Мудрый Юрист

В поисках гена коррупции

Мария Мошкович, газета "ЭЖ-Юрист".

Постановлениями Правительства РФ от 05.03.2009 N 195 и 196 были утверждены два документа - Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и Методика проведения такой экспертизы. Они призваны рубить ростки коррупции, что называется, на корню.

Коррупция не развивается на пустом месте, для ее возникновения необходимы условия. Даже очень нехороший чиновник, чья деятельность ограничена хорошо продуманными жесткими рамками, будет вести себя вполне достойно. И, в свою очередь, человек вроде бы приличный (но слабый, как и все мы) при попадании в соответствующую среду быстро научится действовать по ее негласным правилам.

Серьезнейшим фактором, который может провоцировать на совершение коррупционных действий или, наоборот, предотвращать развитие коррупции, являются нормы правовых актов. Не в смысле карательных норм - они, конечно, тоже важны, но одним страхом перед наказанием проблему не решить. Нет, речь в данном случае идет о регулирующих и предписывающих нормах.

Поскольку коррупция в нашем государстве, прямо скажем, очень больной вопрос, эксперты уже давно стали анализировать нормы разрабатываемых проектов нормативных актов на предмет их коррупционной емкости - такой термин получил распространение в последние годы - и предавать свои выводы гласности. К сожалению, никакого положительного эффекта это не имело.

Теперь предупреждать будут по правилам. Согласно утвержденным Правительством документам проекты нормативных актов станут проверяться на коррупциогенность (звучание нового термина почему-то навевает печальные мысли о нашей склонности к коррупции на генном уровне).

Следует признать, что разработанная Методика проведения экспертизы очень неплоха. Коррупционные факторы, которые следует выявлять, разделены на три основные группы.

Первую группу составляют проблемы, которыми грешат многие нормативные акты: определение компетенции властного органа по формуле "вправе"; установление неопределенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права; отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций; возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органа власти; чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества и др.

Вторая группа, условно называемая "правовые пробелы", помимо собственно пробелов подразумевает отсутствие норм, обеспечивающих возможность контроля; отсутствие превентивных норм, определяющих статус госслужащих в коррупциогенных отраслях (хорошо бы еще опубликовать список таких отраслей вместе с рейтингом); отсутствие конкретных норм об ответственности госслужащих.

Последняя группа - это нормативные коллизии (противоречия), которые создают для органа власти возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.

Если выявление и исключение таких факторов на стадии разработки документа действительно будут производиться, то это, безусловно, будет иметь положительный эффект. Однако хорошей методики недостаточно. Вопрос в том, как она будет применяться. Здесь, увы, все не так оптимистично.

Официальную экспертизу будет проводить Минюст в рамках общей юридической экспертизы нормативных актов, независимую - любые граждане и организации (кроме разработчиков) по своей инициативе и за свой счет, которых аккредитует Минфин. Пока что требования для аккредитации таковы: граждане должны иметь высшее образование и стаж работы по специальности не менее 5 лет, организации - не менее трех таких сотрудников в штате. Сказано, что это основные требования, остальные определит Минюст.

Главное - вынесенные как Минюстом, так и независимыми экспертами заключения не будут обязательны! Их результаты просто учитываются. Если разработчики согласны, то они устраняют нежелательные факторы на стадии доработки документа, причем никакой повторной экспертизы Правилами не предусмотрено. Иными словами, априори предполагается, что исправлено будет идеально.

Если же разработчики не согласны (и это самое интересное!), то они пишут пояснительную записку с обоснованием своего несогласия Президенту либо Правительству, и на этом все экспертизы на коррупциогенность заканчиваются... Надо полагать, что Президент либо Правительство вправе решить данный вопрос по своему усмотрению.

Как видим, разработанные Правила экспертизы грешат многими коррупционными факторами, названными в Методике. Тут вам и отсутствие регламентации прав, и свобода подзаконного нормотворчества, и определение компетенции по принципу "вправе", и отсутствие контроля. Хорошо было бы вначале дать Минюсту проверить эти Правила в соответствии с Методикой - так, для тренировки.

Отметим также, что принятые документы касаются только актов федерального уровня. Субъектам РФ пока лишь дана рекомендация принять такие же нормы.