Мудрый Юрист

Неисполнение судебных актов по обращению взыскания на казну

Титов Ю., доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин Московской академии экономики и права.

Согласно ст. ст. 15, 18, 46, 118 Конституции РФ и принятым в ее развитие ст. 6 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", ст. 13 ГПК РФ, ст. 16 АПК РФ, ст. 392 УПК РФ и ст. 31.2 КоАП РФ вступившие в законную силу судебные решения (постановления по делу об административном правонарушении) обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

Статья 315 УК РФ "Неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта" устанавливает ответственность представителя власти, государственного служащего, служащего органа местного самоуправления, а также служащего государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации за злостное неисполнение ими вступивших в законную силу приговора суда, решения суда или иного судебного акта, а равно воспрепятствование их исполнению.

Представляется, что понятие "злостное неисполнение судебного акта" имеет оценочный характер, т.е. органы дознания, прокуратура и суд, делая вывод о наличии или отсутствии этого признака состава преступления, в большей степени полагаются на сложившуюся практику, а не на прямое указание уголовного закона и в некоторой степени на собственное усмотрение, выбирая между несколькими вариантами своих действий.

Военная коллегия Верховного Суда РФ в Определении от 31 марта 1998 г. указала, что основанием для привлечения к уголовной ответственности по ст. 315 УК является не любое, а лишь злостное неисполнение судебного решения. При этом суд посчитал достаточным обстоятельством для усмотрения признака злостности в действиях должника неисполнение предупреждения суда, вынесенного в виде определения, если оно вступило в законную силу <1>.

<1> Бюллетень Верховного Суда РФ. 1999. N 5.

Специфика объективной стороны состава данного преступления, как и иных преступлений против правосудия, получила отражение в определении свойств субъективной стороны преступления в силу того, что оказать негативное влияние на развитие уголовно-процессуальных и связанных с ними отношений, возникающих в ходе исполнения судебного акта, способно далеко не любое лицо, поскольку для субъекта состава преступления, предусмотренного ст. 315 УК, характерны специальные признаки.

Субъективная сторона преступления характеризуется прямым умыслом. Лицо осознает, что не исполняет приговор, решение суда или иной судебный акт, и желает этого <2>.

<2> Наумов А.В. Практика применения УК РФ: комментарий судебной практики и доктринальное толкование // Под ред. Г.М. Резника. М.: Волтерс Клувер, 2005. С. 828.

Перечень субъектов преступления, данный в диспозиции ст. 315, значительно шире, чем, например, в ст. 285 УК, и не содержит полного описания критериев, которые нужны при определении субъекта преступления, предусмотренного ст. 315 УК РФ.

На наш взгляд, именно поэтому в научной литературе сформирован некий собирательный образ субъекта этого преступления, основанный на единой позиции исследователей, заключающейся в том, что лица, указанные в ст. 315 УК, являются субъектами преступления, если в круг их служебных обязанностей входит исполнение судебных актов.

В обществе сложилось мнение, что исполнение судебных актов возложено только на службу судебных приставов, которая согласно ст. 5 ФЗ от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" является единственным органом принудительного исполнения судебных актов и актов других органов.

Вместе с этим в ч. 1 ст. 7 говорится о том, что в случаях, предусмотренных федеральным законом, требования судебных актов и актов других органов могут исполняться и другими органами, организациями, должностными лицами и гражданами.

Правовое положение органов принудительного исполнения регулируется законодательством об исполнительном производстве, тогда как правовое положение субъектов, исполняющих требования судебных актов, регулируется отраслевым федеральным законодательством, возлагающим на них соответствующие функции, поэтому процедура исполнения судебных актов указанными органами существенным образом отличается от процедуры принудительного исполнения.

Например, условия и порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ устанавливаются бюджетным законодательством (ч. 2 ст. 1 ФЗ "Об исполнительном производстве").

С 1 января 2006 г. действует порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетной системы РФ, введенный в действие ФЗ от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об исполнительном производстве".

К органам, исполняющим судебные акты, отнесены: Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов Федерации, финансовые органы муниципальных образований.

Согласно п. 6 ст. 242.2, п. п. 6 и 8 ст. 242.3 Бюджетного кодекса РФ задолженность, установленная судебными решениями, должна быть погашена в течение 3-х месяцев со дня поступления в органы Федерального казначейства исполнительных документов.

Вместе с тем на практике есть многочисленные проблемы, связанные с исполнением судебных решений. Зачастую причины этого носят субъективный характер, поскольку основой их возникновения являются действия или бездействие должностных лиц. Это получило свое отражение в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию: "Далеко не полностью решена проблема исполнения судебных решений по искам к органам государственной власти и органам местного самоуправления. Это нарушает права и законные интересы граждан, является недопустимым примером неуважения к судебной власти" <3>.

<3> Бюджетное послание Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2006 году" // Официальный сайт Президента РФ www.kremlin.ru. 24.05.2005.

Согласно статистике, приведенной газетой "Ведомости" <4>, за 2006 г. в Минфин поступило исполнительных листов на 10,8 млрд. руб., из них выплачено 5,8 млрд. В первом квартале 2007 г. поступило исков на 2,1 млрд. руб., выплачено лишь 0,8 млрд. Самые значительные цифры у МВД: в 2005 г. оно причинило ущерб на сумму 2,2 млрд. руб., а в 2006 г. - на 2,4 млрд. руб.

<4> Ведомости. 2007. N 105 (1879). 9 июня.

В той же газете от 26 марта 2008 г. приведена статистика уже Европейского суда по правам человека, согласно которой в России не исполняется 46% судебных решений по взысканию средств у государства <5>.

<5> Ленинский как Страсбургский // Ведомости. N 54 (2076).

Установив детальные правила исполнения судебных решений, законодатель, казалось бы, одновременно предусмотрел и ответственность за их нарушение. Согласно ст. 283 Бюджетного кодекса несвоевременное или неполное исполнение судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджета бюджетной системы России, а также несоблюдение главным распорядителем средств федерального бюджета срока направления в Министерство финансов РФ информации о результатах рассмотрения дела в суде является основанием для ответственности виновных должностных лиц.

С учетом ст. ст. 281 и 282 Бюджетного кодекса РФ, указанная норма отсылочная, поскольку ее применение возможно во взаимосвязи с законодательством об административных правонарушениях и уголовным законодательством, поскольку, как утверждает, например, А. Борисов, достаточных оснований для признания существования нарушений бюджетного законодательства РФ в качестве самостоятельного вида правонарушений нет <6>. В большей части статей Бюджетный кодекс отсылает к несуществующим нормам права <7>.

<6> Борисов А.Н. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2008.
<7> См., напр.: Бутенко А.В. К вопросу о сущности правонарушений в области Бюджетного законодательства // Финансовое право. 2007. N 12.

Вместе с тем, рассматривая действующую модель исполнения судебных актов, обращенных к казне государства (Постановление от 14 июля 2005 г. N 8-П), Конституционный Суд РФ отметил, что конституционный принцип правового государства возлагает на Российскую Федерацию обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина как высшую ценность, что предполагает установление такого правопорядка, который должен гарантировать каждому государственную защиту его прав и свобод (ч. 1 ст. 1; ст. ст. 2, 17 и 18; ч. 1 ст. 45 Конституции РФ). Правосудие как важнейший элемент данного правопорядка по своей сути является таковым, если обеспечивает справедливое разрешение дела и эффективное восстановление в правах.

Далее Конституционный Суд РФ основывался на правовой позиции Европейского суда по правам человека, сформулированной в Постановлении от 9 декабря 1994 г. по делу "Стрэн Грик Рифайнериз" и Стратис Андреадис против Греции" (Stran Greek Refineries and Stratis Andreadis v. Greece). Европейский суд отметил, что законодательное регулирование, противоречащее общеправовому принципу "никто не может быть судьей в собственном деле", обернулось в судебных разбирательствах явным неравенством власти и права.

Исходя из названного прецедента, Конституционный суд сделал вывод, что, участвуя в регулируемых гражданским законодательством отношениях, возникающих при возмещении вреда, причиненного частным лицам, Российская Федерация выступает на равных началах с иными участниками этих отношений. Действуя в рамках дискреционных полномочий в сфере правового регулирования исполнительного производства (п. "о" ст. 71 Конституции РФ), государство тем не менее не может использовать такое правовое регулирование, которое приводило бы к неравенству публично-правовых образований и частных лиц.

Таким образом, государство, руководствуясь указанными конституционными положениями, может возложить исполнение требований судебных актов на различные органы и организации, исходя из того, что вне зависимости от избранного варианта положение взыскателя в сфере исполнительного производства не должно ухудшаться, несмотря на то что ответчиком является публичная власть. Иными словами, законодатель обязан вводить в правовое регулирование нормы, направленные на недопущение ситуации, при которой отсутствие денежных средств у государства могло бы воспрепятствовать исполнению обязательства.

Так, согласно ст. 1071 ГК РФ, причиненный вред подлежит возмещению за счет казны РФ, казны субъекта Федерации или казны муниципального образования. При этом от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

Эти нормы гражданского законодательства получили отражение и в ФЗ N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве". Его ст. 13 определяет в качестве должника по исполнительным документам о взыскании с Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования орган, уполномоченный от их имени осуществлять права и исполнять обязанности в исполнительном производстве.

В многочисленных публикациях привлекает к себе особое внимание вопрос ответственности органов исполнительной власти и отдельных должностных лиц за исполнение конституционных обязательств государства.

Так, депутат А. Хинштейн предлагает решить проблему регулярной неуплаты госорганами возмещения за нанесенный ими вред путем возложения гражданско-правовой ответственности на конкретного чиновника, принявшего неправильное решение <8>.

<8> Плата за ошибку // Ведомости. 2007. N 105 (1879). 9 июня.

В отличие от этого предложения законодательная инициатива Верховного Суда РФ предусматривает введение норм, позволяющих требовать возмещения государством вреда, причиненного нарушением права на судопроизводство в разумные сроки, а также права на исполнение в разумные сроки вступившего в законную силу судебного акта. В случае принятия соответствующего закона граждане и юридические лица как участники гражданского, арбитражного или уголовного процесса будут наделены правом требования от казны Российской Федерации компенсации за неисполнение решения суда. А представляющее в суде интересы России Министерство финансов РФ обязано будет доказывать отсутствие нарушений со стороны государственных органов, осуществляющих исполнение судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации <9>.

<9> Страсбург на дому // Ведомости. 2008. N 107 (2129). 11 июня.

Тем не менее существующая нормативная правовая база все же может быть применена в целях привлечения к уголовной ответственности участников бюджетного процесса, ответственных за исполнение судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджета бюджетной системы России.

В зависимости от своих бюджетных полномочий указанные субъекты в той или иной степени отвечают за исполнение решений суда и несут ответственность, предусмотренную законодательством РФ, как участники бюджетного процесса, в том числе и должностные лица, осуществляющие от их имени те или иные полномочия.

Их правосубъектность определяется конституционными нормами, бюджетным законодательством, компетенцией в сфере публично-правовых отношений и носит производный характер от процессуальной и гражданской правосубъектности.

При этом в данной ситуации под должностным лицом следует понимать специальный субъект преступления, предусмотренного ст. 315 УК, т.е. представителя власти, государственного служащего, служащего органа местного самоуправления, а также служащего государственного или муниципального учреждения, участвующих в бюджетном процессе и наделенных управленческими и/или распорядительными функциями.

В отличие от ФЗ "Об исполнительном производстве" Бюджетный кодекс не раскрывает понятия, аналогичного понятию сторон исполнительного производства (взыскателя и должника). В то же время гл. 24.1 Бюджетного кодекса РФ, определяющая порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, включает взыскателя и должника в состав участников бюджетного процесса и наделяет их определенными правами и обязанностями. Поэтому можно однозначно сказать, что в Бюджетном кодексе РФ должна применяться дефиниция взыскателя и должника, представленная в ФЗ "Об исполнительном производстве", с учетом особенностей бюджетного законодательства.

При таких условиях взыскатель на основании ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, ст. 11 ГК РФ, п. 5 ст. 242.1 Бюджетного кодекса вправе обжаловать действие (бездействие) органов, исполняющих судебные акты по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

Порядок реализации права гражданина на подачу жалобы в суд определен Законом от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", в соответствии с которым граждане могут обжаловать в суд общей юрисдикции любые действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ либо в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

Рассмотрение заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего производится в порядке, изложенном в гл. 25 ГПК, с учетом особенностей, установленных Законом "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

Реализуя свои процессуальные права, взыскатель (истец) вправе на основании ст. ст. 35, 166 и 226 ГПК заявить ходатайство о вынесении частного определения в отношении должностных лиц органов, исполняющих судебные акты по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, которые обязаны в течение месяца сообщить суду о принятых мерах. Кроме того, суд вправе подвергнуть штрафу виновное должностное лицо в случае несообщения о принятых мерах по частному определению суда.

В этом случае частное определение суда вполне может иметь равнозначную силу с предупреждением об уголовной ответственности по ст. 315 УК, выносимым судебным приставом-исполнителем в случае, когда исполнение судебного акта возлагается на представителя власти, государственного служащего, муниципального служащего, а также служащего государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации (п. 18 ст. 30 ФЗ "Об исполнительном производстве").

Наряду с этим можно использовать и представление прокурора об устранении нарушений закона.

При наличии частного определения суда и иных доказательств, подтверждающих в действиях должностных лиц, не исполняющих решение суда, наличие признака злостности, появляются основания для привлечения их к уголовной ответственности по ст. 315 УК. И в этой связи заявление взыскателя о преступлении будет иметь шансы стать поводом для возбуждения уголовного дела.

На то, что существуют правовые предпосылки, позволяющие привлечь к уголовной ответственности должностных лиц, не исполняющих судебные акты по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, в ноябре 2005 г. указал тогдашний Главный судебный пристав РФ: "На сегодняшний день 86% всех жалоб россиян на неисполнение судебных решений, удовлетворенных Страсбургским судом, касаются исков к казне и бюджетам субъектов Федерации. Полномочия у нас достаточно большие - вплоть до возбуждения уголовных дел в отношении должностных лиц, которые злостно не исполняют судебные решения" <10>.

<10> Независимая газета. 2005. 8 ноября.

Предложенная процедура, направленная на надлежащее и своевременное исполнение судебных актов, хотя и учитывает специфику объективной и субъективной сторон состава преступления, предусмотренного ст. 315 УК, имеет свои недостатки, которые могут быть устранены только на законодательном уровне.

В юридической литературе отмечается, что преступления против правосудия характеризуются умышленной формой вины, причем, как правило, умысел может быть исключительно прямым <11>. Этот подход применительно к рассматриваемому составу преступления лишь подчеркивает несовершенство Уголовного и Бюджетного кодексов РФ.

<11> Рашковская Ш.С. Отграничение преступлений против правосудия от дисциплинарных проступков // Социалистическая законность. 1976. N 12. С. 39.

В Государственной Думе рассматривался проект ФЗ "О внесении дополнения в ст. 315 УК РФ", предусматривающий уголовную ответственность граждан за злостное неисполнение вступивших в законную силу приговора суда, решения суда или иного судебного акта, а равно за воспрепятствование их исполнению. Законопроект был отклонен по мотивам того, что предлагаемые им новации предусматривают возможность наступления уголовной ответственности в отношении лиц, не исполняющих судебные решения, возникающие из гражданско-правовых отношений, а также поскольку по отношению к данной категории граждан действуют иные правила - правила принудительного исполнения судебных актов <12>.

<12> Постановление Государственной Думы ФС РФ от 26 января 2007 г. N 4136-4 ГД "О проекте Федерального закона N 255217-4 "О внесении дополнения в ст. 315 УК РФ" // СЗ РФ. 2007. N 6. Ст. 715.