Мудрый Юрист

Правовая природа государственных и муниципальных контрактов № 2

Власов В.А., и.о. заведующего кафедрой гражданско-правовых дисциплин Сибирского института бизнеса, управления и психологии, заведующий кафедрой права Красноярского филиала Московского государственного университета экономики, статистики и информатики, доцент, кандидат юридических наук.

В статье анализируются особенно актуальные в кризисных условиях проблемы правовой природы государственных и муниципальных контрактов. Специфика правоотношений, возникающих в рамках государственных и муниципальных контрактов либо договоров поставки товаров для государственных и муниципальных нужд, состоит в обязательном наличии в них публично-правовых образований. Данный фактор предопределяет существование целого ряда особенностей, рассматриваемых автором в статье.

The article analyses the most topical problems of legal nature of state and municipal contracts. The specifics of legal relations within the frames of state and municipal contracts provides for obligatory existence of public-law associations. The said factor predetermines the existence of a number of peculiarities, considered by the author of the article <*>.

<*> Vlasov V.A. On legal nature of state and municipal contracts.

Изучение вопросов правового режима финансов публично-правовых образований само по себе является важнейшей темой для научного исследования. Но проецирование данной темы применительно к государственным и муниципальным контрактам в сегодняшних экономических реалиях приобретает особую значимость и актуальность.

Финансовые ресурсы любого государства имеют определенный предел. А в условиях современного финансового кризиса этот вопрос становится особенно актуальным, поскольку речь должна идти о сбалансированности федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и об эффективном расходовании средств публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований). С каждым годом объемы финансирования в сфере обеспечения государственного и муниципального заказа значительно увеличиваются. В частности, "в минувшем 2007 году финансирование государственных и муниципальных закупок из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации составило порядка 3 трлн. рублей" <1>.

<1> Граник И. Совет Федерации заподозрил Госдуму в содействии коррупции // Коммерсант. 2007. N 34-П. С. 2.

В п. 1 ст. 9 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" закреплено одно общее понятие как для государственного, так и для муниципального контракта: "...под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд".

Действующее гражданское законодательство проводит разграничение между понятиями "государственный и муниципальный контракт на поставку товаров для государственных и муниципальных нужд" (ст. 526 ГК РФ) и "договор поставки товаров для государственных и муниципальных нужд" (ст. 525, 529 ГК РФ). Однако в силу п. 2 ст. 525 ГК РФ государственные и муниципальные контракты и договоры поставки товаров для государственных и муниципальных нужд являются разновидностью договоров поставки, а потому к ним применимы и соответствующие нормы (§ 3 гл. 30 ГК РФ). Кроме того, указанные договоры порождают обязательства по возмездному отчуждению имущества, т.е. охватываются общим понятием купли-продажи. Тем самым в части, не урегулированной специальным законодательством, к ним могут применяться общие положения § 1 гл. 30 ГК РФ о купле-продаже.

Обязательства по поставке товаров для государственных и муниципальных нужд возникают либо непосредственно из государственного и муниципального контракта, либо из заключаемых в соответствии с ними договоров поставки товаров для государственных и муниципальных нужд (п. 1 ст. 525 ГК РФ). Специфика рассматриваемых правоотношений характеризуется обязательным наличием в них публично-правовых образований. Безусловно, публично-правовые образования обладают целым рядом особенностей, являясь субъектами гражданского права, особенно когда речь идет о самом государстве. Публично-правовые образования в лице органов государственной власти и органов местного самоуправления при вступлении в гражданско-правовые отношения удовлетворяют различные публичные потребности в публичных интересах. Важнейшей отличительной особенностью являются источники финансирования - средства бюджетов различных уровней и внебюджетных источников, принадлежащих публичным образованиям различного уровня. Также в законодательстве предусмотрена своеобразная, смешанная частно-публичная процедура заключения государственных и муниципальных контрактов.

Согласно ст. 526 ГК РФ по государственному и муниципальному контракту на поставку товаров для государственных и муниципальных нужд поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному и муниципальному заказчику либо по их указанию иному лицу, а государственный и муниципальный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров.

При поставке товаров для государственных и муниципальных нужд могут использоваться как простая, так и сложная структура договорных связей. В первом случае поставка осуществляется поставщиком (исполнителем) в соответствии с условиями государственного и муниципального контракта на поставку товаров для государственных и муниципальных нужд непосредственно государственному и муниципальному заказчику либо указанными ими получателями без заключения с последними поставщиком (исполнителем) каких-либо договоров на поставку товаров для государственных и муниципальных нужд.

Во втором случае (при сложной структуре договорных связей) государственным и муниципальным контрактом на поставку товаров для государственных и муниципальных нужд предусматривается прикрепление государственным и муниципальным заказчиком поставщика-исполнителя к конкретным покупателям для заключения с ними договоров поставки товаров для государственных и муниципальных нужд на основании извещений о прикреплении, выдаваемых заказчиками. При заключении таких договоров между поставщиком-исполнителем и покупателями согласовываются условия о количестве, качестве, ассортименте товаров, порядке их доставки и принятии покупателем и т.п.

Государственный и муниципальный контракт заключается на основе заказов на поставку товаров для государственных и муниципальных нужд, размещаемых в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Причем в некоторых случаях, предусмотренных законом, заключение государственного и муниципального контракта будет являться для исполнителя (поставщика) обязательным. Однако при этом в отношении всякого исполнителя (поставщика), за исключением казенного предприятия, должно быть соблюдено предусмотренное ГК РФ требование о возмещении государственным и муниципальным заказчиком всех убытков, которые могут быть причинены поставщику (исполнителю) в результате неисполнения ими условий государственного и муниципального контракта.

Несмотря на то что в ГК РФ имеется прямое указание на принадлежность государственного и муниципального контракта к договору поставки, тем не менее в литературе и арбитражной практике вопрос о правовой природе государственного и муниципального контракта вызывает дискуссии среди ученых.

В свое время Высший Арбитражный Суд РФ в информационном письме от 19 августа 1994 г. "Об отдельных рекомендациях, принятых на совещаниях по судебно-арбитражной практике", учитывая особенности государственных контрактов, указал, что "указанные договоры не следует рассматривать в качестве обычных предпринимательских договоров. Поэтому при рассмотрении споров нужно учитывать особенности этих отношений" <2>.

<2> Вестник ВАС РФ. 1994. N 11. С. 67.

Л.В. Горбунова, применительно к государственным контрактам, правильно писала о том, что "законодатель, используя институт государственного контракта... не определил отличительные черты и особенности самого государственного контракта, безотносительно к тем отношениям, в которых он используется, а также его роль и место в системе договоров" <3>. В полной мере данное утверждение относится и к муниципальным контрактам.

<3> Горбунова Л.В. Поставка продовольствия для государственных нужд по российскому гражданскому праву: Дис. канд. юрид. наук. Самара, 2003. С. 71.

А.П. Алехин и Ю.М. Козлов считают, что государственные контракты как правовые формы реализации государственных заказов имеют ту особенность, что сочетают в себе элементы административно-правового и гражданско-правового договора <4>. И.В. Елисеевым высказано мнение по данному вопросу: "...государственный контракт является особым типом договора, стоящим в одном ряду с предварительными и публичными договорами и его следовало бы закрепить в части 1 ГК РФ в качестве контракта на обеспечение государственных нужд" <5>. Л.В. Андреева отчасти солидарна с И.В. Елисеевым, поскольку указывает, что "государственный контракт следует рассматривать как особый тип договора, стоящий в одном ряду с предварительными и публичными договорами, так как государственный контракт не имеет товарного характера" <6>. Точка зрения Л.В. Андреевой о том, что государственный контракт не имеет товарного характера и для его реализации заключаются соответствующие договоры, представляется спорной. Во всяком случае, при простой структуре договорных отношений, когда заключается только государственный контракт на поставку продукции для государственных и муниципальных нужд, поставщик передает продукцию либо непосредственно государственному и муниципальному заказчику, либо по его указанию иному лицу <7>.

<4> См.: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право РФ. Ч. 1: Учеб. М., 1994. С. 68.
<5> Гражданское право. Т. 2: Учеб. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 1997. С. 71.
<6> Андреева Л.В. Правовые проблемы обеспечения государственных нужд // Государство и право. 1999. N 8. С. 29.
<7> См.: Власов В.А. Правовое регулирование закупок сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд: история, теория, практика (Монография). Красноярск: КрасГАУ, 2005. С. 112.

Л.И. Шевченко в свое время указывала, что "государственный контракт не является обычным гражданско-правовым, предпринимательским договором. Выявленные особенности, характерные для государственного контракта, позволяют рассматривать его как гражданско-правовой договор, включающий в себя отдельные административно-правовые (публичные) элементы" <8>.

<8> Шевченко Л.И. Проблемы формирования договорных отношений поставки в условиях становления в Российской Федерации рыночной экономики: Дис. докт. юрид. наук. Кемерово, 2001. С. 268.

В свое время мы неоднократно указывали, что договор закупки сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд (государственный и муниципальный контракт) - это сложный и комплексный договор, включающий нормы аграрного, гражданского и административного права, но отношения по покупке сельскохозяйственной продукции регулируются преимущественно нормами аграрного законодательства. Можно сказать, что данный договор объединяет элементы трех договоров: аграрно-правового, гражданско-правового и административно-правового <9>. И правовой режим его характеризуется наличием и публично-правовых, и частноправовых начал (нормативная правовая база, цели, субъектный состав, особенности порядка заключения и исполнения, ответственность, срок, финансирование, авансирование, стимулирование, государственные закупочные цены и т.д. и т.п.), поэтому мы никогда не относили ни государственные контракты, ни муниципальные контракты только к чисто гражданскому праву, о чем иногда можно прочитать на страницах центральной юридической печати <10>.

<9> См.: Власов В.А. Договоры в сфере реализации сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд // Правовые проблемы земельной и аграрной реформы в странах Центральной и Восточной Европы, России, Беларуси, Украины и других стран СНГ, государствах Балтии: Тезисы докладов Международного конгресса. Минск, 1999. С. 178 - 182.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Я.Б. Гребенщиковой "Понятие муниципального контракта и его правовая природа" включена в информационный банк согласно публикации - "Административное и муниципальное право", 2009, N 2.

<10> См.: Гребенщикова Я.Б. Понятие муниципального контракта, его правовая природа // Российская юстиция. 2007. N 9. С. 38.

Безусловно, и государственные, и муниципальные контракты выступают в качестве основного средства удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (публично-правовых образований). Не вызывает также сомнения вопрос о том, что удовлетворение различных потребностей вышеуказанных субъектов, например, при осуществлении научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ вообще и в агропромышленном производстве в частности должно также удовлетворяться путем заключения государственного и муниципального контракта на поставку товаров для государственных и муниципальных нужд. Соответственно необходимо базовое общее понятие государственного и муниципального контракта, единое для различных договорных конструкций.