Мудрый Юрист

Способы разрешения юридических коллизий в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации

Четвертакова Е.С., доцент кафедры теории и истории государства и права Южно-Уральского государственного университета, кандидат юридических наук.

В статье на основе анализа региональных актов о правотворчестве (правотворческой деятельности), в которых предусмотрены положения о юридических коллизиях (противоречиях) либо о соотношении нормативных правовых актов или их юридической силе, рассмотрено четыре подхода в правовом регулировании способов разрешения таких юридических коллизий. Вместе с тем в ряде субъектов РФ порядок применения нормативных правовых актов в случае возникновения коллизий (противоречий) между ними вообще не регламентирован на законодательном уровне.

On the basis of analysis of regional acts on law-making activity which provides for legal collisions or correlation of normative acts, the author considers four approaches to legal regulation of resolution of the said legal collisions. At the same time in the number of subjects of the RF the procedure of application of normative legal acts in case of collisions (differences) between them is not regulated legislatively <*>.

<*> Chetvertakova E.S. Means of resolution of legal collisions in normative legal acts of the subjects of the Russian Federation.

Правовое пространство современного федеративного государства характеризуется наличием юридических коллизий, отражающих "столкновение" правовых норм и актов, правовых позиций и юридических действий. Не останавливаясь на анализе содержания термина "коллизия", их видах и причинах возникновения, более детально хотелось бы уделить внимание подходам в правовом регулировании юридических коллизий и способам их разрешения в региональных нормативных правовых актах, посвященных правотворческой деятельности.

Из 83 существующих в настоящее время субъектов Российской Федерации только в 53 приняты законы о правотворчестве (правотворческой деятельности), нормативных правовых актах и т.п., в которых положения о юридических коллизиях (противоречиях) либо о соотношении нормативных правовых актов или их юридической силе предусмотрены в подавляющем большинстве законов почти 80% субъектов РФ, а именно 42 регионов.

При этом в ряде законов о нормативных правовых актах Республик Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Саха (Якутия), Хакасия, Вологодской, Нижегородской, Ярославской областей, Ненецкого, Ханты-Мансийского и Чукотского автономных округов указание на закрепление способов разрешения коллизий имеет место при определении предметов регулирования названных законов. Однако, например, в тексте Закона Ханты-Мансийского автономного округа от 25 февраля 2003 г. N 14-ОЗ "О нормативных правовых актах Ханты-Мансийского автономного округа" <1>, несмотря на положение ст. 1 о том, что "настоящий Закон... определяет способы разрешения юридических коллизий", соответствующие нормы отсутствуют. Таким образом, имеет место несоответствие заявленного предмета правового регулирования фактически закрепленным вопросам.

<1> Новости Югры (спецвыпуск). 2003. 7 марта. N 26; Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. 2003. 20 марта. N 2. Ст. 103.

Один из кодифицированных региональных актов в рассматриваемой сфере - Кодекс Чукотского автономного округа о нормативных правовых актах от 30 июня 1998 г. N 32-ОЗ <2> - в ст. 1 "Основные понятия, используемые в настоящем Законе" содержит определение правовой категории "коллизия нормативных правовых актов", под которой понимается расхождение содержания двух и более формально действующих нормативных правовых актов, принятых (изданных) по одному и тому же вопросу. Однако далее в тексте Кодекса (ст. 5) способы разрешения коллизий урегулированы через закрепление принципа действия нормативных правовых актов, а именно установлено, что (1) нормативные правовые акты, составляющие законодательство Чукотского автономного округа, действуют на основе принципа верховенства актов, обладающих более высокой юридической силой (2). В случае коллизии нормативных правовых актов, обладающих равной юридической силой, действуют положения акта, принятого позднее. При расхождении между общим и специальным нормативным правовым актом применяется специальный нормативный правовой акт, если он не отменен изданным позднее общим нормативным правовым актом.

<2> Ведомости. 1998. 11 октября. N 12(17); Сборник законов Чукотского автономного округа, вступивших в действие в 1998 г. 1999.

Такой подход к изложению нормативных предписаний о способах разрешения юридических коллизий заслуживает критики, поскольку, во-первых, применение принципа верховенства актов большей юридической силы над актами меньшей юридической силы не охватывает весь спектр возможных коллизий, а во-вторых, анализируемая статья называется "Принцип действия нормативных правовых актов", т.е. налицо несоответствие наименования статьи ее содержанию, и наконец, вряд ли принцип верховенства актов можно считать единственным принципом действия нормативных актов.

Аналогичные положения о принципе верховенства нормативных правовых актов, но с использованием термина "противоречие" вместо термина "коллизия" предусмотрены в Законах Республики Марий Эл и Липецкой области <3>.

<3> См.: ст. 3 Закона Республики Марий Эл от 6 марта 2008 г. N 5-3 "О нормативных правовых актах Республики Марий Эл" // Марийская правда. 2008. 15 марта. N 45; ст. 3 Закона Липецкой области от 27 марта 1997 г. N 64-ОЗ "О нормативных правовых актах Липецкой области" // Липецкая газета. 1997. 5 апреля. N 68.

А в ч. 2 ст. 2 Закона Ленинградской области от 11 декабря 2007 г. N 174-ОЗ "О правовых актах Ленинградской области" <4> лаконично предусмотрено, что в правовых актах Ленинградской области не допускается наличие коллизий правовых норм. В данном случае важно обратить внимание, что указанная статья закрепляет требования к содержанию правовых актов Ленинградской области, несоблюдение любого из которых является основанием для отклонения данного акта. Поскольку коллизия норм не всегда явление сугубо негативное, а для федеративного государства она чаще всего выступает как свидетельство естественных противоречий, нормального развития и функционирования государственно-правовых институтов, то представляется сомнительным ставить в зависимость подписание акта и его последующее официальное опубликование от явления, имманентно присущего Российскому государству. Примечательно, что эта же норма Закона Ленинградской области в числе первых требований к содержанию правового акта и оснований для отклонения устанавливает недопущение употребления нецензурной лексики, образных сравнений, эпитетов и метафор. Очевидно, ленинградские законодатели излишне перестраховались, регулируя отдельные вопросы принятия, подписания, вступления в силу и применения правовых актов, так как сложно себе представить даже проект нормативного правового акта, написанного в "культурной столице" нашего государства с использованием нецензурной лексики.

<4> Вести. 2007. 21 декабря. N 248; Вестник Правительства Ленинградской области. 2007. 25 декабря. N 80.

В ряде субъектов Федерации предпочитают не использовать иностранный термин "коллизия", а устанавливают запрет на принятие региональных актов, противоречащих федеральным (п. 3 ст. 46 Закона Карачаево-Черкесской Республики от 2 декабря 2002 г. N 48-РЗ "О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики" <5>, ч. 3 ст. 7 Закона Оренбургской области от 14 марта 2002 г. N 455/380-П-ОЗ "О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области" <6>), либо определяют правила применения нормативных правовых актов в случае обнаружения противоречий между ними на основе принципов верховенства акта, обладающего большей юридической силой, приоритета акта, изданного позднее, и преимущества специальной нормы над общей (ст. 40 Закона Волгоградской области от 1 октября 2002 г. N 736-ОД "О законах и иных областных нормативных правовых актах" <7>, ч. 3 ст. 3 Закона Костромской области от 11 января 2007 г. N 106-4-ЗКО "О нормативных правовых актах Костромской области" <8>, ст. 37 Закона Тамбовской области от 23 июня 2006 г. N 51-3 "О правовых актах Тамбовской области" <9>), либо вовсе допускают вольный пересказ положений ст. 76 Конституции Российской Федерации (ст. 3 Закона Астраханской области от 20 июня 2003 г. N 17/2003-ОХ "О нормативных правовых и иных правовых актах органов государственной власти Астраханской области" <10>, ст. 4, 5 Закона Калининградской области от 10 ноября 1997 г. N 38 "О правовых актах органов государственной власти Калининградской области" <11>, ст. 9 Закона Калужской области от 25 июля 1995 г. N 12 "О нормативных правовых актах органов государственной власти Калужской области" <12>, ч. 3 - 6 ст. 1 Закона города Москвы от 14 декабря 2001 г. N 70 "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы" <13>).

<5> День Республики. 2002. 10 декабря. N 152(16194).
<6> Южный Урал. 2002. 23 марта. N 58.
<7> Волгоградская правда. 2002. 8 октября. N 181.
<8> СП - нормативные документы. 2007. 24 января. N 4(64).
<9> Тамбовская жизнь. 2006. 7 июля. N 162 - 163(23649 - 23650).
<10> Астраханские известия. 2003. 3 июля. N 27.
<11> Калининградская правда. 1997. 3 декабря. N 240.
<12> Весть. 1995. 1 августа. N 157.
<13> Тверская, 13. 2002. 19 января. N 5; Вестник Мэрии Москвы. 2002. Январь. N 3; Ведомости Московской городской Думы. 2002. 27 марта. N 2. Ст. 301.

Заслуживают справедливой критики положения законов Воронежской и Курганской областей. Так, в ст. 2 Закона Воронежской области от 1 февраля 1995 г. N 11-з "О нормативных правовых актах Воронежской области" <14> установлено, что нормативные правовые акты Воронежской области не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти Воронежской области вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы Воронежской области подлежат приведению в соответствие данному федеральному закону в течение трех месяцев.

<14> Коммуна. 1995. 5 апреля. N 63.

Допущенное в данном случае дублирование положений ст. 76 Конституции РФ необоснованно и нецелесообразно, поскольку согласно положениям ч. 1 ст. 15 Конституции РФ она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Таким образом, это избавляет регионального законодателя от необходимости ее цитирования в текущем правовом регулировании.

В соответствии с п. "а" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации обеспечение соответствия конституций и законов субъектов РФ федеральной Конституции и федеральным законам находится в совместном ведении. Очевидно, что сам факт указания на предметы совместного ведения не может определить, что в этих сферах правомочна делать Федерация, а что ее субъекты. При этом непосредственное разграничение компетенции содержится в текущем федеральном законодательстве или договорах о разграничении полномочий.

Установление законом субъекта трехмесячного срока, по мнению автора, выходит за пределы полномочий регионального законодателя. С одной стороны, срок для приведения в соответствие закона субъекта РФ федеральному закону, изданному по предметам совместного ведения, устанавливается, как правило, в заключительных и переходных положениях самого федерального закона, и он может значительно превышать три месяца. С другой стороны, в случае если он не установлен, следует руководствоваться п. 2 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <15>, в которой содержится правило о возможности субъектов РФ осуществлять опережающее правовое регулирование и о необходимости приведения регионального акта в соответствие с федеральным в течение трех месяцев после принятия последнего. Таким образом, в законе субъекта о нормативных правовых актах целесообразнее предусмотреть схему действия региональных органов государственной власти по приведению в соответствие своего акта, расписать непосредственные обязанности органов законодательной и исполнительной власти субъекта и установить сроки как бы внутри вышеназванного трехмесячного периода, а не превращать закон субъекта РФ в цитатник федеральных актов.

<15> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005; Российская газета. N 206. 1999. 19 октября.

Еще одним подтверждением обозначенной позиции служит неудачный пересказ курганскими законодателями в п. 4 ст. 3 Закона Курганской области от 8 октября 2004 г. N 444 "О нормативных правовых актах Курганской области" <16> положений п. 3 ст. 3 вышеназванного Федерального закона, в которой регламентированы действия органов государственной власти субъекта РФ в случае, если он полагает, что имеет место спор о компетенции либо стоит вопрос о соответствии федерального акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий. В указанной норме Федерального закона предусмотрена ясная и простая схема действий: "Если региональный орган полагает... то спор... разрешается судом. До вступления в силу решения суда... принятие региональных актов, противоречащих федеральным, не допускается", т.е., закрепив такую норму, федеральный законодатель не исключил возможности появления собственных ошибок, придал уверенности региональным органам и установил процедуру преодоления разногласий. Курганская областная Дума, очевидно, посчитала необходимым еще более упростить предусмотренный в Федеральном законе порядок действий, продублировав в целом пункт Федерального закона с небольшой детализацией, но исключив в своей редакции положение о том, что спор разрешается в суде. В результате получилась некорректная норма права с неопределенностью нормативного предписания, а именно: "ЕСЛИ ОРГАН ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ Курганской области или высшее должностное лицо Курганской области ПОЛАГАЕТ, ЧТО федеральный закон не соответствует Конституции Российской Федерации, нормативный правовой акт федерального органа государственной власти НЕ СООТВЕТСТВУЕТ положениям Конституции Российской Федерации, федеральных законов или договоров о разграничении полномочий, устанавливающим разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, ТО ДО ВСТУПЛЕНИЯ В СИЛУ РЕШЕНИЯ СУДА о признании федерального закона или отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, нормативного правового акта федерального органа государственной власти или отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий ПРИНЯТИЕ ЗАКОНОВ И ИНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ КУРГАНСКОЙ ОБЛАСТИ, противоречащих соответствующим положениям федерального закона, нормативного правового акта федерального органа государственной власти, НЕ ДОПУСКАЕТСЯ" (выделено мной. - Авт.).

<16> Новый мир (официальный выпуск). 2004. 23 октября. N 13.

Из приведенной нормы неясно, кто должен обращаться в данном случае в суд, хотя, казалось бы, очевидно, что тот, кто предполагает возможное несоответствие. Однако в том виде, в каком сформулировано положение Закона Курганской области, дело о рассмотрении вопроса о признании федеральной нормы несоответствующей (противоречащей) либо спор о компетенции уже находятся в производстве какого-суда и региональным органам всего лишь остается дождаться его решения. Кроме того, в предложенной курганскими законодателями редакции отрицается презумпция законности нормативного акта.

Приведенный пример лишний раз подтверждает правило, что воспроизведение в региональных актах положений федеральных нормативных правовых актов, изданных по предметам совместного ведения, допускается в исключительных случаях, если необходимо показать взаимную связь нормативных предписаний. Но допускается именно воспроизведение, а не вольное изложение, искажающее смысл федеральной правовой нормы либо вовсе меняющее ее содержание.

Более детального анализа заслуживают законы субъектов, в которых вопросу разрешения юридических коллизий посвящена самостоятельная статья (глава, раздел). Это законы 14 субъектов Российской Федерации: Республики Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Саха (Якутия), Северная Осетия - Алания, Хакасия, Вологодская, Кемеровская, Нижегородская, Омская, Томская, Ярославская области, Ненецкий и Чукотский автономные округа.

Изучение текстов законов перечисленных выше субъектов РФ позволяет сгруппировать четыре подхода в правовом регулировании способов разрешения юридических коллизий.

Первый подход заключается в закреплении способов разрешения коллизий в контексте обеспечения принципа законности региональных правовых актов. Так, в Законе Республики Саха (Якутия) от 25 декабря 2003 г. 98-3 N 199-III "О правовых актах органов государственной власти Республики Саха (Якутия)" <17> способы разрешения юридических коллизий предусмотрены в главе 6, которая наряду с этим регулирует взаимодействие региональных органов с территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации и республиканской прокуратуры при проведении экспертизы правовых актов Республики Саха (Якутия). В ст. 21 "Способы разрешения юридических коллизий" названного Закона установлено, что:

<17> Якутские ведомости. 2004. 17 января. N 4; Ил Тумэн. 2004. 27 февраля. N 8.
  1. законы и иные правовые акты не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по вопросам ведения Российской Федерации или совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом, принятым в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, и правовым актом Республики Саха (Якутия) действует федеральный закон. Правовые акты Президента и Правительства не должны противоречить указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, принятым в пределах их полномочий, Конституции (Основному Закону) Республики Саха (Якутия);
  2. правовые акты, изданные по вопросам, отнесенным к ведению Республики Саха (Якутия), должны соответствовать Конституции (Основному Закону) Республики Саха (Якутия) и иным правовым актам, имеющим более высокую юридическую силу;
  3. в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом Республики Саха (Якутия), изданным по вопросам ведения Республики Саха (Якутия), действует нормативный правовой акт Республики Саха (Якутия);
  4. в случае противоречия двух правовых актов Республики Саха (Якутия), имеющих одинаковую юридическую силу, действует правовой акт, изданный позднее;
  5. Президент Российской Федерации вправе приостановить действие правовых актов в случаях и порядке, которые установлены федеральным законодательством;
  6. Государственное Собрание вправе приостановить действие законов Республики Саха (Якутия), противоречащих Конституции (Основному Закону) Республики Саха (Якутия) и законам Республики Саха (Якутия);
  7. Президент вправе отменять правовые акты Правительства и иных органов исполнительной власти в случае, если они противоречат Конституции (Основному Закону) Республики Саха (Якутия), законам Республики Саха (Якутия), а также правовым актам Президента;
  8. Правительство вправе приостанавливать или отменять правовые акты органов исполнительной власти Республики Саха (Якутия) в случае, если они противоречат Конституции (Основному Закону) Республики Саха (Якутия), законам Республики Саха (Якутия), а также правовым актам Правительства.

Приведенный пример демонстрирует не только рассмотренную ранее ошибку дублирования положений Конституции Российской Федерации, но и явное превышение полномочий регионального законодателя при установлении прав Президента Российской Федерации в законе субъекта Российской Федерации. В то же время налицо несоответствие наименования статьи ее фактическому содержанию. Наименование статьи звучит: "Способы разрешения юридических коллизий". При этом из множества коллизионных ситуаций и существующих в этой связи правил разрешения коллизий закреплено лишь одно - о применении акта, изданного позднее, что представляется явно недостаточным, тогда как достаточно подробно в статье изложены положения о требованиях к нормативным правовым актам Республики Саха (Якутия), о полномочиях органов и должностных лиц по приостановлению и отмене правовых актов.

Второй подход представляется более удачным и заключается в попытке разграничить общие правила разрешения юридических коллизий и их специальные случаи, имеющие место в федеративных государствах. Согласно положениям главы IV "Коллизии норм законов и подзаконных актов" Закона Вологодской области от 17 января 2001 г. N 647-ОЗ "Об областных нормативных правовых актах" вопросам разрешения коллизий посвящено две статьи: ст. 12 определяет способы разрешения коллизий в зависимости от юридической силы нормативного правового акта, а ст. 13 - в зависимости от его вида <18>.

<18> Красный Север. 2001. 13 февраля. N 31.

В первом случае предписание вологодских законодателей напоминает попытку сформулировать теоретическое правило, а именно: в случае противоречия между нормативными правовыми актами действует нормативный правовой акт, обладающий большей юридической силой. В случае противоречия между нормативными правовыми актами, обладающими равной юридической силой, действует нормативный правовой акт, принятый (изданный) позднее.

Очевидным положительным моментом является простота понимания и применения нормативного предписания, однако нельзя согласиться в данном случае с использованием термина "действует", поскольку установление факта противоречия одного акта другому не влияет на действие обоих. Нормативный правовой акт перестает действовать, если его в установленном порядке признают утратившим силу либо отменят. В данном случае более правильным было бы употребление термина "применяется".

Во втором случае региональный законодатель попытался урегулировать федеральный аспект системы нормативных правовых актов нашего государства и закрепил следующее правило: если вступившие в коллизию федеральный нормативный правовой акт и областной нормативный правовой акт изданы каждый с соблюдением ст. 71 - 73 Конституции Российской Федерации, то коллизия разрешается на основе сравнения юридической силы вступивших в коллизию актов, а именно: закону Российской Федерации отдается приоритет перед нормативными правовыми актами области; указу Президента Российской Федерации или постановлению Правительства Российской Федерации отдается приоритет перед нормативными правовыми актами органов исполнительной власти области. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом области, изданным в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции Российской Федерации, действует нормативный правовой акт области.

Здесь обращает на себя внимание, во-первых, некорректность использования правовой конструкции "закон Российской Федерации", поскольку с момента вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 г. на территории Российской Федерации издаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Учитывая, что рассматриваемый Закон Вологодской области был принят в 2000 г., областному законодателю не следовало произвольно менять наименование вида акта, тем более что вряд ли они хотели урегулировать вопросы коллизий между действительно законами Российской Федерации, все еще продолжающими действовать в настоящее время в части, не противоречащей современному законодательству. Во-вторых, по нашему мнению, приведенные положения в принципе не могут быть предметом регулирования в региональном законе. Согласно п. "п" ст. 71 Конституции Российской Федерации федеральное коллизионное право находится в ведении Российской Федерации. Кроме того, в ч. 3, 5, 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации порядок разрешения таких коллизий предусмотрен. Таким образом, положения ст. 13 названного Закона Вологодской области представляют собой неудачный пример вольного пересказа конституционных предписаний, поскольку в Основном Законе страны правила применения нормативных правовых актов зависят от правильности определения предмета ведения того или иного уровня публичной власти, а не от статуса его органа или должностного лица.

Аналогичные критические рассуждения относятся и к положениям ст. 32 Закона Ненецкого автономного округа от 3 февраля 2006 г. N 673-ОЗ "О нормативных правовых актах Ненецкого автономного округа" <19>, поскольку они практически дословно повторяют нормы указанного выше Закона Вологодской области, за единственным исключением: в Законе Ненецкого автономного округа закреплено правило применения специального нормативного правового акта в случае, если имеет место противоречие между общим и специальным актами и оба обладают равной юридической силой.

<19> Няръяна Вындер. 2006. 10 февраля. N 23.

Третий подход является примером сотрудничества субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества и показывает варианты заимствования понравившихся правовых находок одного субъекта у другого. Думается, что при этом "списывающий" субъект учитывает сложившуюся у "соседа" практику применения и судебную историю той или иной нормы права. Такой пример имеет место при закреплении самостоятельных глав "Способы разрешения юридических коллизий" в Законах Республики Башкортостан от 12 августа 1996 г. N 42-з "О нормативных правовых актах Республики Башкортостан" <20> и Республики Ингушетия от 7 декабря 1999 г. N 29-РЗ "О нормативных правовых актах Республики Ингушетия" <21>. Оба субъекта РФ в своих Законах предусмотрели обстоятельную главу из четырех статей, в которых закреплены положения о соотношении федеральных и региональных актов, установлена иерархия региональных актов, определен порядок разрешения коллизии между региональным актом и международным договором либо общепризнанными принципами и нормами международного права, а также предусмотрены способы обеспечения законности республиканских нормативных правовых актов в зависимости от их вида, к числу которых, например, отнесены: 1) признание нормативного правового акта в установленном порядке неконституционным; 2) обжалование нормативного правового акта в порядке подчиненности; 3) иски и заявления в суд; 4) приостановление действия нормативного правового акта; 5) принесение протеста на принятый нормативный правовой акт; 6) признание нормативного правового акта утратившим силу; 7) внесение в нормативный правовой акт изменений и дополнений; 8) государственная регистрация республиканских органов исполнительной власти.

<20> Советская Башкирия. 1996. 27 августа. N 162(23640).
<21> Ингушетия. 2000. 12 января. N 1.

Рассмотренные примеры показывают разумный и обоснованный подход регионального законодателя не упрощать понимание и способы разрешения юридических коллизий, а по возможности конкретизировать возможные ситуации и предложить способ выхода из них.

Четвертый подход предусмотрен в большинстве региональных законов и представляет собой закрепление стандартных правил, сформулированных практически во всех энциклопедиях и учебниках, разъясняющих содержание термина "коллизия". Так, согласно ст. 11 Закона Республики Дагестан от 16 апреля 1997 г. N 8 "О нормативных правовых актах Республики Дагестан" <22>, ст. 5 Закона Республики Северная Осетия - Алания от 18 марта 2002 г. N 4-РЗ "О нормативных правовых актах Республики Северная Осетия - Алания" <23>, ст. 5 Закона Республики Хакасия от 5 декабря 2005 г. N 87-ЗРХ "О нормативных правовых актах Республики Хакасия" <24>, п. 5 - 7 ст. 6 Закона Кемеровской области от 23 июня 2003 г. N ЗЗ-ОЗ "О законодательной деятельности в Кемеровской области" <25>, ст. 4 Закона Ярославской области от 7 марта 2001 г. N 16-з "О правовых актах Ярославской области" <26> нормативные правовые акты действуют на основе принципа верховенства нормативных правовых актов. В случае коллизии субъекты права обязаны руководствоваться нормативным правовым актом, обладающим высшей юридической силой. В случае коллизии правовых актов, обладающих равной юридической силой, действуют положения акта, принятого последним. В случае коллизии между общей и специальной нормой закона применяется специальная норма.

<22> Собрание законодательства Республики Дагестан. 1997. 30 апреля. N 4. Ст. 1050.
<23> Работа с документом осуществлялась с помощью СПС "КонсультантПлюс".
<24> Вестник Хакасии. 2005. 9 декабря. N 63.
<25> Кузбасс. 2003. 9 июля. N 120.
<26> Губернские вести. 2001. 13 марта. N 19.

Из перечисленных выше Законов субъектов Российской Федерации положительным примером является уточнение кемеровского законодателя о том, что под общим законом понимается закон, устанавливающий общие правила, а под специальным - закон, устанавливающий особое регулирование для специального круга отношений, входящих в сферу действия общего правила, установленного общим законом.

Подобная детализация значительно упрощает процесс понимания правового предписания для лиц, не обладающих правовыми знаниями и не имеющих юридического образования.

Несколько оригинально подошли к закреплению вопросов коллизий нормативных правовых актов в Законе Томской области от 7 марта 2002 г. N 9-ОЗ "О нормативных правовых актах Томской области" <27>, поместив статью 36.1 "Коллизии нормативных правовых актов Томской области" в главу 9 "Действие нормативных правовых актов области во времени, пространстве и по кругу лиц". В названной статье предусмотрены те же правила, что и перечисленные выше, за исключением одного. Томские законодатели упустили такое важное правило, достаточно часто применяемое на практике, как приоритет специальной нормы перед общей.

<27> Официальные ведомости Государственной Думы Томской области. 2002. 20 марта. N 65.

Заслуживает одобрения подход Законодательного Собрания Нижегородской области. В Законе Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. N 8-3 "О нормативных правовых актах в Нижегородской области" <28> в главе "Система и формы нормативных правовых актов" установлено правовое регулирование только в отношении региональных правовых актов и перед закреплением порядка разрешения коллизий в отдельной статье решен вопрос о соотношении юридической силы различных нормативных правовых актов области.

<28> Нижегородские новости. 2005. 26 февраля. N 34(3206); Правовая среда. 2005. 26 февраля. N 13(579).

Так, в ст. 12 предусмотрено, что устав области имеет высшую юридическую силу по отношении ко всем нормативным правовым актам области; законы области имеют более высокую юридическую силу по отношению к постановлениям Законодательного Собрания области, указам губернатора области, постановлениям Правительства области, нормативным правовым актам иных органов (должностных лиц) исполнительной власти; указы губернатора области - по отношению к постановлениям Правительства области, нормативным правовым актам иных органов (должностных лиц) исполнительной власти; постановления Правительства - по отношению к нормативным правовым актам министерств и иных органов (должностных лиц) исполнительной власти и так далее.

А затем, в ст. 13, предусмотрено, что при разрешении коллизий нормативных правовых актов субъекты права обязаны руководствоваться нормативным правовым актом, обладающим более высокой юридической силой. В случае коллизий нормативных правовых актов, обладающих равной юридической силой, действуют положения нормативного правового акта, регулирующего более узкую сферу правоотношений, а при его отсутствии - положения нормативного правового акта, принятого позднее.

Таким образом, в Законе Нижегородской области указание на юридическую силу актов предшествует регулированию порядка разрешения коллизий между ними, а юридическая сила конкретного нормативного правового акта определяется не априори, а в соответствующих частях статьи Закона области.

Однако заслуживают справедливой критики положения ч. 2 ст. 1 рассматриваемого Закона Нижегородской области, в которой региональный законодатель практически дословно продублировал положения ч. 5, 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации. Как уже ранее указывалось, нормы Основного Закона государства имеют прямое действие и не нуждаются в подобной поддержке, во-вторых, подобный эксперимент представляет собой явное превышение полномочий регионального уровня публичной власти по мотивам, изложенным выше.

Обращает на себя внимание неудачная формулировка правового предписания, допущенная законодателями Омской области. В п. 9 ст. 3 Закона Омской области от 21 ноября 2002 г. N 409-ОЗ "О нормативных правовых актах Омской области" <29> предусмотрено, что в случае коллизии нормативных правовых актов Омской области, обладающих равной юридической силой, действуют положения нормативного правового акта, вступившего в силу позднее. В случае коллизии нормативных правовых актов Омской области, обладающих равной юридической силой и вступивших в силу одновременно, действуют положения нормативного правового акта, содержащие специальную норму.

<29> Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 2002. Декабрь. N 4(33). Ст. 1803; Омский вестник. 2002. 29 ноября. N 54.

И если в первом случае урегулирована стандартная и распространенная ситуация, то во втором - сложно себе представить ситуацию, когда вступают в противоречие два нормативных правовых акта, не только равные по юридической силе, но и вступившие в силу одновременно. Весьма затруднительно привести пример двух любых, пусть даже разных по силе актов, вступивших в силу одновременно, не говоря уже о равных по силе. Кроме того, анализируя сформулированное правило в целом, есть основания полагать, что региональный законодатель хотел закрепить правило приоритета специальной нормы над общей, но изложил его так неудачно, что родилась заведомо "мертвая норма".

Подводя итоги анализа региональных актов, важно отметить, что в ряде субъектов Российской Федерации <30> законодатель вообще предпочел не регламентировать порядок применения нормативных правовых актов в случае возникновения коллизий (противоречий) между ними, ограничившись закреплением положений о соотношении (системе) нормативных правовых актов на территории соответствующего субъекта РФ либо о соотношении их юридической силы.

<30> Речь идет о Республиках Адыгея, Алтай, Мордовия, Алтайском и Краснодарском краях, Брянской, Иркутской, Курской, Орловской, Новосибирской, Самарской, Свердловской областях, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах.