Мудрый Юрист

Проблемы суверенитета федеративного государства

Бурбина Ю.В., адъюнкт кафедры теории государства и права, международного и европейского права Академии ФСИН России.

Статья посвящена вопросам теории суверенитета федеративного государства, особенностям его сочетания с правом нации на самоопределение и правом выхода субъектов федерации из состава федеративного государства. Автором сделаны выводы о том, что современные федеративные государства строятся в соответствии с принципами неделимости государственного суверенитета, с учетом принципов международного права.

The article is devoted to the issues of theory of sovereignty of federative state, peculiarities of its interaction with the right of nation to self-determination and the right of subject of federation for cessation. The author concludes that contemporary federative states are being built in accordance with principles of impartibility of state sovereignty inclusive of the norms of international law <*>.

<*> Burbina Yu.V. Issues of sovereignty of federative state.

Историческая и современная сущность федерализма свидетельствует о том, что вопросы суверенитета имеют большое значение для оптимальной организации и функционирования федеративного государства <1>.

<1> Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997. С. 34.

Наиболее важным с теоретико-правовых позиций для исследования федеративной формы государственного устройства и федеративных отношений являются понятия суверенитета, интерпретации и вариации реализации принципа суверенитета в федеративном государстве.

В отечественной и зарубежной литературе встречаются различные подходы к понятию суверенитета. Его определяют и как неотчуждаемый принцип <2>, и как верховные права государства, и как качественную характеристику государственной власти <3>.

<2> Журавлев А., Комарова В. Федерация и суверенитет в России // Право и жизнь. 2000. N 30.
<3> Пастухова Н.Б. Об особенностях становления и развития государственного суверенитета современной России // Государство и право. 2007. N 8. С. 90.

Наиболее широкое распространение в современном отечественном правоведении получило определение государственного суверенитета "как свойства и способности государства самостоятельно, без вмешательства извне, определять свою внутреннюю и внешнюю политику при условии соблюдения прав человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств, соблюдения норм международного права" <4>. С юридической точки зрения государственный суверенитет означает, что публично-территориальное образование обладает территориальным верховенством и международной правосубъектностью.

<4> Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994. С. 4.

Подчеркнем, что суверенитет, являясь качественным явлением, не может иметь определенного количественного выражения. Мы придерживаемся позиции А.И. Лепешкина, который указывает на то, что суверенитет - это "определенное свойство государственной власти, которое нельзя измерять объемом..." <5>. Отметим, что суверенитет является необходимым, сущностным признаком государства, как и государственная власть <6>. Соответственно, суверенитет нельзя ограничить или разделить в отличие от государственной власти.

<5> Лепешкин А.И. Советский федерализм. М., 1977. С. 259 - 260.
<6> Марченко М.Н. Государственный суверенитет: проблемы определения понятия и содержания // Правоведение. 2003. N 1. С. 190 - 196.

Концепция государственного суверенитета не останавливается в своем развитии и продолжает уточняться и развиваться и в наши дни <7>. Глобализация и интеграция, рост авторитета и влияния международных институтов, распад ряда современных государств подталкивают к различному толкованию понятия "суверенитет" <8>. Спектр мнений относительно перспективы развития государственного суверенитета в современных условиях имеет широкий разброс: от утверждения о символичности суверенитета государства, о полном исчезновении национального государства и права до предложения их сохранения на любом этапе процесса глобализации <9>.

<7> Хабиров Р.Ф. Концептуальное оформление представлений о сущности и содержании суверенитета // История государства и права. 2007. N 21. С. 11.
<8> Пастухова Н.Б. О многообразии подходов к трактовке и понятию суверенитета // Государство и право. 2007. N 12. С. 80.
<9> Макуев Р.Х. Глобализация и человеческий фактор в эволюции Российского правового государства. Орел: Издательство ОРАГС, 2007. С. 65.

Одним из дискуссионных вопросов, привлекающих внимание ученых, является соотношение федеративного принципа и принципа суверенитета. В федерации суверенитет приобретает новое содержание, так как здесь возникает проблема разграничения полномочий между государством и его субъектами, что предполагает не только деление властной компетенции по горизонтали между ветвями власти, но и по вертикали между союзом и его членами.

В политико-правовой науке существуют три концептуальные позиции принадлежности суверенитета в федеративном государстве. Г. Елинек, Л. Лобанд, В. Цилоуби ратовали за принадлежность суверенитета только федеративному государству в целом, так как субъекты федерации не могут обладать "полной независимостью во внутренних делах и в ведении внешней политики" <10>. Сторонники данной концепции провозглашали исключительный суверенитет федерации.

<10> Халипов В.Ф. Власть: Словарь. М., 1997.

Ряд ученых говорят о делимости суверенитета в федеративных государствах. А. Токвиль, Г. Вайу, Г. Кельзен и др. настаивали на делимости суверенитета между федерацией и ее субъектами посредством конституционного распределения властных полномочий по вертикали между центром и составными частями федерации <11>. М. Зейдель и Дж. Кальхуиан считали носителями суверенитета субъекты федерации и наделяли их правом сецессии. Рассматривая государство с этих позиций, неизбежно следует вывод о том, что в случае если составные части союзного государства обладают суверенитетом, то создаваемый ими союз носит международно-правовой статус, следовательно, является конфедерацией.

<11> Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992. С. 138.

Являясь сторонником теории делимости суверенитета, русский ученый-правовед А.С. Ященко предложил компромиссный подход к решению проблем принадлежности суверенитета в федеративном государстве. Он считал, что суверенитет в федерации нельзя разделять между федерацией и ее субъектами, так как они составляют неразрывное целое. Исходя из этой точки зрения, носителем суверенитета является только общегосударственная власть, образующаяся на основе консенсуса местных и центральных властей, т.е. "в федеральном государстве власть заключена в сферах, находящихся в юрисдикции федеральных частей и центра не рядом друг с другом... а друг в друге" <12>.

<12> Королева-Конопляная Г.И. В поисках средства соединения разделенного // Федерализм. 1996. N 3.

Мы, как и многие ученые-правоведы (А.С. Автономов, Р.Г. Абдулатипов, А. Комаров, Р.Х. Макуев, Н.Б. Пастухова, В.Е. Чиркин и др.), придерживаемся первой точки зрения. Полагаем, что в федеративном государстве субъекты федерации и ее центр на основе зафиксированных договоренностей идут на распределение полномочий - их "деление". Так формируются предметы исключительного ведения федерации, предметы ведения субъектов федерации и предметы совместного ведения. Вместо применения термина делимости суверенитета, точнее в теоретическом смысле было бы говорить о делегировании полномочий предметов ведения <13>.

<13> Пастухова Н.Б. О многообразии подходов к трактовке и пониманию суверенитета // Государство и право. 2007. N 12. С. 83.

Далее следует теоретически обосновать наш вывод о том, что субъекты федерации могут обладать лишь определенной долей государственной власти, но ни в коем случае государственным суверенитетом.

Во-первых, на принадлежность суверенитета только федерации указывают следующие обстоятельства:

  1. верховенство федеральной конституции и федерального законодательства, нормы которых обязательны для исполнения на территории всех субъектов федерации;
  2. право контроля федерации за соответствием конституций ее субъектов федеральной конституции;
  3. приоритет законов федерации над законами ее субъектов, выражающийся в том, что в случае расхождения закона субъекта федерации с федеральным законом действует последний (в случае, если они приняты по предметам исключительного ведения федерации или совместного ведения федерации и ее субъектов);
  4. только федерация имеет право на представительство государства в международных отношениях, субъекты в данной сфере практически полностью ей подконтрольны и т.д.

Из вышеперечисленного следует, что власть субъекта федерации "не является юридически неограниченной... Наоборот, она юридически ограничена федеральной конституцией и (или) иными федеральными правовыми актами" <14>.

<14> Ушаков Н.А. Суверенитет и его воплощение во внутригосударственном и международном праве // Московский журнал международного права. 1994. N 2. С. 7 - 9.

Во-вторых, государственная власть в федерации является единой и строится в соответствии с принципами иерархии "верховная государственная власть и власть ограниченная, подчиненная (субъектов)" <15>. Очевидно, что в государстве не может быть двух уровней верховной государственной власти, следовательно, не может быть и двух суверенов.

<15> Чиркин В.Е. Российская Федерация и ее субъекты: проблема укрепления государственности // Государство и право. 2001. N 7. С. 92.

В-третьих, "если же государство входит в состав другого государства, то потеря, а не просто ограничение суверенитета, неизбежна. Суверенитет - не просто независимость государства, которая всегда относительна. Суверенитет предполагает их неподчиненность друг другу" <16>. В свою очередь, даже те федерации, в которых субъектам предоставлен широкий круг полномочий, не являются суверенными образованиями.

<16> Суверенитет в государственном и международном праве // Государство и право. 1995. N 5. С. 15 - 16 (выступление Р.А. Мюллерсона).

В-четвертых, общепризнанно, что федерация эффективно функционирует только тогда, когда в ней одновременно и в полной мере обеспечиваются интересы государства в целом и его субъектов и тем самым интересы всего проживающего в ней населения. Это возможно лишь тогда, когда носителем государственного суверенитета является федерация в целом, а составляющие ее части - субъекты федерации - соучаствуют в решении федеральных проблем, но не рассматриваются как суверенные государства (образования) <17>.

<17> Симонян Г.Р. Механизм обеспечения интересов субъектов Российской Федерации в деятельности федеральных органов государственной власти // Журнал российского права. 2006. N 3. С. 32 - 43.

Таким образом, "суверенитет не делится - делится власть" <18>. На это указывает и практика федеративного устройства. Как правило, вопрос о принадлежности суверенитета в федеративном государстве дипломатично обходится законодателем, что можно объяснить нежеланием наталкиваться на жесткую позицию субъектов федерации. В то же время в конституционном праве стран мира (начиная еще со Швейцарии в 1847 г., затем в США в 1865 г. и т.д.) признано, что субъекты федерации не имеют государственного суверенитета. Однако в ныне действующих Конституциях Мексики 1917 г., Югославии 1992 г. и Швейцарии 1999 г. есть слово "суверенитет" в отношении субъектов, "но они поясняют, что речь идет о суверенитете во внутренних делах, поскольку это не ограничено федеральной конституцией" <19>. Следовательно, данное использование термина "суверенитет" является неточным, не соответствующим теоретическим представлениям и действительности.

<18> Абдулатипов Р.Г. Федералогия. СПб.: Питер, 2004. С. 21.
<19> Чиркин В.Е. Российская Федерация и ее субъекты: проблемы укрепления государственности // Государство и право. 2001. N 7. С. 92.

Сложная сама по себе проблема принадлежности суверенитета в федеративном государстве неразрывно связана с не менее сложной теоретической проблемой сецессии субъектов федерации. Вступление в федерацию должно быть только добровольным. А как насчет выхода из состава федерации? Анализ конституций существовавших федераций показывает, что выход из состава федерации не нашел юридического закрепления (кроме Конституции бывшего СССР и ныне действующей Конституции Эфиопии 1994 г.). Право сецессии несовместимо с самим принципом государства, "ни одно государство не может включить в свою конституцию пункт о собственной ликвидации" <20>.

<20> Левин И.Д. Суверенитет. М., 1948. С. 293.

Сецессия - право выхода из союза, с одной стороны, указывает на его добровольность и демократичность, но, с другой стороны, подрывает стабильность государственного устройства. Одной из основ организации Советского Союза было право выхода из состава Союза; советские Конституции закрепляли это право за союзными республиками, дабы продемонстрировать всему миру, что советская Федерация не основана на принуждении <21>, а "принцип национальности" был фактически преобразован в принцип "самоопределения, вплоть до полного отделения". Однако это право было декларативным. Но впоследствии послужило основанием распада Федерации и явилось причиной ряда проблем современного государственного устройства России.

<21> Журавлев А., Комарова В. Федерация и суверенитет в России // Право и жизнь. 2000. N 30.

В Конституции РФ о праве на сецессию субъектов Российской Федерации не говорится ни слова, следовательно, исходя из публично-правового режима "запрещено все, что не разрешено", а также следуя общепризнанным принципам федерализма, мы приходим к выводу об отсутствии у субъектов Российской Федерации права на сецессию <22>.

<22> Дамдинов Б.Д. Система принципов федеративного устройства России // Сибирский юридический вестник. 2003. N 4.

Однако решение вопроса о праве выхода из состава государства в России затрудняется ввиду конституционного закрепления права нации на самоопределение и национально-территориальной организации субъектного состава России. В Российской Федерации неправильное, расширительное толкование принципа самоопределения народов привело к росту сепаратизма, которым попыталась воспользоваться политическая и юридическая элита республик в составе Российской Федерации, обосновывая необходимость признания государственного суверенитета республик, что в конечном итоге замедляет процессы становления федеративной системы в России.

Ввиду того что принцип самоопределения народа относится к принципам международного права, его исследования в рамках теории государства и теории суверенитета крайне недостаточно, приходится констатировать отсутствие четких понятий и определений.

История формирования принципа самоопределения начинается в 50 - 60-е годы XIX в., когда десятками создавались и распадались государства, возникла необходимость обоснования права коренных народов (этносов) на самостоятельное определение своего политико-правового статуса <23>. Признано, что территориальные субъекты федерации права на сецессию не имеют, но нации (в силу национального суверенитета) могут иметь право на сецессию, хотя и в значительной мере при согласии федерации (как это предусмотрено Конституцией Эфиопии 1994 г.) <24>. Мировая история знает примеры мирной (выход прибалтийских республик из состава СССР, Сингапура из Малайзии) и военной сецессии (Бангладеш, выход Северной Осетии из состава Грузии и др.).

<23> Хабиров Р.Ф. Концептуальное оформление представлений о сущности и содержании суверенитета // История государства и права. 2007. N 21. С. 11.
<24> Чиркин В.Е. Российская Федерация и ее субъекты: проблемы укрепления государственности // Государство и право. 2001. N 7. С. 92.

В соответствии с точкой зрения А. Комарова "право нации на самоопределении можно было реализовать: для нации, находящейся в многонациональном государстве, это право означает остаться или выйти из нее; для нации, образующей обособленное государство, - право сохранить свою обособленность или право войти в состав другого государства при его согласии" <25>. По мнению ученого, "ставить этот принцип во главу угла внутреннего права суверенного государства - и не логично, и опасно" <26>.

<25> Журавлев А., Комарова В. Федерация и суверенитет в России // Право и жизнь. 2000. N 30.
<26> Там же.

Существуют и иные точки зрения. Ученый-правовед В.Е. Чиркин отмечает, что право на самоопределение народов не означает права на сецессию <27>. Р.Г. Абдулатипов указывает, что право народов на самоопределение может иметь различную форму: "...как объединения, как объединение и реализация своих прав внутри существующего государства в тех или иных моделях договоренности, статуса, особого режима и т.д." <28>.

<27> Чиркин В.Е. Российская Федерация и ее субъекты: проблемы укрепления государственности // Государство и право. 2001. N 7. С. 92.
<28> Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М., 2000.

Согласно источникам международного права <29> право на самоопределение признается одним из основных принципов международного права. Не отрицая права на самоопределение как выражение суверенитета нации и народа, следует исходить из того, что международное право ограничивает его соблюдение требованиями принципов территориальной целостности и соблюдения прав человека <30>.

<29> Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятая 24 октября 1970 г. (преамбула, ст. 1, 2).
<30> См.: ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 41/117 от 4 декабря 1986 г.

Представляется, что отношения между субъектами федерации являются очень тесными, происходит переплетение хозяйственных связей, допускается перераспределение финансовых средств одного субъекта федерации другому путем предоставления ему субсидий, дотаций и т.п. Больно высока социальная цена за реализацию принципа права наций на самоопределение в федеративном государстве. Это разрыв хозяйственных связей, возникающие проблемы этнических меньшинств, конфликты, в том числе вооруженные, беженцы, нарушение прав человека, спад производства и многие другие. Поэтому одностороннее волеизъявление субъекта федерации по вопросу о его выходе не может устроить всех других членов федерации, поскольку при этом возможно нарушение их интересов и причинение им ущерба. В этом процессе необходимо дополнить волеизъявление субъекта федерации, поставившего вопрос о выходе из нее, согласием или утверждением со стороны федерации в целом.

Исходя из концепции федеративного государственного устройства, следуя идеями федерализма, народы России как субъекты, которым гарантируется равноправие и право на самоопределение, представляют собой такую территориальную и политическую общность, качественные характеристики которой позволяют им самоопределиться территориально и политически на правах составной части - субъекта Российской Федерации <31>. Самоопределение народов в рамках федерации не подрывает территориальную целостность государства и позволяет развиваться национально-культурным меньшинствам, что крайне благоприятно влияет на политическую обстановку в государстве, при условии соблюдения принципов федерализма как субъектами, так и центром. Таким образом, федеративная организация государства не отрицает, в какой-то степени даже подразумевает проявление принципа самоопределения народов, однако ставит границы проявления данного принципа и приемлет только те формы самоопределения, которые соответствуют принципу территориальной целостности и единству федерации, а также не ущемляют права других народов, проживающих в данном государстве.

<31> Доржиева Э.В. Некоторые особенности государственного устройства Российской Федерации // Современное право. 2004. N 4. С. 11 - 15.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что суверенитет в федерации имеет ряд особенностей.

Суверенитет в федеративном государстве приобретает дополнительное значения по сравнению с суверенитетом в унитарном государстве, для которого первостепенное значение имеет внешнеполитический, межгосударственный аспект суверенитета. В федерации особое значение уделяется внутригосударственному аспекту суверенитета. Научная концепция, подкрепленная международной практикой, позволяет сделать вывод о том, что суверенитет федеративного государства един и неделим, соответственно, субъекты в составе федерации не обладают государственным суверенитетом, а следовательно, не имеют права выхода из состава федерации в одностороннем порядке.

Принцип самоопределения народов в федеративном государстве необходимо сочетать с суверенитетом многонационального народа федерации, что предполагает ограничение его проявления рамками территориальной целостности и единства государства, т.е. формы выражения данного принципа не включают возможность выхода из состава федерации.

Федеративная форма государственного устройства, субъекты которого образованы с учетом национально-этнического фактора, основана на принципе самоопределения народов, но границы самоопределения народов ограничены рамками федеративного государства. Самоопределение многонационального народа в виде создания федеративного государства в данном случае не позволяет выйти из состава федерации отдельным народам и этносам, так как право самоопределения всего многонационального народа в данном случае имеет приоритет.

В современных условиях происходит переосмысление понятия государственного суверенитета, так как все большую распространенность получают системы международной организации, соглашения и декларации, которые не только охраняют, но и влияют на суверенитет отдельных стран. Таким образом, становление и совершенствование содержания государственного суверенитета как федеративных, так и унитарных государств - процесс развивающийся, находящийся в постоянном движении.