Мудрый Юрист

Государственная власть и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия

Безруков А.В., доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Сибирского юридического института МВД России, кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются проблемы и предлагается концепция взаимоотношений государства и местного самоуправления, обращается внимание на принципы, сферы, модели, формы механизма взаимодействия государственного и местного уровней публичной власти в России, комплексно обеспечивающего государственную целостность и единство Российской Федерации при всем ее многообразии.

In this article problems about relationship between the state power and the power of local authorities are discussed and also the ways of solving these problems are given. There are also given the forms, principles, models of coordination between the local government and the state government. Community of interests and unity of purposes in Russian Federation with all its varieties are taken into consideration <*>.

<*> Bezrukov A.V. State authority and local self-government: problems of balance and cooperation.

Природа публичной власти предполагает для Российской Федерации наличие как минимум двух уровней ее реализации - государственный и местный. Государственная власть реализуется на федеральном и региональном уровнях. Местная власть осуществляется в городских, сельских поселениях и на территории других муниципальных образований. Вместе с тем распространение государственной власти проникает и на другие уровни публичной власти, что, однако, не подменяет и не исключает самостоятельность местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ). Справедливо отмечается в литературе, что усиление роли государства в отношении муниципальных образований должно осуществляться не в направлении его участия в решении местных вопросов, а в направлении усиления роли государства в координации всех процессов федеративного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований <1>.

<1> Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права. 2002. N 10. С. 37 - 38.

Муниципальное управление будет эффективным только тогда, когда государство не только законодательно оформит функции местного самоуправления, но и создаст условия для самостоятельного формирования и функционирования муниципалитетов, гарантирует им их автономный статус и исключит как включение местного самоуправления в государственно-управленческую систему, так и возможное смешение государственных и муниципальных функций. В противном случае нам придется признать отсутствие важного качества местного самоуправления - самостоятельности, а следовательно, и отсутствие местного самоуправления как такового.

Местное самоуправление есть автономная деятельность самоорганизующегося населения, муниципалитеты имеют относительно децентрализованный характер организации, однако трудно согласиться с тем, что они являются продолжением государства в территориальных общностях <2>. Нельзя назвать местное самоуправление и элементом государственного устройства <3>, поскольку оно не определяет территориальную характеристику государства, функционирует в пределах муниципальных образований и выполняет отличные от государства функции.

<2> Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в РФ. М., 2005. С. 55; Уваров А.А. Местное самоуправление в России. М., 2005. С. 15.
<3> Уваров А.А. Местное самоуправление в России. С. 14.

Муниципалитеты действительно могут рассматриваться как фундамент государства и элемент его конституционного механизма. Однако если мы признаем их продолжением государства на местах, то тем самым перечеркнем идею самостоятельного и ответственного местного самоуправления в России. Отношения государства и местного самоуправления должны развиваться на паритетной основе, где государство призвано играть ведущую роль, законодательно регулируя, поддерживая и гарантируя местное самоуправление.

Конституция РФ называет два типа муниципальных образований - городские и сельские поселения, в пределах которых осуществляется местное самоуправление. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными федеральным законом. Одним из важнейших таких требований является введенный Законом 2003 г. принцип осуществления местного самоуправления на всей территории России в поселениях, муниципальных районах, городских округах и внутригородских территориях городов федерального значения. Следовательно, это означает, что практически вся территория субъекта РФ должна быть разграничена между муниципальными образованиями.

Законодательство о местном самоуправлении динамично меняется, и не выработано единого подхода в определении статуса муниципальных образований. ФЗ 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вводил обобщающее понятие муниципального образования как городское или сельское поселение, в пределах которого осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы. Причем законодатель не различал муниципалитеты по уровням в отличие от ФЗ 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который установил двухуровневую систему местного самоуправления, определив достаточно подробно компетенцию каждого вида муниципального образования. Однако Закон 2003 г. в отличие от прежнего не дает определение муниципального образования, ограничиваясь лишь установлением типов территориальных единиц, которые являются муниципальными образованиями. По-прежнему остается целый ряд муниципальных образований, правовой статус которых регулируется отдельными ФЗ (ЗАТО, города-наукограды, приграничные территории).

В соответствии с новым Законом местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Соответственно первым уровнем местного самоуправления являются городские и сельские поселения, вторым - муниципальные районы и городские округа с районным муниципальным делением.

Что касается отношений государственных органов с местными органами власти, то прежде всего важно обратить внимание на конституционные принципы признания, самостоятельности и гарантированности местного самоуправления в России, отделения его от государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления, возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 131, 132 Конституции РФ). Условно к ним можно отнести и принцип разделения властей (ст. 10 Конституции РФ), который реализуется в отделении местного самоуправления от государственной власти, проявляясь в вертикальном разграничении предметов ведения и полномочий. Однако можно согласиться с мнением о том, что данный принцип по горизонтали не должен распространяться на муниципальную власть <4>. Потому и предложения о строгом разграничении представительной и исполнительной власти на местном уровне по меньшей мере спорны с учетом того, что новый Закон не проводит четкого разделения между ними, предусматривает и такие модели, при которых глава муниципального образования возглавляет местный представительный орган.

<4> Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2002. С. 12 - 13; Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 348 - 350; Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России. М., 2000. С. 320.

В литературе выделяются и другие не менее важные принципы, например принцип народовластия, при котором государственные и местные органы являются равноважными для народовластия как непосредственные формы его осуществления <5>. Выделяют также принципы рационального сочетания государственных и общественных интересов; согласования приоритетов социальной, хозяйственной, финансовой, культурной политики; обеспечения многообразия в самоуправлении народов и территорий <6>. Принцип сочетания государственных и местных интересов предполагает при отнесении тех или иных полномочий к муниципальным или государственным органам учет приоритетности интересов в решаемых вопросах.

<5> См.: Ванеев О.Н., Спас М.А. Город и самоуправление: вопросы теории. Красноярск, 2003. С. 69.
<6> Селютина Е.Н. Взаимоотношения органов государственной власти РФ и органов местного самоуправления. Орел, 2003. С. 125.

Также выделяются и сферы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления:

<7> Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007. С. 140.

Конституционными положениями не исчерпывается федеральное регулирование местного самоуправления. В соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ "установление общих принципов организации местного самоуправления" находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. В идеале такой подход предполагает, что Федерация издает рамочные федеральные законы, в соответствии с которыми регионы издают свои нормативно-правовые акты. Однако новый подход к разграничению полномочий в сфере совместной компетенции вовсе не означает, что в установлении общих принципов местного самоуправления детальная регламентация организации местного самоуправления должна осуществляться законами субъектов РФ. И некоторые ученые поддерживают позицию законодателя, согласно которой общие принципы организации местного самоуправления должны находиться в руках федерального законодателя, а подробное регулирование местного самоуправления является прерогативой местных органов. Более того, федеральный законодатель может выйти за пределы общих принципов организации местного самоуправления в интересах установления его гарантий <8>.

<8> См.: Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 12 - 13.

Концепция взаимодействия государственных и местных органов представляет собой обособленный пласт. При этом необходимо исходить из того, что государственное централизованное управление и местное самоуправление - не однопорядковые явления, они скорее противостоят друг другу, так же как государство и гражданское общество - взаимно связанные, но противоположные по сути образования. Потому верно замечает О.Н. Ванеев, что самоуправление успешно функционирует там, где гражданское общество сложилось и самоуправление не сводится лишь к деятельности муниципалитетов, а вбирает в себя иные структуры и институты гражданского общества <9>.

<9> Ванеев О.Н., Спас М.А. Указ. соч. С. 66.

У местного самоуправления и государства имеется ряд объединяющих черт:

<10> См. подр.: Кочетова Н.М. Соотношение государственной власти и местного самоуправления в РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. N 1. С. 10 - 11.

И пожалуй, главным общим исходным началом является то, что и государственная, и местная власть базируются на едином принципе народовластия, реализуемом на двух уровнях публичной власти. Потому не должно быть антагонизма между местным самоуправлением и осуществлением государственных функций на местах. Местное самоуправление в современных условиях не может развиваться "в отрыве" от государства. Исторический опыт показывает, что в периоды российских смут и кризисов разрушительные процессы происходили "в связке" как в государственных, так и в местных структурах.

Главной сложностью в построении эффективной модели взаимодействия государства и местного самоуправления остается формулировка ст. 12 Конституции РФ, отделяющей местное самоуправление от государства. Исследователи предлагают различные варианты организации государственного и местного самоуправления <11>. Как верно заметил Н.Л. Пешин, государственная власть и местное самоуправление - разные формы единой публичной власти, государственное управление и местное самоуправление - суть разные формы социального управления <12>.

<11> См.: Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России. С. 21 - 23; Пешин Н.Л. Принципы построения модели взаимоотношений государства и местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 7. С. 38 - 41.
<12> Пешин Н.Л. Указ. соч. С. 40.

По сути, взаимодействие местного самоуправления и государства можно свести к двум основным формам: координация и государственный контроль. И если координация предполагает взаимный, обоюдный характер связи участников отношений, то государственный контроль предполагает комплекс односторонних действий государственных органов по отношению к местному самоуправлению <13>. Вместе с тем с учетом централистских тенденций правильным будет вести речь пока о переходе от методов администрирования - управления "по вертикали" к методам координационного сотрудничества всех участников территориального развития <14>.

<13> См.: Гусенбеков И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ // Журнал российского права. 2006. N 6. С. 38 - 40.
<14> См.: Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. М., 2005. С. 29.

Осуществляя взаимодействие России с субъектами РФ, государство комплексно взаимодействует и с муниципалитетами. Можно выделить ряд направлений влияния государства на решение муниципальными образованиями местных вопросов:

<15> См. подр.: Колкнева Т.Ф. Взаимоотношения государства и муниципальных образований: проблемы законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2004. N 6. С. 36 - 38; Пономарева В.О. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством: теоретические и правовые аспекты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. С. 11 - 12.

Перечень можно дополнить тем, что государство создает собственные органы на местах, действующие наряду с муниципальными органами; возлагает на муниципальные органы выполнение отдельных государственных полномочий; разрабатывает и принимает финансово-экономические федеральные и региональные программы с муниципальной составляющей <16>.

<16> См.: Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. М., 2005. С. 102 - 103.

Поскольку в силу ст. 132 Конституции РФ местные органы могут наделяться отдельными государственными полномочиями, следовательно, они выполняют государственные полномочия. Федеральный закон 2003 г. предусматривает подчиненность органов местного самоуправления органам государства при исполнении отдельных государственных полномочий и право органов государственной власти во внесудебном порядке отменять акты органов местного самоуправления.

Важнейшим методом воздействия государства на местные образования должно оставаться законодательное регулирование, где вмешательство государственных органов в сферу местного самоуправления должно быть минимальным. Главным критерием законодательного регулирования является Конституция РФ, закрепляющая самостоятельность местного самоуправления (ст. 12), но вместе с тем регулирующая правоотношения, касающиеся муниципалитетов.

Специалисты в области местного самоуправления неоднократно отмечали необходимость совершенствования законодательства в сфере местного самоуправления, обращая внимание на неполноту, несогласованность и непоследовательность законодательного регулирования местного самоуправления, отсутствие четкого разграничения государственных и местных полномочий, необеспеченность государственных и судебных гарантий местного самоуправления и др. <17>.

<17> См.: Бучинский В.В., Сафонов В.Е. Особенности конституционно-правового регулирования разграничения федерального и регионального законодательства в регламентации вопросов организации местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 2. С. 22 - 23.

В конституционной доктрине учредительные акты (уставы) субъектов РФ и муниципальных образований считаются актами, регламентирующими принципиальные вопросы устройства региональной и муниципальной власти в конкретных территориях. На деле федеральный законодатель унифицировал и детально регламентировал устройство всех уровней публичной власти, оставив для решения в указанных "учредительных" актах лишь второстепенные вопросы, что ставит под сомнение саму конституционную модель децентрализации власти в России <18>.

<18> Сергеев А.А. Децентрализация публичной власти как конституционное условие ее демократического устройства // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве (конституционно-правовые вопросы): Материалы Международной научной конференции. М., 2007. С. 113 - 114.

Другой формой взаимодействия между государственными органами и местным самоуправлением является государственный контроль, который осуществляется федеральными и региональными органами государственной власти и в зависимости от объекта может быть подразделен на два вида: контроль соблюдения законов и законности в деятельности органов местного самоуправления и контроль осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Причем в последнем случае органы государства вправе осуществлять проверку не только законности, но и целесообразности действий (решений) подконтрольных органов и отменять акты органов местного самоуправления, что вызывает у некоторых авторов сомнения в конституционности такой нормы <19>.

<19> См.: Гусенбеков И.И. Указ. соч. С. 40.

В общем виде государственный контроль в отношении местного самоуправления осуществляется в следующих формах:

В случае выявления противоречащего закону правового акта местного самоуправления прокурором приносится протест к субъекту, издавшему правовой акт. На протест соответствующий орган местного самоуправления или должностное лицо должны отреагировать в месячный срок путем устранения нарушений законности, причин и условий, им способствующих. Альтернативой принесения протеста для прокурора может явиться обращение в суд с требованием о признании незаконным правового акта местного самоуправления. Обращения в суд становятся неизбежными для прокурора в случае игнорирования протеста;

<20> Пешин Н.Л. Указ. соч. С. 202 - 203.

Административный контроль и надзор позволяют проверить эффективность исполнения законов и принимаемых решений, обеспечивают принцип обратной связи, дисциплину и ответственность. Однако следует учесть, что такой контроль в отношении местного самоуправления ограничен требованиями законности, должен носить преимущественно превентивный характер и связан с непосредственной реализацией местными органами переданных государственных полномочий и использованием материальных ресурсов для их реализации <21>.

<21> См.: Кашо В.С. Ответственность в системе местного самоуправления. Красноярск, 2005. С. 88 - 100.

Для контроля используются различные формы деятельности - проверки, получение объяснений, различные формы надзора и мониторинга. Важнейшим рычагом такого контроля является правовой механизм регистрации уставов муниципальных образований <22>.

<22> Сергеев А.А., Розенфельд В.Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Государство и право. 2002. N 12. С. 25 - 30.

Ряд ученых справедливо отмечают попытки введения административных рычагов контроля за правотворческой деятельностью органов местного самоуправления путем влияния на формирование местных органов и создания своих территориальных органов. Как, например, Законы о местном самоуправлении Ленинградской области, Республики Татарстан и ряда других субъектов РФ предусматривали обязанность органов местного самоуправления доводить до сведения органов государственной власти, направлять им принятые местными органами правовые акты <23>.

<23> Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в РФ. М., 2003. С. 47; Сергеев А.А., Розенфельд В.Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Государство и право. 2002. N 12. С. 25 - 30.

Однако воздействие государства на местное самоуправление не остается односторонним, поскольку эти два уровня публичной власти не являются субъектом и объектом отношений, они являются субъектами взаимоотношений, потому и обречены на взаимодействие и совместное сотрудничество в различных сферах.

Местное самоуправление, будучи самостоятельным институтом, оказывает влияние на государство и его структуру, взаимодействуя с ним в следующих формах:

<24> См.: Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2002. С. 218 - 220; Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. М., 2005. С. 30 - 31.

Однако в системе рассматриваемого взаимодействия государству принадлежит ведущая роль, поскольку оно законодательно определяет наличие, статус и место местного самоуправления в системе публичной власти; может наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Выступая гарантом местного самоуправления, Российская Федерация в силу ст. 133 Конституции РФ берет на себя обязанность обеспечить судебную защиту местного самоуправления, обеспечить компенсацию дополнительных расходов, возникших вследствие решений, принятых органами государственной власти; местное самоуправление гарантируется установлением конституционного запрета на ограничение его прав, установленных Конституцией РФ и законами. Тем самым федеральные и региональные органы власти как бы ограничивают свои полномочия в пользу расширения прав народа на самоуправление <25>.

<25> См. подр.: Таболин В.В. Самоуправление в крупных городах. М., 1999. С. 90 - 92.

Таким образом, самоуправление не означает обособление, выход из системного единства публичной власти, освобождение от влияния государства и субординационных связей. Местное самоуправление и государство обречены на сотрудничество и взаимную поддержку, являются главными участниками взаимодействия в системе федеративных отношений, способствуют более эффективной гармонизации и взаимодействию уровней публичной власти, обеспечению государственной целостности и единства Российской Федерации при всем ее многообразии. Эффективность взаимодействия государства и местного самоуправления консолидирует общество и государство, расширяет возможности для участия граждан в управлении общественными и государственными делами, способствует достижению единой цели - интеграции общества и государства в условиях становления демократических правовых федеративных институтов.