Мудрый Юрист

Правовые коллизии федерального закона "об исполнительном производстве" и кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

Гараев А.А., заместитель начальника отдела Смоленской таможни, кандидат юридических наук.

Существование коллизий в законодательстве, регулирующем процедуру исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, затрудняет, а в некоторых случаях и делает невозможным исполнение постановлений.

С введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) не все отраслевые законы были приведены в соответствие с требованиями нового Закона. Некоторые нормы ФЗ "Об исполнительном производстве" 1997 г., регулирующего вопросы принудительного исполнения юрисдикционных актов, были привязаны к не действующему в настоящее время КоАП РСФСР и вступили в противоречие с действующим КоАП РФ. Новый ФЗ "Об исполнительном производстве" 2007 г. по отдельным нормам также имеет коллизии с КоАП РФ, поэтому эти законы необходимо приводить в соответствие друг другу.

Согласно ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. На основании ст. 1.3 КоАП РФ к ведению РФ в области законодательства об административных правонарушениях относится установление порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний. Следовательно, административное законодательство устанавливает приоритет норм КоАП РФ при исполнении постановлений о назначении административных наказаний в сравнении с другим законодательством РФ, включая ФЗ "Об исполнительном производстве". Поэтому нормы ФЗ "Об исполнительном производстве" применяются к принудительному исполнению административных наказаний только в тех случаях, когда в КоАП РФ имеется ссылка на использование или применение иного федерального закона <1>. В то же время ст. 3 ФЗ "Об исполнительном производстве" установлено, что нормы федеральных законов, регулирующие условия и порядок принудительного исполнения, должны соответствовать ФЗ "Об исполнительном производстве".

<1> Салищева Н.Г. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (вводный). М.: ООО "ВИТРЭМ", 2002. С. 260.

Нестыковки с административным законодательством возникли из-за несовершенной юридической техники при конструировании норм права в ФЗ "Об исполнительном производстве". Об этом говорилось и в заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 13 декабря 2006 г. N 2.2-1/4468 по проекту Федерального закона N 358738-4 "Об исполнительном производстве": "...проект недостаточно последовательно соотнес будущий Закон с положениями законодательства об административной ответственности, прежде всего с КоАП Российской Федерации".

Проблема срока предъявления к исполнению постановления по делу об административном правонарушении в службу судебных приставов. КоАП РФ устанавливает процедуру исполнения постановления по делу об административном правонарушении, поэтому в случае обжалования постановлений, предоставления отсрочки или рассрочки исполнения постановлений срок предъявления постановления к исполнению в службу судебных приставов может истечь. Происходит это не в связи с бездеятельностью органов, осуществляющих обращение к исполнению или приведению в исполнение постановлений, а в связи с реализацией субъективных прав, предоставленных законодательством, лицом, привлеченным к административной ответственности.

По ч. 7 ст. 21 ФЗ "Об исполнительном производстве" срок предъявления к исполнению постановлений по делам административных правонарушений установлен в один год с даты вступления постановления в законную силу. В соответствии с ч. 5 ст. 22 ФЗ "Об исполнительном производстве" течение срока предъявления постановления по делу об административном правонарушении к исполнению продлевается на срок рассрочки. Других оснований для прерывания срока предъявления к исполнению постановления по делу об административном правонарушении действующим Законом не предусмотрено.

В большинстве случаев эта норма позволяет направить на принудительное исполнение постановление по делу об административном правонарушении в пределах срока его давности. Однако срок давности исполнения постановления может превышать один год в случаях, предусмотренных КоАП РФ (ч. 3 ст. 31.9 КоАП РФ). Это может произойти при предоставлении лицу, привлеченному к административной ответственности, отсрочки исполнения, приостановлении исполнения постановления при принесении протеста прокурора, а также при уклонении лица, привлеченного к административной ответственности, от исполнения административного наказания. Течение срока давности в этих случаях приостанавливается до истечения срока отсрочки или срока приостановления. Исчисление срока давности при уклонении лица, привлеченного к административной ответственности, от исполнения административного наказания возобновляется со дня обнаружения указанного лица либо его вещей, доходов, на которые в соответствии с постановлением о назначении административного наказания может быть обращено административное взыскание.

В упомянутых случаях постановление по делу об административном правонарушении не может быть предъявлено к принудительному исполнению в пределах срока давности его исполнения.

Для устранения данной коллизии предлагается срок предъявления к исполнению исчислять не одним годом, а связывать его со сроком давности исполнения постановления. Приняв данное предложение, в ФЗ "Об исполнительном производстве" не будет необходимости предусматривать все возможные случаи увеличения срока предъявления постановления к исполнению, оставив регулирование этого вопроса за Кодексом Российской Федерации об административном правонарушении. С этой целью предлагается ч. 7 ст. 21 ФЗ "Об исполнительном производстве" изложить в следующей редакции:

"7. Судебные акты, акты других органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях могут быть предъявлены к исполнению в течение срока давности их исполнения".

Действующая редакция ФЗ "Об исполнительном производстве" (ч. 5 ст. 22) предусматривает продление срока предъявления постановления к исполнению при предоставлении рассрочки. Данная норма корреспондирует ч. 4 ст. 31.9 КоАП РФ, которая предусматривает продление срока давности исполнения постановления на срок предоставленной рассрочки. Поэтому предложенная нами редакция нормы позволит исключить ч. 5 ст. 22 ФЗ "Об исполнительном производстве" (продление срока предъявления постановления к исполнению при предоставлении рассрочки).

Таким образом, предложенная редакция позволит не только устранить противоречие между административным и исполнительным законодательством, но и устранить дублирующие нормы.

Проблема несоответствия требований, предъявляемых к постановлению по делу об административном правонарушении КоАП РФ и ФЗ "Об исполнительном производстве". Обязательные данные, которые должны содержаться в постановлении по делу об административном правонарушении, указаны в ст. 29.10 КоАП РФ. Для принудительного исполнения наказания судебными приставами-исполнителями необходимо, чтобы исполнительный документ содержал еще и данные, установленные в ст. 13 ФЗ "Об исполнительном производстве".

Исполнительное законодательство требует, чтобы в постановлении по делу об административном правонарушении, направляемом на принудительное исполнение в службу судебных приставов, содержались дополнительные реквизиты, не предусмотренные КоАП РФ.

Нестыковка с административным законодательством возникает в связи с необходимостью указывать в постановлении по делу дату выдачи исполнительного документа, сведения о взыскателе - наименование и адрес органа, уполномоченного от имени РФ осуществлять права и исполнять обязанности в исполнительном производстве, а также заверять его гербовой печатью органа, его вынесшего.

Постановления по делам об административных правонарушениях в отношении физических лиц имеют право выносить начальники таможенных постов (ст. 23.8 КоАП РФ). В большинстве случаев таможенные посты не являются юридическими лицами, и поэтому они не имеют своей гербовой печати. Для заверения печатью постановлений по делам об административных правонарушениях, выносимых таможенными постами и направляемых на принудительное исполнение в службу судебных приставов-исполнителей, необходимо предусмотреть выдачу таможенным постам, не являющимся юридическими лицами, печати с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием. Заверение постановления по делу, вынесенному начальником таможенного поста, гербовой печатью таможни, которой подчиняется пост, будет не совсем соответствовать требованиям ФЗ "Об исполнительном производстве". Следуя формальной букве закона, гербовая печать должна быть того же органа, который вынес постановление (ч. 4 ст. 13 ФЗ "Об исполнительном производстве"), а не вышестоящего. Более приемлемым вариантом решения данной нестыковки законодательства может быть исключение в ст. 13 ФЗ "Об исполнительном производстве" требования о необходимости заверения постановления по делу об административном правонарушении гербовой печатью органа, его выдавшего.

Несоблюдение требований, предъявляемых к исполнительным документам, служит основанием для возвращения постановления судебным приставом-исполнителем без его исполнения (ст. 31 ФЗ "Об исполнительном производстве").

В целом для устранения данной нестыковки законов предлагается унифицировать требования, предъявляемые к постановлению по делу об административном правонарушении, установленные ст. 29.10 КоАП РФ и ст. 13 ФЗ "Об исполнительном производстве", приведя в соответствие корреспондирующие нормы.

Проблема определения места хранения подлинника (дубликата) постановления по делу об административном правонарушении, исполнение по которому произведено полностью. Административным законодательством определено, что исполненное полностью постановление по делу об административном правонарушении, с отметкой о его исполнении возвращается органом, приводившим его в исполнение, судье, органу, должностному лицу, вынесшим постановление (ч. 1 ст. 31.10 КоАП РФ). В противоречие с этой нормой вступает ст. 47 ФЗ "Об исполнительном производстве", устанавливающая, что подлинник исполнительного документа в случае фактического исполнения требований, содержащихся в исполнительном документе, остается в оконченном исполнительном производстве.

Проблема круга лиц, уполномоченных приостанавливать исполнение постановления по делу об административном правонарушении. В соответствии со ст. 31.8 КоАП РФ рассмотрение вопросов по приостановлению исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях отнесено к компетенции юрисдикционного органа, вынесшего данное постановление. Это связано с тем, что ответственность за результаты исполнения постановления лежит на судье, органе, должностном лице, рассмотревшем дело об административном правонарушении, а также с необходимостью оперативно исполнить административное наказание. В противоречие с этой статьей КоАП РФ вступают ст. ст. 39 и 40 ФЗ "Об исполнительном производстве", которые наделяют полномочиями по приостановлению исполнительного производства судей по месту исполнения постановления. В ст. 41 этого же Закона установлено, что вопросы приостановления исполнительного производства по делам об административных правонарушениях могут быть разрешены судьей, органом, вынесшими данное постановление. Вместе с тем ФЗ "Об исполнительном производстве" не определяет пределы действия ст. ст. 39 и 40 при исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях, и поэтому требуется дополнительное разъяснение по этому вопросу компетентного органа.

Проблема недопустимости приостановления исполнения постановления по делу об административном правонарушении, вступившего в законную силу в случае его обжалования. В связи с ограниченными сроками давности исполнения постановления по делу об административном правонарушении в случае приостановления исполнительного производства по основаниям, предусмотренным п. 2 ст. 39 ФЗ "Об исполнительном производстве", теряется оперативность исполнения административного наказания и может истечь срок давности его исполнения, а постановление останется не исполненным. Кроме того, необходимо учитывать мнение Верховного Суда РФ о том, что обжалование вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении не приостанавливает исполнение постановления по делу <2>.

<2> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (п. 37) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2005. N 6.

Проблема добровольного исполнения административного наказания в рамках исполнительного производства. Назначенный административный штраф по делу может быть уплачен добровольно или взыскан принудительно. Для добровольной уплаты административного штрафа административное законодательство устанавливает 30-дневный срок (ч. 1 ст. 32.2 КоАП РФ). По истечении 30 дней после окончания добровольного срока уплаты административного штрафа (на 61-й день после вступления постановления в законную силу и если не была предоставлена отсрочка или рассрочка) постановление направляется на принудительное исполнение (ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ).

В ФЗ "Об исполнительном производстве" определено, что при исполнении постановлений о конфискации в рамках исполнительного производства срок для добровольного исполнения постановления не устанавливается (ч. 14 ст. 30). Однако, согласно ч. 11 ст. 30 Закона при первичном предъявлении постановления о взыскании административного штрафа к принудительному исполнению судебный пристав-исполнитель должен предоставить срок для добровольного исполнения должником постановления.

Предоставление 5 дней для добровольной уплаты административного штрафа после возбуждения исполнительного производства отодвигает начало принудительного исполнения постановления на срок свыше 65 дней после вступления постановления в законную силу (30 + 30 + 5). Такой большой срок явно не способствует оперативности исполнения постановления по делу об административном правонарушении. Это также отмечает и Л.В. Белоусов, считающий, что передача исполнительного документа судебному приставу-исполнителю для принудительного исполнения и возбуждение исполнительного производства вообще исключают какой-либо срок для его добровольного исполнения <3>.

<3> Белоусов Л.В. Цель - обеспечить исполнение // ЭЖ-Юрист. 2004. N 47.

Учитывая, что регулирование процедуры добровольного исполнения постановления о наложении наказания в виде административного штрафа осуществляется КоАП РФ, ФЗ "Об исполнительном производстве" должен предусматривать немедленное принудительное взыскание административного штрафа без предоставления очередного, еще одного добровольного срока для исполнения постановления.

В целом, анализируя текст Федерального закона "Об исполнительном производстве", видно, что служба судебных приставов разрабатывала этот Закон под себя. С учетом того, что применять Закон будет служба судебных приставов, это, в общем, не так уж и плохо. Однако структура и дух нового ФЗ "Об исполнительном производстве" не соответствуют разработанному рабочей группой научных и практических работников проекту Исполнительного кодекса Российской Федерации. Новый ФЗ "Об исполнительном производстве" был принят очень быстро и без широкого обсуждения с юридической общественностью. Видимо, этим и объясняются имеющиеся противоречия между административным и исполнительным законодательством, которые требуют устранения в ближайшее время.