Мудрый Юрист

Иерархия конституционных принципов местного самоуправления в Российской Федерации

Султанов Е.Б., доцент кафедры конституционного права и прав человека Казанского государственного университета, кандидат юридических наук.

Закрепление принципов местного самоуправления в различных по юридической силе источниках права порождает вопрос о соотношении, иерархии источников российского права и иерархии принципов местного самоуправления. Формально чем выше юридическая сила источника права, тем большую значимость и ценность имеет принцип, закрепленный в этом источнике. Однако такой упрощенный подход не снимает вопроса о возможной иерархии принципов местного самоуправления безотносительно к форме их правового выражения.

Fixation of principles of local self-government in different (by extent of juridical force) sources of Russian law creates a question on correlation, hierarchy of sources of Russian law and hierarchy of principles of local self-government. Formally the higher is juridical force of the source of law the more importance has the principle fixed in such a source. However such simplified approach does not take off the issue regarding the possible hierarchy of principles of local self-government irrespective of the form of legal expression thereof <*>.

<*> Sultanov E.B. Hierarchy of constitution al principles of local self-government of the Russian Federation.

Понятие принципов местного самоуправления имеет несколько возможных вариантов изложения. Достаточно сравнить возможные варианты изложения понятия принципов местного самоуправления, чтобы увидеть существенные различия. Объем и содержание этого понятия во многом зависит от позиции исследователя, которая проявляется в смысловых акцентах к составным частям этого понятия.

В специальной литературе встречаются многочисленные варианты изложения понятия принципов местного самоуправления: принципы местного самоуправления; основные принципы местного самоуправления, общие принципы местного самоуправления, специальные принципы местного самоуправления, конституционные принципы местного самоуправления; общие принципы организации местного самоуправления; общие принципы организации системы местного самоуправления; общие принципы организации системы органов местного самоуправления; принципы организации и деятельности органов местного самоуправления и т.д. и т.п.

Обратим внимание, что чаще всего различия в изложении понятия принципов местного самоуправления относятся либо к уточнению понятия принципов, либо к понятию местного самоуправления. Существует, но достаточно редко, комбинация уточняющих признаков одновременно для принципов и для местного самоуправления.

Для раскрытия понятия и установления иерархии принципов местного самоуправления нам придется использовать все три подхода для разграничения различных по своей важности и юридической силе принципов местного самоуправления.

При анализе понятия принципов местного самоуправления исходным является определение понятия местного самоуправления.

В Конституции Российской Федерации неоднократно используется термин "местное самоуправление", но данное понятие в ней не раскрывается.

Вместе с тем Конституция РФ достаточно четко определяет основных субъектов местного самоуправления.

Во-первых, это многонациональный народ Российской Федерации, часть мирового сообщества, народ, народы в Российской Федерации, народы, проживающие на соответствующих территориях, коренные малочисленные народы, национальные меньшинства, политические партии, общественные объединения, религиозные объединения, население городских, сельских поселений и других территорий.

С учетом того что Конституция РФ также закрепляет основные формы непосредственной демократии, есть все основания считать одним из субъектов отношений по поводу местного самоуправления общество, хотя Конституция РФ не употребляет этот термин.

Распределение власти в обществе идет по линии: многонациональный народ Российской Федерации - народы в Российской Федерации (многонациональные народы субъектов Российской Федерации) - население городских, сельских поселений и других территорий.

В этой связи представляется очень интересной проблема возможности, объема и механизма передачи (наделения) власти и суверенитета от носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации, которым является многонациональный народ Российской Федерации, многонациональным народам субъектов Российской Федерации и населению городских, сельских поселений (муниципальных образований).

На практике эту учредительную по своей сути функцию выполняют органы государственной власти, вплоть до ограничения власти самого многонационального народа Российской Федерации, в виде запрета, на уровне федерального конституционного закона, решать те или иные вопросы на референдуме.

Народ осуществляет свою власть непосредственно, в том числе через референдум и свободные выборы, как высшее непосредственное выражение власти народа, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Население (граждане) осуществляет местное самоуправление путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Во-вторых, основным (главным) субъектом отношений по поводу местного самоуправления является человек. Конституция Российской Федерации закрепляет основные права и свободы человека и гражданина, в том числе и в сфере местного самоуправления.

В-третьих, это органы государственной власти как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации. В ряде случаев это могут быть органы государства, если Конституция РФ указывает, что субъектом отношений в сфере местного самоуправления выступает государство. Например, ч. 2 ст. 132 Конституции РФ устанавливает, что реализация переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий подконтрольна государству. В данном случае вполне возможно, что речь идет об органах государства.

В-четвертых, это органы местного самоуправления.

Анализ положений Конституции РФ свидетельствует, что указанные субъекты вступают во взаимосвязанные отношения по поводу местного самоуправления.

Отношения по поводу местного самоуправления между человеком, обществом, органами государственной власти и органами местного самоуправления образуют систему (см. схему).

                    Гражданин (человек)

/ ¦
/ ¦
/ ¦
/ ¦
/ ¦
Общество /------¦------ Органы местного
(население ¦ / самоуправления
муниципального ¦ /
образования) ¦ /
¦/
Органы государственной
власти (федеральные и субъектов РФ)

Для удобства анализа в этой схеме особо не выделяются отношения внутри общества, между органами государственной власти и отношения между органами местного самоуправления, которые тоже могут возникать и реально существуют по поводу местного самоуправления.

Конституция РФ устанавливает цель местного самоуправления. Оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Местное самоуправление как система отношений представляет собой взаимодействие человека, общества, органов государственной власти и органов местного самоуправления в политической, экономической, социальной и правовой сферах для самостоятельного решения населением вопросов местного значения.

Исходя из этого, местное самоуправление представляет собой определенную систему (сферу, область) отношений между человеком, обществом, органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также отношения внутри общества, между органами государственной власти и между органами местного самоуправления по поводу самостоятельного решения населением городских, сельских поселений и других территорий, вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

При этом не следует забывать, что отношения в сфере местного самоуправления являются частью общественных отношений, которые складываются по поводу обеспечения жизнедеятельности населения поселений. Такие отношения объективны, имеют свои закономерности и складываются в каждой стране и в каждый период конкретно-исторически под влиянием самых разнообразных факторов.

Кто и как решает вопросы обеспечения жизнедеятельности населения поселений - ответ на этот вопрос относится к понятию формы устройства публичной власти на местном уровне. В разнообразии исторических форм организации местной власти по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения поселений можно выделить шесть основных вариантов.

1-й вариант: только государственное управление;

2-й вариант: государственное управление с привлечением населения;

3-й вариант: большую часть вопросов жизнеобеспечения решают органы государственной власти, а другую часть - органы местного самоуправления;

4-й вариант: основную часть вопросов жизнеобеспечения решают органы местного самоуправления, остальные вопросы - органы государственной власти;

5-й вариант: все вопросы жизнеобеспечения решает население и (или) органы местного самоуправления при поддержке государства;

6-й вариант: население поселений самостоятельно решает все вопросы своего жизнеобеспечения.

Мировой опыт организации местной власти доказал, что при обычных обстоятельствах наиболее эффективными являются третий и четвертый варианты.

Различие между третьим и четвертым вариантами проходит по количеству и качеству вопросов обеспечения жизнедеятельности населения поселений, которые решают государство или население (органы государственной власти и органы местного самоуправления).

Конституция РФ не раскрывает понятие "вопросы местного значения" и не приводит их полный перечень. То, что вопросы местного значения составляют только часть вопросов жизнеобеспечения населения поселений, вытекает из предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, которые закреплены в Конституции РФ.

Обратим внимание, что Конституция РФ не предусматривает принцип субсидиарности как право населения или органов местного самоуправления передавать вопросы местного значения органам государственной власти, в то время как органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Принцип субсидиарности заслуживает особого научного анализа. В российском варианте принцип субсидиарности может и должен проявляться через корректировку вопросов местного значения. Если становится очевидным, что органы местного самоуправления повсеместно не справляются с решением того или иного вопроса местного значения, органы государственной власти обязаны (с нашей точки зрения) взять решение этого вопроса на себя. Соответственно этот вопрос должен быть изъят из перечня вопросов местного значения.

Не менее важно наделить органы местного самоуправления правом отказываться от выполнения отдельных государственных полномочий в случаях непередачи материальных и финансовых средств.

Вопросы обеспечения жизнедеятельности населения поселений и других территорий органы государственной власти большинства субъектов Российской Федерации решают в рамках административно-территориального деления. Чаще всего территория муниципальных образований совпадает с территорией административно-территориальных единиц.

Организация и деятельность органов государственной власти, которые решают свой круг вопросов обеспечения жизнедеятельности населения поселений и других территорий, основана на принципах государственного управления. Анализ этих принципов не входит в задачу этой статьи, но следует отметить, что конституционные принципы также являются их главной составной частью.

Эмпирический и теоретический анализ объективных закономерностей становления и развития отношений по вопросам обеспечения жизнедеятельности населения поселений различных стран и исторических периодов привел к созданию многочисленных теорий, концепций и моделей местного самоуправления.

Принципы (руководящие идеи, исходные положения), которыми руководствовались или руководствуются участники этих отношений, также сформулированы на основе эмпирического и теоретического анализа объективных закономерностей развития и функционирования этих отношений. Однако в отличие от теорий, концепций и моделей местного самоуправления, с помощью которых предпринимались и предпринимаются попытки объяснить феномен местного самоуправления и (или) теоретически смоделировать возможные варианты построения местного самоуправления, принципы выполняют еще одну задачу.

Принципы местного самоуправления как исходное положение какого-либо учения, с одной стороны, являются частью теорий, концепций и моделей местного самоуправления, но, с другой стороны, это руководящие начала для практической реализации этих теоретических построений.

С этой точки зрения можно говорить о теориях, концепциях и моделях местного самоуправления, что они лежат в основе принципов местного самоуправления. Эти принципы становятся не просто теоретическими идеями в сознании участников отношений, а императивными юридически обязательными требованиями только тогда, когда они закреплены в нормативных правовых актах или других формах права.

Закрепление принципов местного самоуправления в различных по юридической силе источниках российского права порождает вопрос о соотношении, иерархии источников российского права и иерархии принципов местного самоуправления.

Формально, чем выше юридическая сила источника права, тем большую значимость и ценность имеет принцип, закрепленный в этом источнике. Однако такой упрощенный подход не снимает вопроса о возможной иерархии принципов местного самоуправления безотносительно к форме их правового выражения.

Теоретически возможен и другой вариант постановки проблемы. Конституционные (общие, основные, главные) принципы местного самоуправления не находятся в иерархии, а все иные (специальные) принципы, которые закрепляются в источниках права с более низкой юридической силой, представляют лишь определенную степень конкретизации конституционных принципов.

Не имея возможности подробно рассмотреть эти и другие теоретические проблемы иерархии принципов местного самоуправления, выскажем предположение, что такая иерархия объективно предопределяется системой отношений по поводу местного самоуправления.

В системе отношений местного самоуправления можно выделить несколько иерархических уровней.

Первый уровень - это одновременное взаимодействие всех участников самоуправленческих отношений <1>.

<1> О понятии самоуправленческих отношений см.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. С. 148 - 149.

Второй уровень - это отношения двух или нескольких участников. Например, отношения по линии: человек - органы государственной власти.

Третий уровень - отношения внутри каждого основного субъекта самоуправленческих отношений. Например, отношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Четвертый уровень - это внутриорганизационные отношения. Например, отношения, связанные с внутренней организацией и деятельностью конкретного органа местного самоуправления.

Отношения вышестоящего уровня определяют, детерминируют отношения на следующих уровнях. Каждому уровню отношений соответствуют свои принципы (руководящие начала). Принципы отношений более высокого уровня соответственно занимают более высокое положение в иерархии принципов.

Принципы (правила) взаимодействия всех участников самоуправленческих отношений, т.е. первого уровня, являются главными, исходными, и не случайно эти принципы закрепляются в особом, учредительном нормативно-правовом акте - в Конституции Российской Федерации.

Для удобства изложения назовем их конституционными принципами местного самоуправления, хотя более правильно их надо называть принципами Конституции Российской Федерации, которые распространяются на участников самоуправленческих отношений.

Конституционные принципы местного самоуправления, с нашей точки зрения, образуют несколько иерархически соподчиненных групп.

Первая группа принципов занимает особое место и является своего рода вершиной пирамиды всех принципов местного самоуправления. В первую группу принципов входят все принципы основ конституционного строя Российской Федерации, которые закреплены в первой главе Конституции РФ. Верховная роль этих принципов основ конституционного строя прямо закреплена в части второй ст. 16 Конституции РФ. Никакие другие положения Конституции Российской Федерации не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации.

В специальной литературе без достаточной аргументации в число принципов местного самоуправления включают выборочно, в зависимости от усмотрения исследователей, только некоторые из принципов основ конституционного строя. Чаще всего включают принципы: народовластия, признания человека, его прав и свобод высшей ценностью, законности и гласности.

В другие группы конституционных принципов входят принципы, которые конкретизируют принципы главы 1 Конституции РФ, применительно к тем или иным участникам отношений по местному самоуправлению.

Вторая группа - это принципы, которые закреплены в главе 2 Конституции РФ, и они конкретизируют принципы основ конституционного строя в области прав и свобод человека и гражданина применительно к местному самоуправлению. Основанием для ее иерархического расположения после главы 1 является особый порядок пересмотра положений главы 2 Конституции РФ.

Принцип - человек, его права и свободы являются высшей ценностью, который закреплен в ст. 2 Конституции РФ, получил свою конкретизацию, в частности, в ст. 18 Конституции РФ. Согласно этой статье права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Положения ст. 3 Конституции РФ, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, конкретизируются в правах и свободах граждан.

Например, согласно ч. 2 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Статья 31 закрепляет право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

Конкретизация принципов основ конституционного строя и принципов главы второй Конституции РФ применительно к органам государственной власти в отношениях по местному самоуправлению находит свое выражение в статьях глав 3 - 7 Конституции Российской Федерации.

Например, принцип, что Россия является федеративным государством, находит свою конкретизацию в п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Согласно этому пункту к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления.

Проблема необходимости, полноты и достаточности конкретизации принципов основ конституционного строя в последующем тексте Конституции РФ вообще и применительно к местному самоуправлению в частности далеко выходит за пределы этой статьи. Она, безусловно, заслуживает самостоятельного исследования.

Вне зависимости от наличия или отсутствия конкретизации в других главах Конституции РФ принципы основ конституционного строя являются основополагающими принципами для общества, для организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, граждан и других физических лиц, равно как их объединений, населения муниципального образования, словом - для всех субъектов отношений в сфере местного самоуправления.

В этом, и только в этом, смысле принципы основ конституционного строя и другие принципы Конституции РФ можно назвать конституционными принципами местного самоуправления.

Это положение распространяется и на конкретизирующие конституционные принципы глав 2 - 7 Конституции РФ. Вместе с тем эти принципы в большей степени привязаны или адресованы конкретным участникам отношений в сфере местного самоуправления. Например, конкретизирующие принципы главы второй в основном связаны с человеком и гражданином. Принципы глав 3 - 7 в большей степени адресованы органам государственной власти.

Принципы, которые закреплены в главе 8 Конституции РФ, в большей степени адресованы населению и органам местного самоуправления.

С точки зрения цели местного самоуправления - решение вопросов местного значения эти участники играют ключевую роль. Поэтому Конституция РФ более подробно закрепляет принципы действия этих участников.