительной ветви власти перед представительными органами власти и народом (возможность выражения вотума недоверия Правительству по итогам исполнения республиканского бюджета, введение отчетности глав местной исполнительной власти перед населением соответствующих территорий), упрощением процедур их реализации (замена квалифицированного большинства простым при выражении вотума недоверия Правительству и вотума недоверия акиму административно-территориальной единицы) и другими мерами.

Учитывая нежелательные (негативные) последствия выборов депутатов Мажилиса 2007 г., выразившиеся в монопартийности его состава, считаем, что пути выхода из сложившейся ситуации заключаются либо в воссоздании смешанной избирательной системы, либо в усовершенствовании существующей модели выборов.

Оптимальным вариантом избирательной системы, на наш взгляд, является сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, поскольку в этом случае удастся компенсировать недостатки каждой, сбалансировать отрицательные последствия. Известно, что в реальной конституционно-правовой практике различных государств указанные избирательные системы не имеют "чистых" форм, отличия систем проявляются в общих принципах осуществления, но процессуальные формы реализации имеют определенную правовую специфику, обусловленную собственными результатами электорального опыта той или иной страны, условиями и задачами, решаемыми в процессе формирования органов представительной власти, и иными факторами.

С точки зрения сохранения демократических основ формирования Парламента, на наш взгляд, следовало бы некоторую часть Мажилиса (хотя бы минимальную) избирать по одномандатным избирательным округам на основе широкого социального представительства, поскольку в противном случае идея народного представительства, провозглашаемая Конституцией РК, несколько утрируется. На сегодняшний день утрачено не только право самовыдвижения кандидатов в депутаты, но и право делегирования кандидатов в депутаты Мажилиса от других институтов гражданского общества (правом выдвижения до 14 апреля 2004 г. обладали республиканские и местные общественные объединения), участие которых во власти предусматривается и принятой Концепцией развития гражданского общества <4>. В этом случае удалось бы не только обеспечить интересы гармоничного развития политической системы за счет использования потенциала политических сил и различных "сегментов" гражданского общества, но и сохранить принцип прямого участия населения в выборах Парламента, гарантировать право гражданина Казахстана быть избранным в высший представительный орган власти вне зависимости от его политических предпочтений, политического статуса.

<4> См.: Указ Президента РК от 25 июля 2006 г. N 154 "О концепции развития гражданского общества в Республике Казахстан на 2006 - 2011 годы" // Казахстанская правда. 2006. 29 июля.

Прошедшие выборы Мажилиса подтверждают мысль о том, что в Казахстане произошло слияние государственных и общественных институтов, что до недавнего времени (до конституционной реформы 2007 г.) было запрещено Конституцией. Это означает, что политическая платформа пропрезидентской партии, выраженная в ее предвыборной программе, совпадает с программой действующей официальной власти в целом и исполнительной ветви власти в частности. В этих условиях, несмотря на то что в стране признается идеологическое и политическое многообразие, возможности конкурирования иных политических партий в парламентских выборах незначительны, а конституционное положение о том, что "не допускается создание в государственных органах организаций политических партий" (п. 1 ст. 5), приобретает формальное значение.

Применение пропорциональной избирательной системы, с одной стороны, при определенных процессуальных условиях способствует консолидации различных политических сил, с другой стороны, ее использование предполагает наличие довольно развитой многопартийной системы. Современный уровень развития партийной системы Казахстана, напротив, свидетельствует о том, что она находится еще в стадии становления. Активизация политических партий, наблюдаемая накануне очередных выборов Мажилиса Парламента (1999, 2004 и 2007 гг.), показывает, что процессы создания новых партий, их преобразования посредством всевозможных реорганизаций (слияния, присоединения, разделения, выделения) все еще продолжаются, причем даже в условиях ужесточения требований к численности политических партий. В составе политической партии должно быть не менее пятидесяти тысяч членов, представляющих структурные подразделения (филиалы, представительства) партии во всех (четырнадцати) областях Республики, городе республиканского значения (г. Алматы) и столице (г. Астане) численностью не менее семисот членов партии в каждом из них. Несмотря на то что данное правило действует начиная с 2002 г. <5>, укрупнение коснулось лишь нескольких партий и процесс формирования партийной системы продолжается. Таким образом, переход к пропорциональной избирательной системе имел не совсем благоприятные условия в виде нестабильной партийной системы, не вполне четкого размежевания политических сил.

<5> См.: ст. 10 Закона РК от 15 июля 2002 г. "О политических партиях" // Ведомости Парламента РК. 2002. N 16. Ст. 153; 2005. N 5. Ст. 5, N 13. Ст. 53; 2007. N 9. Ст. 67.

Электоральный опыт 2007 г. выявил слабые стороны пропорциональной системы выборов Мажилиса, которые при условии ее сохранения требуют безусловной коррекции. Остановимся подробнее на процедурах выборов, правовых основаниях и условиях их осуществления, акцентируя внимание на особо проблемных, с нашей точки зрения, вопросах.

Одной из главных причин, приведших к формированию однопартийного Парламента, по мнению научной общественности, считается завышенный электоральный барьер в 7 процентов. Обосновывая свою точку зрения, ученые ссылаются на распространенную практику государств, в которых применяются более низкие в процентном отношении преграды для вхождения партий в представительные органы власти. Общеизвестно, что спектр электорального барьера весьма широк и есть страны, в которых эта величина несколько выше казахстанской <6>, в некоторых странах различают электоральные барьеры партии и партийных коалиций <7>, тем не менее данный фактор действует в комплексе с иными многообразными элементами и условиями осуществления избирательных процедур, поэтому состоятельность усеченного обоснования (посредством ссылки лишь на один из элементов действия избирательной системы) не вполне оправданна.

<6> К примеру, в Лихтенштейне и Египте - 8%, в Турции - 10%, в Шри-Ланке - 12,5%.
<7> В Словакии 5% - для политической партии или политического движения, 7% - для коалиции, состоящих из двух или трех партий (движений), 10% - для коалиции, состоящей из четырех и более партий (движений); в Польше по окружным спискам 5% - для политической партии, 8% - для партийной коалиции.

Опуская факторы, способствовавшие вхождению в Мажилис представителей одной партии, политологического свойства (авторитет пропрезидентской партии, действие административного ресурса и др.), полагаем, что установление семипроцентного барьера было обусловлено задачами укрепления значения (гарантирования вхождения во власть) крупных и авторитетных партий, имеющих реальные программы политического и социально-экономического обустройства страны. Производной была задача недопущения дестабилизации процесса осуществления законодательной власти за счет разнородности политических взглядов и планов на будущее страны депутатского корпуса.

Заградительный барьер в семь процентов должен был способствовать объединению партий, стоящих на близких политических платформах, но этот процесс реализовался не до конца. Накануне выборов 2007 г. произошло слияние четырех партий в одну ("Нур Отан") <8>, одна партия (Коммунистическая партия) отказалась от участия в выборах. Как ни странно, некоторые партии объединились только на время выборов <9>, что свидетельствует о том, что речи об объединении политических платформ не было, объединение рассматривалось в качестве возможного способа прохождения во власть.

<8> В марте - апреле 2007 г. к партии "Нур Отан" присоединились партия "Асар", Гражданская и Аграрная партии.
<9> Накануне выборов Мажилиса (в июне 2007 г.) объединились: ДПК "Нагыз Ак жол" и Объединенная социал-демократическая партия, РДП "Адилет" и ДПК "Ак жол". Оба союза оказались временными, на период действия избирательной кампании.

В связи с переходом на пропорциональную систему выборов Мажилиса положение о праве объединения политических партий в избирательные блоки было исключено из Конституционного закона "О выборах в Республике Казахстан" <10> (п. 2.2 ст. 87). Данный шаг мотивировался тем, что в случае ликвидации партии или исключения мажилисмена из рядов партии возможен его переход из одной партии в другую и конституционная норма об утрате мандата депутата не будет работать <11>. Дополнительными основаниями лишения мандата депутата Мажилиса согласно Конституции являются выход или исключение депутата из политической партии, от которой он избран, либо прекращение деятельности политической партии в целом (п. 5 ст. 52). На наш взгляд, имеются достаточные основания (в виде однопартийной палаты и временного, на период выборов, объединения некоторых политических партий) для восстановления легитимности создания избирательных блоков как одного из возможных способов объединения политических позиций, стимула к совместному сотрудничеству политических сил в парламенте. А вышеуказанное препятствие можно преодолеть, установив запрет на переход депутатов Мажилиса из одной партии в другую, и в случае выбытия мажилисмена из объединенных списков его место должно замещаться в общеустановленном порядке.

<10> Конституционный закон от 28 сентября 1995 г. "О выборах в Республике Казахстан" // Ведомости Верховного Совета РК. 1995. N 17 - 18. Ст. 114; Ведомости Парламента РК. 1997. N 12. Ст. 192; 1998. N 7 - 8. Ст. 71, N 22. Ст. 290; 1999. N 10. Ст. 340, N 15. Ст. 593; 2004. N 7. Ст. 45; 2005. N 7 - 8. Ст. 17; 2006. N 23. Ст. 135; 2007. N 12. Ст. 85.
<11> См.: Шиманский М. Закономерное решение // Казахстанская правда. 2007. 19 июня.

Говоря о возможности перехода депутата Мажилиса из одной партии в другую, нельзя не обратить внимания на то, что в научной литературе крайне отрицательно относятся к факту последующего политического самоопределения депутатов парламента, вошедших в него в качестве самовыдвиженцев. В российских источниках, к примеру, ставится вопрос о том, что в этом случае происходит искажение волеизъявления избирателей и такие депутаты оказываются вне зоны контроля со стороны электората. Так, авторы монографии "Партии на выборах: опыт, проблемы, перспективы", указывая на то, что партия "Единая Россия" после выборов Государственной Думы (2003 г.) получила в ней большинство в 67% (вместо первоначальных 37%) за счет депутатов-одномандатников, пожелавших вступить во фракцию данной партии, считают, что "может быть, действительно лучше применять чисто пропорциональную систему, которая будет давать хоть какую-то защиту от "диктатуры меньшинства", и тогда никак нельзя будет получить за треть голосов две трети мандатов" <12>. Подобные факты наблюдались и в Казахстане в период действия смешанной избирательной системы, однако данные об этом процессе были не столь очевидны и не обнародовались. Отмечая объективную потребность объединения депутатов в процессе законодательной деятельности в условиях самовыдвижения, следует согласиться с мнением ученых, полагающих, что независимость кандидатов в депутаты, как и самостоятельная мотивация действий депутатов, чрезвычайно условны <13>, поэтому право на официальное политическое самоопределение депутатов в форме пропорционального представительства партий в парламенте, безусловно, отвечает потребностям конституционно-правовой практики.

<12> Лебедев В.А., Кандалов П.М., Неровная Н.Н. Партии на выборах: опыт, проблемы, перспективы. М.: Изд-во МГУ, 2006. С. 254 - 255.
<13> См.: Авакьян С.А. Какая избирательная система лучше? // Российская Федерация сегодня. 2004. N 23. С. 3.

Следующим вопросом, имеющим особое значение для реализации пропорциональной системы избрания депутатов Мажилиса, являются процедуры и условия составления партийных списков, а также порядок распределения полученных партией депутатских мандатов.

Политические партии составляют списки по территории единого общенационального избирательного округа в алфавитном порядке. Включение в партийный список лиц для избрания в депутаты Мажилиса производится большинством голосов от общего числа членов высшего органа политической партии, причем они не вправе включать в них лиц, не являющихся членами данной политической партии. К регистрации допускается только один список от одной политической партии с количеством кандидатов, не превышающим установленного числа депутатских мандатов, распределяемых среди политических партий на тридцать процентов. Таким образом, избиратели голосуют за политические партии, а не за конкретных кандидатов в депутаты, поскольку действует принцип закрытых списков. Данный фактор негативно воспринимается общественностью, поскольку избиратели выбирают ту или иную партию "вслепую", не имея представлений о том, кто войдет в Парламент. Положение усугубляется еще и тем, что распределение депутатских мандатов после выборов осуществляется не в соответствии с расположением данных о кандидате в партийном списке (как было при смешанной избирательной системе), а в соответствии с решением руководящего органа партии. В частности, установлено, что данную процедуру руководящие органы партии должны осуществить не позднее десяти дней со дня опубликования итогов выборов, в противном случае эту процедуру осуществляет ЦИК.

При существовании смешанной системы выборов очередность распределения депутатских мандатов решалась на съезде (конференции) партии и по расположению кандидатов в списке можно было определить, кто является главным претендентом на получаемые партией мандаты, т.е. представление об основных претендентах на депутатские места у населения имелось. В плане обеспечения осведомленности электората об избираемых депутатах ранее действовавшая процедура составления партийных списков была оптимальной.

С введением нового порядка составления партийных списков и распределения мандатов обнаруживаются и другие проблемы. Во-первых, Конституционным законом о выборах не гарантируется региональное представительство в Мажилисе, поскольку данный фактор не учитывается при определении (выборе) кандидатов, включаемых в партийные списки. И во-вторых, утрачивается связь избирателей с депутатским корпусом, ибо при распределении депутатских мандатов внутри партии решением его руководящего органа депутатам Мажилиса нет нужды поддерживать какие-либо отношения с избирателями, поскольку актуализируется задача иного рода - добиваться благосклонного к себе отношения руководства партии, поддерживать любыми средствами собственный позитивный имидж в партии. Выход в данной ситуации нами видится во включении в Конституционный закон "О выборах в Республике Казахстан" нормы об обязательности учета регионального представительства при распределении депутатских мандатов и соответственного учета данного фактора при составлении партийных списков. Что касается взаимоотношений с избирателями, то здесь приходится лишь уповать на деятельность региональных подразделений партий и такие формы работы депутатов, как периодические встречи с населением регионов, прием избирателей с выездом на места, рассмотрение обращений граждан, поскольку выборы Мажилиса проводятся по единому общенациональному округу.

Интересно, что законодатель, ощутив некий дискомфорт в новом статусе депутата Мажилиса, позволяющем ему не поддерживать обратную связь с избирателями, оставил ошибочное по формальным признакам положение ст. 30 Конституционного закона "О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов" <14> - о том, что "для поддержания взаимоотношений депутатов Парламента со своими избирателями, систематического информирования их о деятельности Парламента, выполнения поручений Парламента и его Палат и их органов каждому депутату предоставляется право: ...выезда в командировки в избирательные округа" (п. 3 ст. 30). Избирательные округа при выборах Сената и Мажилиса Парламента РК не образуются, следовательно, необходимо уточнить данную формулировку, указав, что поездки могут осуществляться в регионы. Более того, в новых условиях формирования Мажилиса представляется целесообразным вначале законодательно определить процессуальные формы взаимоотношений депутатов с избирателями, способы их информирования о своей работе в составе партийной фракции, а затем уже определять материальные гарантии осуществления полномочий депутата, обусловленных выездом в регионы. Правовая регламентация взаимоотношений депутата с избирателями отсутствовала и при действии смешанной избирательной системы, но в современных условиях, думается, она особо необходима. Это предмет законодательного регулирования, и данный пробел не может компенсироваться положениями уставов политических партий.

<14> Конституционный закон Республики Казахстан от 16 октября 1995 г. "О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов" // Ведомости Верховного Совета РК. 1995. N 21. Ст. 124; Ведомости Парламента РК. 1997. N 7. Ст. 78; 1999. N 4. Ст. 100, N 10. Ст. 342; 2006. N 23. Ст. 137; 2007. N 12. Ст. 83.