Мудрый Юрист

Понятие "наилучшая существующая технология" в праве зарубежных стран

Редникова Т.В., младший научный сотрудник сектора экологического права ИГП РАН.

Наилучшие существующие технологии в экологическом праве США и ЕС выступают как комплексный интегративный инструмент охраны окружающей среды и расцениваются в доктрине в качестве одного из новых принципов, на которых основываются различные меры экологического, экономического и технического характера в их взаимосвязи и взаимоподдержке. Несмотря на имеющиеся расхождения в терминологии, ограничениях действия данного инструмента, юридической силе актов, содержащих соответствующие предписания, следует констатировать неуклонное сближение правового регулирования и высокую потенциальную активность применения наилучших существующих технологий, в первую очередь по таким направлениям, как:

а) предупреждение загрязнения окружающей среды;

б) контроль производственной и инвестиционной деятельности;

в) стимулирование развития эколого-дружественных производств экономическими и административными средствами.

Данная статья посвящена особенностям формулирования и применения данного понятия в ЕС, ряде государств - членов ЕС и США.

В праве Европейского союза термин "наилучшая существующая технология" (best available techniques - BAT) в настоящее время используется в Директиве Совета Европейского союза 96/61/EC от 24 сентября 1996 г. о комплексном предотвращении и контроле загрязнений (Integrated pollution prevention and control - IPPC) <1> (далее - Директива).

<1> См.: Official Journal L 257. 10.10.1996. C. 0026 - 0040.

Целью данной Директивы является обеспечение комплексного подхода к контролю за загрязнением, который состоит в предотвращении выбросов в атмосферу, водную среду или почву там, где это практически возможно, с учетом реутилизации отходов, а там, где это невозможно, - в сокращении таких выбросов для обеспечения высокого уровня охраны окружающей среды в целом, поскольку раздельное применение различных подходов к контролю за выбросами в атмосферу, водную среду или почву может скорее способствовать перемещению загрязнения между разными природными средами, чем защите окружающей среды от загрязнений в целом.

Директива устанавливает общие принципы комплексного предотвращения и контроля загрязнения; она определяет меры, необходимые для его осуществления.

В п. 17 Директивы говорится, что "предельные величины и параметры выбросов или соответствующие им меры технического характера должны определяться на основе наилучших существующих технологий, без предписания использовать одну определенную технологию или метод и с учетом технических характеристик соответствующего объекта, его географического расположения и местных условий окружающей среды; во всех случаях условиями выдачи разрешения будут установлены требования по сокращению загрязнений, распространяющихся на большие территории, и трансграничных загрязнений и обеспечению высокого уровня охраны окружающей среды в целом".

В п. 18 Директивы отмечается, что "государства-члены самостоятельно определяют, каким образом следует учитывать технические характеристики объектов, их географическое положение и местные условия окружающей среды, в тех случаях, когда это необходимо".

Согласно ст. 2 Директивы под "наилучшими существующими технологиями" понимается наиболее эффективная и передовая стадия в развитии производственной деятельности и методах эксплуатации объектов, которые указывают на практическую пригодность определенных технологий для создания основы для определения предельных величин выбросов, предназначенных для предотвращения или, если оно практически невозможно, сокращения выбросов и воздействия на окружающую среду в целом.

"Технологии" включают в себя как используемые технологии, так и способ, которым объект спроектирован, построен, обслуживается, эксплуатируется и выводится из эксплуатации. Под существующими технологиями понимаются технологии, уровень развития которых делает возможным их внедрение в соответствующей отрасли промышленности с учетом экономической и технической целесообразности, а также затрат и выгод, независимо от того, используются и реализуются ли они внутри данного государства-члена, и если они могут обоснованно считаться приемлемыми и доступными для оператора. Под наилучшими технологиями понимаются технологии, наиболее эффективные в отношении обеспечения общего высокого уровня охраны окружающей среды в целом.

При определении наилучших существующих технологий особое внимание следует уделять соображениям, о которых говорится в приложении IV Директивы, с учетом возможных затрат и выгод, а также принципов предосторожности и предотвращения. А именно "использование малоотходной технологии; использование менее вредных веществ; стимулирование регенерации и рециркуляции веществ, производимых и используемых при данном технологическом процессе, и отходов, где это возможно; наличие сравнимых технологических процессов, производственного оборудования или методов эксплуатации, которые были с успехом апробированы на промышленном уровне; технический прогресс и развитие научных знаний и концепций; характер, воздействие и объем выбросов; дата ввода в действие новых или существующих объектов; период времени, необходимый для внедрения наилучших существующих технологий; потребление и характер сырья (включая воду), используемого в технологическом процессе, и эффективность энергопотребления; необходимость предотвращения или сведения к минимуму общего воздействия выбросов на окружающую среду и опасностей, которым она подвергается; необходимость предотвращения аварий и сведения к минимуму их последствий для окружающей среды".

Для помощи лицензирующим органам и компаниям в определении наилучших существующих технологий Комиссия организует обмен информацией между государствами-членами и соответствующими отраслями промышленности и экологическими организациями о лучших из имеющихся технологий, применяемых при их использовании методах контроля за выбросами, а также их развитии. Результаты обмена информацией публикуются Комиссией один раз в три года. В результате такого обмена информацией Комиссией принимаются и публикуются Справочные документы по наилучшим существующим технологиям (BAT Reference Documents (BREFs)). В настоящее время Европейской комиссией справочные документы по наилучшим существующим технологиям утверждены для 18 отраслей промышленности. Для примера указываем некоторые из них: производство систем охлаждения, стекольная промышленность, черная и цветная металлургия, кузнечное производство, обработка металлов и пластмасс, производство цемента и извести, сжигание отходов, мясомолочная промышленность, крупные энергетические установки и другие.

Таким образом, уполномоченные государственные органы стран - членов ЕС при выдаче предприятиям разрешений на производственную деятельность, в которых указываются величины предельно допустимых выбросов вредных веществ (ПДВ), производимых данным предприятием в различные компоненты окружающей среды, при установлении величины этих ПДВ должны основываться на наилучших существующих технологиях в данной отрасли. Предприятие, которое не может достичь подобных величин ПДВ, не получает разрешения на выбросы и вследствие этого на производственную деятельность. Это напрямую стимулирует их к использованию наилучших существующих технологий.

В ФРГ в соответствии со ст. 2 абз. 11 Директивы о комплексном предотвращении и контроле загрязнений (Integrated pollution prevention and control - IPPC) к наилучшей существующей технологии традиционно применяется концепция состояния техники (Standes der Technik), определение которого содержится в § 3 Федерального закона о защите от вредных выбросов.

Состояние техники в смысле данного Закона - состояние развития передового производства, оборудования или производственного способа, практической способности мер по ограничению выбросов в атмосферный воздух, воду, почву, при которых представляются обеспеченными гарантии безопасности сооружений, и иному избежанию или снижению воздействия на окружающую среду и достижению высокого общественного уровня защиты окружающей среды. При определении состояния техники необходимо обращать внимание на следующие критерии.

Для ввода сточных вод в водные объекты, например, требуется разрешение в соответствии с Постановлением "О сточных водах". Для разных отраслей хозяйства характерны различные требования. Это объясняется тем, что сточные воды неодинакового происхождения имеют различный состав и должны проходить обработку с помощью разных процедур, каждая из которых должна соответствовать состоянию техники.

Обязанность применения наилучших существующих технологий мотивирует предприятия к получению разрешений с наиболее строгими показателями вредных веществ, поскольку это приводит к наибольшей экономической выгоде.

Важным инструментом для поощрения развития экологически дружественной техники и видов пользования окружающей средой являются субвенции. Имеется в виду прямая финансовая поддержка или иные формы помощи, например налоговые льготы, удешевленные кредиты. Существуют программы поощрения энергосберегающих систем отопления зданий.

В Великобритании помимо определения, содержащегося в Директиве 96/61/EC, британский законодатель внедрил терминологию "лучшая доступная технология, которая не влечет за собой непомерных расходов (best available techniques not entailing excessive cost)". Дополнение "не влечет за собой чрезмерных затрат" преобразовывает требование внедрения "лучшей доступной техники" для ограничения эмиссий, в котором внедрение техники ограничивается соизмерением цены и пользы. Статья 7, п. 2, британского Закона о защите окружающей среды устанавливает, что: будут использоваться наилучшие доступные техники, не влекущие за собой чрезмерную стоимость с целью предотвращения выброса опасных веществ или сведения их к минимуму. Основной смысл требований, связанных с выбросами вредных веществ в рамках режима общего контроля за выбросами, - обязанность внедрения наилучшей доступной технологии, не влекущей за собой больших затрат с целью избежания ущерба.

В Польше Закон "Право охраны окружающей среды" содержит основные требования, относящиеся к установкам, охватываемым комплексным разрешением. Это обязанность исполнения требований, вытекающих из принципа наилучшей существующей технологии. Этот принцип Закон определяет в ст. 3, пп. 10, где повторяет определение "наилучшей существующей технологии", содержащееся в Директиве Совета Европейского союза 96/61/EC от 24 сентября 1996 г. о комплексном предотвращении и контроле загрязнений (Integrated pollution prevention and control - IPPC).

Так, понимаемая наилучшая существующая технология служит основой для определения предельных величин эмиссии, но не означает конкретной техники. Предприниматель (производитель) продолжает иметь право выбора техники и технологии с тем, что его выбросы не могут превышать предельных величин выбросов.

Во Франции наилучшая существующая технология (Meilleure technologie disponible) - технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов.

В ЕС (и во Франции как стране - участнице ЕС) наилучшая существующая технология - это такая технология, которая наилучшим образом отвечает критериям концепции устойчивого развития. Этот термин в большей степени относится к технологическому развитию в области охраны окружающей среды (снижение вреда от выброса в атмосферу, сбросов, наилучшая переработка отходов и т.д.). В идеале наилучшая существующая технология должна отвечать трем основным критериям концепции устойчивого развития: экономическому, социальному и экологическому.

В США термин "наилучшая существующая технология контроля" (Best Available Control Technology) применяется в Федеральном законе о чистом воздухе (Clean Air Act), который требует от определенных предприятий (являющихся крупными источниками выбросов вредных веществ в атмосферу) применять наилучшую существующую технологию контроля за вредными выбросами. Согласно этому Закону налагаемые ограничения на выбросы должны основываться на максимальном уменьшении выбросов каждого из загрязняющих веществ.

В Федеральном законе о чистой воде (Clean Water Act) содержится требование о создании национального законодательства, регулирующего сброс сточных вод промышленными предприятиями, которое должно основываться при установлении лимитов для каждого из точечных источников сброса промышленных вод на требовании применения наилучших существующих технологий, являющихся экономически достижимыми для данного предприятия. Законом предполагается, что это должно привести к достижению общенациональной цели удаления всех загрязняющих веществ из промышленных выбросов.

В США существует Информационный центр по "приемлемым существующим технологиям контроля" (The RACT (Reasonably Available Control Technology)), "наилучшим существующим технологиям контроля" (The BACT (Best Available Control Technology)) и "наиболее низкому достижимому уровню выброса" (LAER (Lowest Achievable Emission Rate)). Этот информационный центр осуществляет информационно-консультационную помощь заинтересованным предприятиям по указанным трем направлениям. Такая информация требуется тем категориям предприятий, которые согласно Федеральному закону о чистом воздухе должны получать разрешение на выбросы как часть общего разрешения на производственную деятельность. Деятельность центра позволяет предприятиям заранее ознакомиться с требованиями, которым должна соответствовать их система контроля за выбросами для получения разрешения на осуществление деятельности. Это, в свою очередь, должно приводить к уменьшению загрязнения окружающей среды вредными выбросами.

В США также существует программа по предоставлению финансовых льгот предприятиям, осуществляющим очистку муниципальных сточных вод. При внедрении наилучших существующих технологий в данной отрасли из бюджета предоставляются дотации от 50 до 75 процентов стоимости внедрения такой технологии.