Мудрый Юрист

К вопросу о признании нуждающимися в жилых помещениях военнослужащих, удерживающих жилые помещения по предыдущему месту службы

Трощенко Р.А., преподаватель Краснодарского ВВАУЛ, майор.

На страницах нашего журнала уже неоднократно обсуждалось решение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 6 февраля 2008 г. N ВКПИ08-5 <1> (далее - решение), которым признан не противоречащим Жилищному кодексу Российской Федерации (ЖК РФ) и не нарушающим права и законные интересы военнослужащих п. 12 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации (далее - Инструкция), утвержденной Приказом министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80.

<1> http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=50101

Наряду с основным выводом суда - о законности предоставления жилых помещений вне очереди военнослужащим при их увольнении по льготным основаниям, заслуживают внимания промежуточные выводы, изложенные в мотивировочной части решения. А именно выводы суда о том, что Инструкция является тем самым нормативным правовым актом, которым в соответствии с требованиями ч. 3 ст. 49, ч. 6 ст. 12 ЖК РФ и п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" в отношении военнослужащих установлен иной, отличный от общего, порядок предоставления жилых помещений на условиях договора социального найма. Позже в своем решении от 26 июня 2008 г. N ВКПИ08-39 Верховный Суд Российской Федерации еще раз отметил, что обеспечение военнослужащих жилыми помещениями производится на основе специального законодательства и по специальным правилам <2>.

<2> Решение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 26 июня 2008 г. N ВКПИ08-39 по заявлению Е. (извлечение) // Право в Вооруженных Силах. 2008. N 12. С. 72.

В соответствии с ч. 3 ст. 49 ЖК РФ жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным определенным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным ЖК РФ и (или) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях <3>. Данные жилые помещения предоставляются в установленном ЖК РФ порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации.

<3> Далее в тексте граждане, нуждающиеся в получении жилых помещений либо нуждающиеся в улучшении жилищных условий, будут именоваться согласно терминологии ЖК РФ нуждающимися в жилых помещениях.

Следует отметить, что в п. 25 Инструкции приводятся основания признания военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях в соответствии со ст. 29 утратившего силу ЖК РСФСР.

Представляется очевидным, что поскольку ЖК РСФСР утратил силу, то основаниями признания военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях следует считать основания признания нуждающимися в жилых помещениях малоимущих граждан, предусмотренные ст. 51 ЖК РФ. Указанный вывод подтверждают и изменения, которые были внесены в абз. 12 п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" Федеральным законом от 1 декабря 2008 г. N 225-ФЗ .

В соответствии со ст. 51 ЖК РФ гражданами, нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, признаются:

  1. не являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения;
  2. являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения и обеспеченные общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы;
  3. проживающие в помещении, не отвечающем установленным для жилых помещений требованиям;
  4. являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма или собственниками жилых помещений, членами семьи собственника жилого помещения, проживающими в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющими иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего на праве собственности. Перечень соответствующих заболеваний устанавливается Правительством Российской Федерации.

Как видно, в отличие от ст. 29 ЖК РСФСР аналогичный перечень оснований, установленный ЖК РФ, является исчерпывающим.

Кроме того, несколько в иной форме излагаются законодателем и сами указанные основания.

Из содержания ст. 51 ЖК РФ следует, что граждане, обеспеченные жилой площадью выше учетной нормы, не могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, за исключением случаев, предусмотренных п. п. 3 - 4 ч. 1 этой же статьи.

Таким образом, обеспеченность по нормам жилым помещением по договору социального найма является препятствием для признания гражданина нуждающимся в таком же помещении, в том числе и в ином населенном пункте, в котором гражданин никакого жилья не имеет. Такой вывод подтверждается и судебной практикой. Например, как указано в Обзоре кассационной и надзорной практики Пермского краевого суда по гражданским делам за 2007 г., при решении вопроса о том, может ли гражданин быть признан нуждающимся в жилом помещении, необходимо учитывать все жилые помещения, независимо от того, в каком субъекте (населенном пункте) Российской Федерации они находятся <4>.

<4> Обзор кассационной и надзорной практики Пермского краевого суда по гражданским делам за 2007 г. от 7 февраля 2008 г. (Определение от 25.12.2007 N 33-6304) // СПС "Гарант".

Следует отметить, что данный вывод справедлив, за исключением случаев, когда действующими нормативными правовыми актами установлены иные основания признания отдельных категорий граждан нуждающимися в жилых помещениях. Такие иные основания установлены, например, Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1998 г. N 1054 "О порядке учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, а также военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства", в соответствии с которым обеспеченность военнослужащего жилым помещением для постоянного проживания по нормам по месту службы не является препятствием для признания его нуждающимся в получении жилья по избранному после увольнения месту жительства. К такому выводу пришел и Верховный Суд Российской Федерации <5>. Указанное Постановление Правительства Российской Федерации, равно как и любые иные нормативные правовые акты, принятые в пределах своей компетенции соответствующими органами исполнительной власти в исполнение соответствующих федеральных законов или указов Президента Российской Федерации и определяющие для отдельных категорий граждан иные основания признания их нуждающимися в жилых помещениях, а также порядок предоставления им этих помещений, имеют право на жизнь и априори, исходя из логики, изложенной выше, не противоречат ЖК РФ.

<5> Определение Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 22 августа 2002 г. N КАС02-380.

Однако вернемся к основной идее настоящей статьи.

В соответствии с п. 27 Инструкции для принятия на учет нуждающихся в жилых помещениях военнослужащими подается в порядке подчиненности рапорт. К рапорту прилагается копия справки о сдаче жилого помещения в КЭЧ района. Военнослужащие, удерживающие жилые помещения по предыдущему месту военной службы, представляют копии финансового лицевого счета и домовой книги (поквартирной карточки), справки бюро технической инвентаризации о наличии жилья на праве личной собственности по прежнему месту жительства.

Таким образом, можно предположить, что удержание жилого помещения по предыдущему месту службы не является основанием для отказа в признании военнослужащего нуждающимся в жилом помещении. Вместе с тем, по мнению автора, исходя из п. 25 Инструкции такое признание возможно только в случае соблюдения условий, указанных в ч. ч. 2 - 4 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ. То есть исходя из содержания ст. 51 ЖК РФ военнослужащий, обеспеченный по нормам жилым помещением, предоставленным по договору социального найма, не должен признаваться нуждающимся в таковом по новому месту службы, хотя бы по новому месту службы он жильем и не обеспечен, за исключением наличия у него оснований, указанных в п. п. 3 - 4 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ.

Однако всегда ли будет оправдан такой подход, если не рассматривать его сугубо в рамках правового поля? Пожалуй, нет.

Действительно, в силу специфики военной службы при переводе военнослужащего к новому месту ее прохождения его семья нередко не переезжает одновременно с ним. Тому есть ряд причин: и необустроенность на новом месте, и различного рода факторы, требующие нахождения членов семьи по прежнему месту жительства. Поэтому в том случае, когда в удерживаемом жилом помещении реально продолжают проживать члены семьи военнослужащего, принятие такого военнослужащего на учет представляется оправданным. Тем более что согласно п. 40 Инструкции само предоставление жилого помещения невозможно без освобождения ранее занимаемой жилой площади всеми членами семьи и ее сдачи, подтверждаемой соответствующей справкой.

Однако возможна и достаточно часто встречается иная ситуация, когда военнослужащий и члены семьи уже давно выехали к новому месту службы (жительства), встали на учет нуждающихся в жилых помещениях, снимают по договору найма (поднайма) жилую площадь и получают соответствующую денежную компенсацию. При этом удерживаемая по предыдущему месту службы квартира в целях извлечения дохода зачастую сдается на условиях поднайма другим военнослужащим, которые, в свою очередь, также получают денежную компенсацию. В данной ситуации государство неоправданно несет избыточные расходы, ведь удерживаемые жилые помещения могут быть сданы прежними владельцами и предоставлены в установленном порядке тем же очередникам, получающим компенсацию за поднаем. Принимая во внимание увеличение с 1 января 2009 г. размеров такой компенсации в несколько раз, указанные расходы могут быть весьма значительными. Представляется, что в данной ситуации страдают и интересы очередников гарнизона. Есть квартиры, которые реально пустуют, но вселиться в них нельзя.

Касаясь сдачи военнослужащими жилого помещения по предыдущему месту службы, в рамках настоящей статьи нельзя не остановиться на таком вопросе, как ухудшение жилищных условий. В соответствии с Типовым договором социального найма жилого помещения, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 мая 2005 г. N 315, сдача жилого помещения производится по соответствующему акту после расторжения договора найма. Согласно ст. 83 ЖК РФ наниматель жилого помещения по договору социального найма с согласия в письменной форме проживающих совместно с ним членов его семьи в любое время вправе расторгнуть заключенный им договор.

В соответствии со ст. 53 ЖК РФ граждане, которые с намерением приобретения права состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях совершили действия, в результате которых такие граждане могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, принимаются на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях не ранее чем через пять лет со дня совершения указанных намеренных действий.

Как отмечают ряд авторов, положения вышеназванной статьи обладают дефектами, которые, с одной стороны, создают неограниченные возможности для усмотрения местных чиновников, а с другой - вообще могут блокировать ее применение. Существенным недостатком ст. 53 ЖК РФ является то, что в ней не раскрывается содержание понятия "намеренные действия", произвольное толкование которого может довести до абсурда. Например, семейную пару, у которой родился ребенок и в результате уровень обеспеченности жилой площадью стал менее учетной нормы, при желании вполне можно подвести под намеренное ухудшение жилищных условий <6>. В то же время введение конструкции умысла значительно усложнило применение нормы на практике, так как это придало ей значительный субъективизм. Достаточно сложно выяснить, была ли у гражданина жизненная необходимость ухудшать свои жилищные условия или нет. Например, простая продажа комнаты в квартире в целях получения денежной выгоды будет считаться действием, приведшим к намеренному ухудшению жилищных условий, а те же действия, совершенные в целях оплаты необходимого лечения, которое невозможно получить в рамках медицинского страхования, не будут признаваться таковыми <7>.

<6> См., напр.: Комментарий к ст. 53 ЖК Российской Федерации // Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под общ. ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2005.
<7> См.: Комментарий к ст. 53 ЖК Российской Федерации // Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под общ. ред. Н.В. Федосеева. М., 2006.

При этом, как видно из содержания ст. 53 ЖК РФ, она не содержит никаких изъятий в отношении случаев сдачи жилых помещений в установленном порядке при наличии на то тех или иных уважительных причин. Поэтому формально, как это ни парадоксально, оценивая с позиций указанной статьи расторжение военнослужащими, переводимыми к новому месту службы, договоров социального найма жилого помещения и сдачу этих помещений для последующей постановки на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, можно прийти к выводу о намеренном ухудшении указанными военнослужащими своих жилищных условий. Ведь они действительно осуществляют такие действия с намерением приобретения права состоять на таком учете, поскольку условием признания такого права является сдача жилья по прежнему месту службы. Для разрешения этого противоречия необходимо исходить из того, что Инструкция, учитывая специфику военной службы, устанавливает иной, отличный от ЖК РФ, порядок обеспечения жилыми помещениями, а вопросы, связанные с постановкой на учет после ухудшения жилищных условий, находятся в рамках такого порядка.

Следует отметить, что еще в 2006 г. в Государственную Думу Российской Федерации был внесен и принят в первом чтении проект Федерального закона N 151947-4 "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", в статью 292 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", в соответствии с которым предлагается дополнить ст. 53 ЖК РФ ч. 2 следующего содержания:

"Действие положений части 1 настоящей статьи не подлежит применению в случаях:

  1. вселения в жилое помещение в качестве членов семьи граждан, если до вселения эти граждане:

не обладали по предыдущему месту жительства самостоятельным правом пользования жилым помещением;

состояли по предыдущему месту жительства на учете нуждающихся в жилом помещении в том же муниципальном образовании или в том же городе федерального значения;

безвозмездно передали жилое помещение по предыдущему месту жительства в том же муниципальном образовании или в том же городе федерального значения органам местного самоуправления или органам государственной власти;

  1. расторжения договора пожизненной ренты и пожизненного содержания с иждивением по инициативе получателя ренты;
  2. признания сделки с жилым помещением недействительной в судебном порядке".

Как видно из текста законопроекта, вопрос о признании гражданина нуждающимся в жилых помещениях после безвозмездной передачи таковых отнюдь не является надуманным. В противном случае вряд ли возникла бы необходимость в подобного рода законодательных коррективах.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 19 апреля 2007 г. N 258-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кузнецова Александра Владимировича на нарушение его конституционных прав статьей 53 Жилищного кодекса Российской Федерации" (далее - Определение) указал следующее: "По смыслу статьи 53 Жилищного кодекса Российской Федерации, которая сама по себе не может рассматриваться как нарушающая какие-либо права и свободы заявителя, и по смыслу соответствующих норм законодательства субъекта Российской Федерации, ограничения в постановке граждан на учет нуждающихся в жилых помещениях должны считаться допустимыми лишь в том случае, если гражданами совершались умышленные действия с целью создания искусственного ухудшения жилищных условий, могущих привести к состоянию, требующему участия со стороны органов государственной власти и местного самоуправления в обеспечении их другим жильем. При этом применение статьи 53 Жилищного кодекса Российской Федерации и развивающих ее подзаконных нормативных актов должно осуществляться в системе действующего правового регулирования во взаимосвязи с пунктом 3 статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которому в случаях, когда закон ставит защиту гражданских прав в зависимость от того, осуществлялись ли эти права разумно и добросовестно, разумность действий и добросовестность участников гражданских правоотношений предполагаются" <8>.

<8> СПС "Гарант".

Из Определения следует, что, во-первых, обязанность доказывания недобросовестности действий гражданина, приведших к ухудшению его жилищных условий, возлагается на ответчика (должностное лицо), отказывающего гражданину в признании его нуждающимся в жилом помещении по указанному мотиву. А во-вторых, на уровне подзаконных нормативных актов необходима конкретизация таких недобросовестных действий.

Инструкция подобной конкретики не содержит, что в настоящее время дает возможность тем или иным воинским должностным лицам весьма вольно, пользуясь "универсальностью" ст. 53 ЖК РФ, трактовать самые разные действия военнослужащих как якобы направленные ими на ухудшение своих жилищных условий. Весьма спорно и применение в данном случае норм об ухудшении жилищных условий, установленных законами субъектов Российской Федерации, поскольку указанные законы не регулируют порядок предоставления жилых помещений военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации на условиях договора социального найма <9>.

<9> Так, в соответствии со ст. 19 Закона г. Москвы от 14 июня 2006 г. N 27 граждане, обеспечиваемые жилыми помещениями за счет средств федерального бюджета, обеспечиваются жилыми помещениями в порядке и на условиях, установленных федеральным законодательством.

Подводя итог, следует прийти к выводу о том, что необходима более четкая правовая регламентация вопросов постановки на учет военнослужащих в качестве нуждающихся в жилых помещениях, одновременно препятствующая необоснованному удержанию ими жилья по предыдущему месту службы. Кроме того, необходимо нормативно определить перечень действий, которые могут быть оценены как намеренное ухудшение указанными военнослужащими своих жилищных условий.

В заключение отмечу, что в соответствии с п. 6 Постановления Правительства Российской Федерации от 4 декабря 2008 г. N 902 "О мерах по стимулированию рынка жилищного строительства в 2008 - 2009 годах" Министерству обороны Российской Федерации совместно с Министерством экономического развития Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации и Министерством регионального развития Российской Федерации поручено в двухнедельный срок представить в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проект акта, регламентирующего порядок признания военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях и порядок предоставления им жилых помещений в собственность бесплатно. Вполне возможно, что в связи с принятием такого нормативного правового акта будут внесены серьезные изменения в Инструкцию либо она будет признана утратившей силу.