Мудрый Юрист

Организационно-правовые основы регулирования прав и обязанностей государственных служащих Российской империи

Волочкова М.Е., старший преподаватель кафедры гражданского процесса и социальных отраслей права РГУ нефти и газа имени И.М. Губкина.

Данная тема представляет несомненный научный интерес, поскольку современные требования, предъявляемые к государственным служащим в российском законодательстве, перекликаются с требованиями, предъявлявшимися служащим в императорской России.

Основы гражданской государственной службы России с максимальной четкостью были заложены в Устав о службе по Определению от Правительства как в первый по значимости правовой документ. Прежде всего следует отметить, что в Уставе были закреплены следующие принципы:

Поступив на службу и будучи назначенным на должность, служащий Российской империи мог приступить к исполнению своих обязанностей и пользоваться правами, которые предоставляла гражданская служба.

Основной обязанностью государственного служащего являлось исполнение возложенных на него действий, предполагавших содержание каждой государственной должности. Эти обязанности были зафиксированы российским законодательством.

Для исполнения служебного долга служащий должен был обладать определенными качествами. К ним относились:

Все это было установлено в Своде законов Российской империи (в ред. 1896 г.) <1>. Свод законов определял и общие обязанности, исполнение которых составляло долг каждого служащего независимо от его должности. Самой главной из них являлась верность главе государства. Каждый служащий рассматривался в русском праве как орган государственной власти, действующий в качестве ее уполномоченного. Успешное осуществление деятельности на пользу государству было немыслимо без соблюдения верности его главе. В соответствии с принесенной присягой служащий был обязан "предостерегать и охранять, по крайнему разумению, силе и возможности, все к высокому Его Императорского Величества самодержавию, силе и власти принадлежащие права и имущества, хранить свято и ненарушимо всякую вверенную тайну, касающуюся службы и пользы Его Императорского Величества, и никому о том не сообщать, кому о том ведать не надлежит".

<1> Свод законов Российской империи. СПб., 1896. Т. 3. Кн. I. Ст. 705.

Государственный служащий должен был исполнять обязанности, налагаемые на него по месту службы, в соответствии с законом и распоряжениями начальства. Приоритет при этом отдавался закону.

Служащий должен был "поставить себе в обязанность ведать все уставы и законы государственности и содержать их ненарушимой сохранности, яко - это первый главный предмет, от которого зависит правое и благонамеренное управление всех дел" <2>. В соответствии со Сводом законов Российской империи служащему было запрещено отговариваться незнанием законов. При исполнении обязанностей никто не должен был обращать внимание "ни на какое лицо, ни на какие предложения, а тем более на партикулярные письма, хотя бы от первейших лиц в государстве, но обязан исполнять свое дело, соблюдая дух и букву закона" <3>.

<2> Свод законов Российской империи. Т. 3. Кн. I. Ст. 708.
<3> Свод законов Российской империи. Т. 3. Кн. I. Ст. 711.

Например, для служащих губернских, уездных и городских присутствий существовало правило: "Если кто получает от председателя присутствия противозаконное приказание, то обязан не исполнять оного, объявить, что оно противно законам, а когда председатель этим не убедится, тогда уже донести о том высшему начальству".

Неуважение начальника в делах службы каралось законом.

Начальникам же вменялось в обязанность осуществлять руководство, наблюдать за строгим и точным исполнением подчиненными своих обязанностей (удерживать их от пьянства, лжи и обманов). В то же время начальнику запрещалось "употреблять во зло предоставленные им полномочия и отягощать подчиненных делами, к званию их не принадлежащими, а тем более позволять себе жестокое и неприличное с ними обращение и всякие поступки, противные законам и важности службы". Это требование было призвано оградить служащих от произвола начальства. Однако меры, принятые с этой целью российским законодательством, были недостаточными. Статья 788 Устава о службе позволяла увольнять служащего без объяснения причин.

Свидетельства злоупотреблений начальства на государственной службе упоминаются в некоторых записках и сочинениях, собранных в Государственном архиве РФ и Государственном архиве древних актов. В качестве примера можно привести письмо служащего Я. Чекмарева из Москвы к графу Е.Ф. Погоряни "О положении его дела в Сенате и необходимости дать взятки обер-прокурору, обер-секретарю и другим чиновникам Сената для решения вопроса в его пользу":

"Дело ваше готовится к докладу в Сенат, и я употребил ходатайство, и оно перешло к знакомому нам повытчику, который по моему настоянию сделает доклад в последних числах мая; а дальше откладывать нельзя, ибо в Сенат вексельные дела докладываются без очереди; но я надеюсь, что до того времени можно успеть найти средства к полезному окончанию этого дела, ибо как я вашему Сиятельству сказывал, что это дело может иметь переворот на эту и другую сторону, а потому и нужно пожертвовать для обер-прокурора, обер-секретаря и секретаря, а сенаторам у меня готовятся зайчики, и я жду вашего ответа, согласны ли вы на сие, ибо время не терпит" <4>. И далее к данному письму шла приписка: "Государю императору угодно, чтобы ваше превосходительство приказали узнать секретные образцы о сем злоупотреблении".

<4> ГАРФ. Опись 3А. Дело N 169, письмо на микрофильмах, количество кадров 42.

Представляет некоторый интерес и письмо министра юстиции Дашкова о донесении обер-прокурора Митусева по делу военнослужащего А. Тютчева от 24 апреля 1832 г.:

"Александр Христофорович!

Ваше Высокопревосходительство изволили сообщить, что из письма отправляемого отсюда в Москву (из Ярославля) на имя Афанасия Тютчева видно, что по делу его, производящемуся во 2-м Департаменте Правительствующего сената, предполагается дать некоторую сумму денег обер-секретарю г. Фиалковскому.

Дав знать о таковом сведении обер-прокурору того Департамента, предписал ему разведать о сем обстоятельстве, и если бы это оправдалось, то сделать законное распоряжение и немедленно донести.

На сие обер-прокурор доносит, что по делу полковника Афанасия Тютчева Правительствующий сенат предписал собрать нужные сведения и постановить заключение Ярославскому губернскому Правлению. Но как оное не исполнило еще Указа, то в настоящее время от Сената нимало не зависит ход сего дела. Когда же Правление представит свое заключение, то канцелярия будет обязана внести оное от слова до слова в записку для представления обер-секретарю. Сия подкрепляется важностью самого дела, с одной стороны, а с другой - и тем еще, что обер-прокурор в предположении 7-го управления Канцелярии вверенного ему Департамента не заметил, чтобы г. Фиалковский навлекал на себя подозрение в корыстных по службе поступлений. Невзирая на то, обер-прокурор будет обращать на означенное дело особенное внимание и не упустит никакого случая для открытия всякого преступного действия, с которой бы стороны оное ни последовало. О таком донесении обер-прокурора Митусева считаю долгом Вас, Милостивый государь, уведомить - имею честь быть с совершенным почтением и преданностью. Покорнейший слуга Дашков" <5>.

<5> ГАРФ. Фонд 109 с/а. Опись 3А. Дело N 179. Письмо министра юстиции Дашкова к г. А.Х. Бенкендорфу по поводу предполагаемой взятки обер-секретарю Сената Фиалковскому по делу Тютчева А. от 24 апреля 1832 г.

Указанные письма подтверждают имевшие место факты коррупции на государственной службе в царской России.

Превышение начальниками своих полномочий нередко приводило к различным должностным преступлениям, совершаемым чиновниками под давлением вышестоящих должностных лиц, поскольку первые, не имея иных гарантий успешного прохождения службы, предпочитали нарушать закон.

Правительство всячески с этим боролось. За должностные преступления устанавливалась ответственность как для лица, его совершившего, так и для начальника, оказавшего на него давление.

Однако эта мера была недостаточной, так как касалась лишь нарушений государственных интересов; о защите интересов служащего государство не позаботилось.

В исследуемый период существовала особая служебная субординация для чиновников. Помимо нее существовали и другие обязанности, распространявшиеся на всех служащих без исключения. Свою должность государственные служащие должны были исполнять "с усердием, нелицемерно и добросовестно", в связи с чем закон предусматривал следующие моменты: обязательную явку к должностям; пребывание на службе в течение определенного времени, необходимого для эффективной работы государственного аппарата; запрещение оставлять службу, не поставив в известность начальника, не испросив на это разрешения. Леность, нерадение и неприлежность к порученному делу чиновников российское законодательство объявило "страшнейшим для них стыдом" и "главнейшим поношением", а также предусматривало ответственность за это. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных предусматривало взыскания "за медленность и нерадение, а также за бездействие власти" <6>.

<6> Свод законов Российской империи. Т. 3. Кн. I. Ст. 707; Т. 15. Ч. I. Ст. 719.

На сегодняшний день законодатель обязывает лиц, состоящих на государственной службе, обеспечить поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции РФ, реализовав тем самым федеральные законы и законы субъектов Федерации, т.е. хранить верность и проводить политику существующего государственного строя; добросовестно исполнять должностные обязанности, исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных; хранить государственную тайну.

Общие обязанности государственных служащих Российской империи и современной России указывают на аналогичность задач, стоящих перед государственной службой во все времена, а также на высокие требования к качеству услуг, оказываемых служащими государству.

Что касается прав государственных служащих, то главным являлось право осуществлять свои обязанности. Однако действие этого права было бы невозможным, если бы служащие не имели иных, особых прав, предоставляемых службой и обеспечивавших возможность осуществления основного права. Одним из главных прав государственных служащих являлось право на чин.

За исключением лиц, получивших чин по праву, предоставленному образованием, все остальные имели право поступать на службу, начиная с низшего уровня - канцелярских служителей.

На этой ступени служащие были разделены на три разряда в соответствии со своим происхождением. Они должны были выслужить первый чин XIV класса, а затем постепенно подниматься все выше и выше по служебной лестнице. Пожалование чинов осуществлялось по принципу выслуги, т.е. никто не мог быть произведен в следующий чин, не прослужив определенное число лет в предыдущем, а также производиться через чин, "минуя чины низшие прямо в высшие" <7>.

<7> Свод законов Российской империи. Т. 3. Кн. I. Ст. 244 - 246.

Сроки выслуги чинов в царской России неоднократно менялись на протяжении практически 300 лет. В 1856 г. вышел Указ "О сроках производства в чины", установивший порядок, по которому служащий от XIV до VIII класса должен был прослужить три года в каждом чине; от VIII до V - четыре года. Для производства в чины выше V класса определенного срока выслуги чинов не устанавливалось.

Пожалование чинов представлялось целиком на усмотрение императора. В случаях производства в чины за отличия срок выслуги сокращался на один год. Порядок производства в чины строго соблюдал принцип старшинства чинов. Если кто-то раньше был пожалован в чин, он должен был производиться в следующий чин раньше других. Основным условием выслуги чина законодатель того времени называл "усердное и похвальное прохождение службы", подтвержденное одобрением начальства.

Чин играл очень важную роль для работы государственного служащего.

Он обеспечивал право на должность, класс которой должен был соответствовать классу чина, а также гарантировать продвижение по службе, поскольку повышение по службе зависело от повышения в чине.

Кроме служебных прав чин государственного служащего обеспечивал определенные социальные права и привилегии. Получая соответствующий чин, служащий удостаивался сословного звания. Слово "сословие" - французского происхождения. Сословиями, как считал В.О. Ключевский, назывались классы, на которые делилось общество по правам и обязанностям. В книге "История сословий в России" он отмечал: "Право дает либо утверждает, а обязанность излагает государственную верховную власть, выражающую волю в законе, сословное деление - это существенно юридическое понятие, устанавливаемое законом" <8>. Далее Ключевский пишет о том, что обязанность есть случайный признак сословного деления; это объясняется юридическим свойством государственной обязанности: цель государственного союза - защита законно приобретенных прав. Еще Петр I в своей Табели о рангах выделил служебную иерархическую лестницу по сословиям. Он стремился пополнить дворянское сословие талантливыми и пригодными к службе людьми из других сословий. Служащим XIV класса жаловалось личное дворянство, а потомственное - по выслуге чина VIII класса. На таких основаниях выслуга последнего для лиц недворянского происхождения занимала более длительное время.

<8> Ключевский В.О. История сословий в России. Курс, читаемый в МГУ в 1886 г. М., 1913.

В 1845 г. появился манифест Николая I "О порядке приобретения дворянской службы". После этого Указа чин XIV класса (коллежского регистратора) давал звание личного почетного гражданина. Чин IX класса обеспечивал личное дворянство и давал чин титулярного советника. При получении чина V класса (статского советника) служащему даровалось потомственное дворянство. Чин оставался за его обладателем и после выхода в отставку или по увольнении от службы. Иначе как по судебному приговору императора чин у служащего невозможно было отнять. Чин распространялся и на членов семьи государственного служащего. Жены чиновников пользовались правами и привилегиями своих мужей. Незамужние дочери имели статус на четыре ранга ниже. Сыновья привилегий не имели - выслуживали чин самостоятельно.

Оплата труда служащих складывалась из жалованья и квартирных денег либо квартиры, предоставляемой государством.

Назначалось содержание как из государственного бюджета, так и из городских и земских сборов. Из последних оплачивался труд лиц, занимающих должности по выборам. Содержание назначалось в соответствии с чинами и должностями. В исключительных случаях оно было назначено особым распоряжением начальства или приказом самого царя. В основных ведомствах содержание государственных служащих определялось в соответствии с занимаемыми ими должностями. Оклад назначался в соответствии со штатом. При этом повышение служащего в чине, если он оставался на прежней должности, не давало права на повышение оклада.

Чиновники Министерства путей сообщения, если находились на службе в учреждениях министерства, получали содержание по штатам этих учреждений.

Исключение составляли высокие военные чины, находящиеся на гражданской службе. По распоряжению начальства содержание также назначалось служащим, состоявшим на низшей ступени (канцелярские служители). Из общей суммы, определенной на их содержание, начальник назначал жалованье по мере трудов, способностей и заслуг каждого. При этом начальник имел право содержать на службе меньшее количество служащих, чем это было определено штатом. В этом случае средства, назначенные штатом служителей, распределялись по усмотрению начальства. Оклад канцелярского служащего не должен был равняться окладу самого младшего штатного чиновника. В исключительных ситуациях жалованье могло быть назначено особым распоряжением императора. В этом случае оклады не зависели ни от чинов, ни от должностей и определялись по усмотрению главы государства. Например, когда С.Ю. Витте стал директором Департамента железных дорог, император назначил ему сверх основного содержания еще восемь тысяч рублей.

Оклады государственных служащих содержали в себе жалованье и столовые деньги. Служащие также отдельно получали квартирные деньги либо обеспечивались квартирой. Размещение чиновников по казенным квартирам вменялось в обязанности их начальникам. Квартиры, снимаемые у обывателей, занимали, как правило, чиновники, чья служба была связана с частыми перемещениями (например, чины губернской полиции). Снимать квартиры могли также служащие, имевшие постоянное место работы. Выдача содержания государственным служащим начиналась со времени издания приказа, назначавшего их на должность, или со дня их преступления к исполнению обязанностей.

Командированные на длительный срок государственные служащие получали от правительства пособие, выраженное в "прогонных деньгах", а также другие пособия (денежные и натуральные) по некоторым ведомствам.

Чиновники, назначаемые в отдаленные губернии и области, получали специальные пособия на подъем и обзаведение. Кроме того, всем чиновникам и канцелярским служителям сверх пособий предоставлялось право просить о выдаче им вперед одной трети жалованья.

Если служащий получал содержание, оно должно было соответствовать сумме, указанной в штатном расписании. Однако это общее правило не распространялось на канцелярских служителей, которым по выслуге лет без перехода из одного ведомства в другое оклад жалованья повышался на одну треть, по прошествии десяти лет - на две трети, а тем, кто прослужил в канцелярской должности 15 лет, назначался двойной оклад.

В случае если служащий занимал несколько должностей одновременно, ему предоставлялось жалованье и столовые деньги, определенные для всех этих должностей. Квартирные же деньги предоставлялись лишь по одному - высшему окладу. Как только служащий оставлял свою должность, выдача содержания прекращалась. Исключение составляли должности приставов и казначеев, а также чины горного ведомства. Лица, занимавшие эти должности, получали содержание и по выходе приказа об оставлении должности на протяжении времени, необходимого для сдачи казенного имущества своим преемникам.

Оклады чиновников и канцелярских служителей не подвергались налогообложению. Закон требовал ежегодных отчислений для обеспечения вдов и сирот пенсиями. Из окладов жалованья свыше 142 рублей - 95 копеек, а с окладом в 142 рубля и ниже - по копейке с рубля. При выплате пособий, имевших место при поступлении на службу, при перемещениях от одной должности к другой, при командировках по делам службы из выплачиваемых сумм вычитались десять процентов "в пользу инвалидов". Эти отчисления нельзя называть налогами, так как это было своеобразной взаимопомощью: отчисленные средства шли на обеспечение тех, кто потерял трудоспособность, служа государству, либо вдов и сирот. Налоги на содержание государственного аппарата служащие не платили. Размер содержания гражданского служащего зависел от класса занимаемой должности либо чина. Чем выше класс должности - тем выше оклад. При этом между окладами высших чинов и рядовых служащих существовал большой разрыв. Так, во второй половине XIX в. содержание сенаторов составляло от 2874 до 8750 рублей в год.

Оклады министров по штатному расписанию 1802 г., сохранявшемуся до 50-х годов XIX в., составляли 12000 рублей плюс казенная квартира; если она не предоставлялась, то на наем выделялось 1200 рублей. При этом министры часто получали дополнительные выплаты. Директор департамента получал годовое содержание в 3000 рублей. Лица, занимавшие высокие посты в местной администрации, получали за свою службу: губернаторы - от 2500 до 4500 рублей в год, вице-губернаторы - 1400 рублей жалованья, 600 рублей столовых, 570 рублей прогонных, т.е. 2570 рублей в год (рубли тогда были только золотые). Размеры окладов рядовых служащих были не в пример меньше. Столоначальник в департаменте министерства получал 1200 рублей в год, включая квартирные, старший помощник его - 1000 рублей, младший - 750 рублей, писец - 375 рублей. Труд служащих местных учреждений оплачивался еще хуже. Например, регистратор губернского правления получал 284 рубля (из них 114 квартирных). Поэтому содержание лиц, служивших на командных постах, в десятки раз превышало содержание рядовых служащих.

Жалованье основной массы чиновников было невелико, если принять во внимание материальное положение, которое оно обеспечивало. Бюджеты служащих, приводимые П.А. Зайончковским в его исследовании, свидетельствуют об этом. Чиновники низших классов жили весьма скромно, довольствуясь самым необходимым. Провинциальный чиновник XII - XIV класса расходовал около 140 рублей в год. Основные статьи расходов составляла плата за квартиру и отопление, а также продукты питания. На предметы роскоши и духовные потребности российский чиновник согласно исследованиям П.А. Зайончковского тратил 20 копеек в месяц. Жизнь столичных чиновников обходилась дороже. Титулярный советник (IX класс), получая содержание 260 рублей в год, не мог свести концы с концами. Его расходы за год составляли 318 рублей 60 копеек. При этом основная статья расходов приходилась на снимаемую квартиру, которая представляла собой каморку с перегородкой и обходилась в 77 рублей 50 копеек, и на столовые, обходившиеся в 119 рублей в год. Расходы на одежду и обувь были минимальны: служащий мог позволить себе лишь очень дешевые, приобретенные на "толкучке" вещи. Остальные статьи расхода были также весьма скромны, а расходов на культурные потребности (книги, газеты, журналы, театр) практически не было. И даже при таком бедном существовании русского чиновника расходы превышали жалованье на 58 рублей, которые чиновник компенсировал благодаря побочным заработкам <9>.

<9> Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. М.: Мысль, 1978. С. 286.

Жизнь чиновников в общих чертах была похожа на жизнь чиновника Акакия Акакиевича из повести Н.В. Гоголя "Шинель". Герой повести - титулярный советник получал даже большее содержание по сравнению с чиновником, бюджет которого рассматривался выше. Акакий Акакиевич находился в тяжелом положении, но при этом не был обременен семьей, как тысячи других российских служащих. Однако на новую шинель копил долгие годы, отказывая себе во всем. Положение мелких чиновников, имевших семьи, было действительно бедственным. На это постоянно обращали внимание русские писатели и публицисты. В 1858 г. в журнале Комитета министров отмечалось, что служащие правительству жили иногда в нищете или вынуждены были "питаться злоупотреблениями".