Мудрый Юрист

К вопросу о полномочиях руководителя следственного органа по возбуждению уголовного дела

Кротков Д.С., аспирант РУДН.

В данной статье в порядке обсуждения уголовно-процессуальных новелл 2007 г. рассматривается вопрос о праве руководителя следственного органа возбудить уголовное дело.

В связи с внесенными в УПК РФ изменениями и дополнениями Федеральным законом от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ на страницах юридической печати активно обсуждается фактически состоявшаяся в российской правоохранительной системе реформа предварительного расследования уголовных дел <1>.

<1> См.: Александров А., Белов С., Кухта А. Реформа предварительного расследования // Уголовное право. 2007. N 5. С. 66 - 70; Халиулин А. Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования // Законность. 2007. N 9. С. 15 - 20; Аширбекова М. Новое законодательство и роль прокурора в публичном уголовном преследовании // Уголовное право. 2007. N 6. С. 66 - 69; Божьев В.П. Процессуальное руководство производством предварительного следствия // Уголовное право. 2008. N 3. С. 65 - 69.

Определяя порядок возбуждения уголовного дела (либо привлечения в качестве обвиняемого) в отношении отдельных категорий лиц (ст. 448 УПК РФ), законодатель конкретно указывает то должностное лицо, которое вправе принимать данное решение. В одних случаях это Председатель Следственного комитета при прокуратуре РФ, в других - руководитель следственного органа Следственного комитета при прокуратуре РФ по субъекту Российской Федерации, в третьих - руководитель следственного органа Следственного комитета при прокуратуре РФ по району (городу) и т.д. В связи с этим возникает вопрос: будет ли являться нарушением закона такая ситуация, когда уголовное дело возбудит вышестоящий (по отношению к указанному в ст. 448 УПК РФ) руководитель следственного органа? Например, согласно п. 10 ч. 1 ст. 448 УПК РФ решение о возбуждении уголовного дела в отношении адвоката принимает руководитель следственного органа Следственного комитета при прокуратуре РФ по району (городу). Может ли его функцию выполнить руководитель следственного органа Следственного комитета при прокуратуре РФ по субъекту Российской Федерации?

Ответ на данный вопрос не так прост, как это может показаться на первый взгляд. Полномочия руководителя следственного органа (а ранее начальника следственного отдела) традиционно разделяют на процессуальные и организационные. В первой группе выделяют также ознакомительные и властно-распорядительные <2>.

<2> См.: Кальницкий В.В. Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью следователей органов внутренних дел: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1982. С. 16; Правоохранительные органы: Учебник. М.: ЦОКР МВД России, 2007. С. 143.

С учетом того что органы предварительного следствия, в том числе и входящие в Следственный комитет при прокуратуре РФ, имеют определенную иерархию, т.е. своего рода "вертикаль власти", организационные полномочия руководителей следственных органов различаются, причем существенно. Кроме того, отношения между этими руководителями в данной сфере строятся на основе единоначалия, т.е. подчинения нижестоящих вышестоящему.

Что касается процессуальных полномочий этих должностных лиц, то, в общем, они являются едиными. По крайней мере в ст. 39 УПК РФ они определены одинаково для руководителей следственных органов всех уровней. Более того, в ч. 5 этой же статьи дан перечень должностных лиц, которые осуществляют полномочия руководителя следственного органа. А этот перечень в первую очередь и отражает "вертикаль власти" Следственного комитета при прокуратуре РФ.

Среди полномочий, перечисленных в ст. 39 УПК РФ, не содержится право руководителя следственного органа возбуждать уголовное дело. Отсутствует здесь и право давать указание следователю о принятии итоговых решений в стадии возбуждения уголовного дела. Не закреплено также полномочие давать указания нижестоящему руководителю следственного органа. Содержание правового статуса руководителя следственного органа таково, что даже если он изъявит желание самостоятельно осуществить расследование (что позволяет ему сделать п. 1 ч. 1 и ч. 2 ст. 39 УПК РФ), пользуясь при этом полномочиями следователя, то не вправе возбудить данное уголовное дело. Текст п. 1 ч. 1 и ч. 2 ст. 39 УПК РФ прямо указывает на то, что руководитель следственного органа может принять уголовное дело к своему производству, но не возбудить такое производство. Не обозначен руководитель следственного органа в качестве субъекта возбуждения уголовного дела (впрочем, как и отказа в возбуждении уголовного дела) и в нормах, непосредственно регламентирующих деятельность в первоначальной стадии уголовного судопроизводства (гл. 19, 20 УПК РФ). В качестве таковых здесь указаны следователь, дознаватель, орган дознания (ч. 1 ст. 144, ч. 1 ст. 145, ч. 1 ст. 146, ст. 147, ч. 1 ст. 148, ст. 149 УПК РФ). Аналогичный вывод следует из содержания ст. 156 УПК РФ, определяющей момент начала производства по уголовному делу.

Справедливости ради отметим, что определенный диссонанс с приведенными выше выводами возникает при ознакомлении с ч. 1 ст. 155 УПК РФ. Здесь говорится о том, что в случае, если в ходе предварительного расследования становится известно о совершении иными лицами преступления, не связанного с расследуемым преступлением, дознаватель, следователь выносят постановление о выделении материалов, содержащих сведения о новом преступлении, из уголовного дела и направлении их для принятия решения в соответствии со ст. 144 и ст. 145 УПК РФ. При этом отмечается, что следователь должен направить материалы руководителю следственного органа. Исходя из приведенного нами анализа, в том числе ст. 144 и ст. 145 УПК РФ, согласно которым руководитель следственного органа не является субъектом возбуждения уголовного дела, положения ч. 1 ст. 155 УПК РФ можно рассматривать как пример непоследовательного правового регулирования.

Поскольку ст. 39 УПК РФ является общей нормой, изложенное выше позволяет констатировать и наличие общего правила - руководитель следственного органа не наделен полномочием возбуждать производство по уголовному делу. В то же время следователь таким правом обладает. Был ли этим реализован какой-либо замысел законодателя, или данная ситуация является продуктом стихийного нормотворчества, мы не беремся судить.

Как было отмечено выше, ст. 448 УПК РФ наделяет руководителей следственных органов правом возбуждать уголовные дела в отношении отдельных категорий лиц. Таким образом, мы имеем частный случай по отношению к рассмотренному выше общему правилу, когда законодатель такое полномочие данному должностному лицу предоставляет. Однако в отличие от ст. 39 УПК РФ, где сформулирован единый правовой статус руководителя следственного органа любого уровня, ст. 448 УПК РФ право возбуждения уголовного дела устанавливает дифференцированно. Кроме того, в ряде случаев закон ставит дополнительные условия принятия такого решения.

Так, Председателем Следственного комитета при прокуратуре РФ решение о возбуждении уголовного дела принимается единолично в отношении члена Центральной избирательной комиссии РФ с правом решающего голоса, председателя избирательной комиссии субъекта РФ, Председателя Счетной палаты РФ, его заместителя и аудиторов Счетной палаты РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ, кандидата в Президенты РФ.

Руководителем следственного управления при прокуратуре РФ по субъекту РФ единолично принимается решение в отношении члена избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса, депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица органа местного самоуправления.

В отношении другой части должностных лиц решение о возбуждении уголовного дела принимается руководителем следственного органа на основании заключения коллегии, состоящей из трех судей (либо заключения судьи), о наличии в действиях лица признаков преступления.

Так, в отношении Генерального прокурора РФ решение принимается Председателем Следственного комитета при прокуратуре РФ, на основании заключения коллегии, состоящей из трех судей Верховного Суда РФ, принятого по представлению Президента РФ.

Руководителем следственного управления при прокуратуре РФ по субъекту РФ на основании заключения коллегии, состоящей из трех судей верховного суда республики, краевого или областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа, принимается решение в отношении депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Вышестоящим руководителем следственного управления при прокуратуре РФ на основании заключения судьи районного суда или гарнизонного военного суда - в отношении прокурора, руководителя следственного органа, следователя.

Руководителем следственного органа Следственного комитета при прокуратуре РФ по району, городу - в отношении адвоката.

В отношении третьей части должностных лиц решение о возбуждении уголовного дела или привлечении в качестве обвиняемого принимается Председателем Следственного комитета при прокуратуре РФ на основании заключения суда и при наличии согласия соответствующего органа (Совета Федерации, Государственной Думы, Конституционного Суда РФ, соответствующей квалификационной коллегии судей).

Возвращаясь к сформулированному нами выше вопросу, уточним его: можно ли предписания ч. 1 ст. 448 УПК РФ в части субъектов возбуждения уголовного дела толковать расширительно? Представляется, что нет. Аргументов при этом несколько. Во-первых, это не позволяет сделать конкретизация, использованная законодателем (четкое определение полномочий конкретных должностных лиц). Во-вторых, в уголовном процессе применен метод регулирования, именуемый разрешительным: допустимы только те действия и решения, которые разрешены в законе, и в том порядке, который установлен законом <3>. Таким образом, процессуальные полномочия, указанные в ч. 1 ст. 448 УПК РФ, может исполнять только то лицо, которому это дозволено. И, как мы отмечали ранее, уголовно-процессуальное законодательство не предусматривает право вышестоящего руководителя следственного органа давать указания нижестоящему.

<3> См.: Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: Учебник. М., 2003. С. 43.

Исходя из этого обозначенный нами пример может быть разрешен однозначно: решение о возбуждении уголовного дела в отношении адвоката может быть принято только руководителем следственного органа Следственного комитета при прокуратуре РФ по району (городу). Данная ситуация выглядит несколько парадоксальной: руководитель следственного органа Следственного комитета при прокуратуре РФ по субъекту Российской Федерации как лицо, обладающее большими организационными полномочиями и занимающее более высокое место в иерархии, не может решить частный вопрос. Но dura lex, sed lex.

Правильно ли это? На наш взгляд, не вполне. Жизнь богаче тех ситуаций, которые охватываются правовым регулированием. Например, существует так называемая вертикальная подследственность, которая не урегулирована законом, а авторами учебной и научной литературы рассматривается достаточно редко. Речь идет о распределении полномочий по расследованию уголовных дел внутри ведомства <4>. Статья 151 УПК РФ, определяя подследственность уголовных дел, устанавливает лишь ведомственную принадлежность следователя и не конкретизирует, следователь какого звена из системы следственных органов этого ведомства должен осуществлять производство по конкретному уголовному делу. Так, дела о преступлениях, отнесенных к компетенции следователей Следственного комитета при прокуратуре РФ, могут расследоваться следователями и районного, и областного, и федерального уровня. Аналогично может осуществляться и проверка сообщений о преступлении. Как же надлежит поступить, если проверку сообщения о деянии, совершенном адвокатом, осуществлял следователь следственного органа Следственного комитета при прокуратуре РФ по субъекту Российской Федерации, а решение о возбуждении уголовного дела может принять только руководитель следственного органа Следственного комитета при прокуратуре РФ по району (городу). В настоящее время видится только один выход из этой ситуации - направлять материалы для разрешения в нижестоящую следственную структуру. Однако это не всегда может быть целесообразным.

<4> См.: Марфицин П.Г. Общие условия производства предварительного расследования. Омск, 1996. С. 20.