Мудрый Юрист

Обжалование в суд деяний и решений, нарушающих права граждан, нуждается в совершенствовании

Осин В.В., студент 5 курса юридического факультета Московского городского педагогического университета.

Обжалование в суд действий и решений, нарушающих права граждан, имеет глубокие исторические корни и обусловлено потребностями человека в защите собственных прав от их нарушений со стороны государственных органов и должностных лиц.

В зависимости от конкретного исторического периода и принадлежности к определенному государству обжалование носило разный характер. Первоначально деятельность по обжалованию выглядела как просьба человека на имя государя о защите и покровительстве без специально установленной нормы и порядка рассмотрения. Позже обжалование стало наполняться юридическим содержанием, собственным категориальным аппаратом, юридическими гарантиями, закрепленными в нормах права.

Особую значимость в части обжалования незаконных деяний чиновников имело римское право. В Российском государстве возможность обжаловать незаконное решение должностных лиц фиксируется уже в Судебнике 1497 г. Затем обжалование развивалось и совершенствовалось в Соборном уложении 1649 г., указах Петра I, Екатерины II, а также в актах судебной реформы 1864 г.

Все это свидетельствует о естественном, эволюционном пути обжалования действий и решений, нарушающих права и свободы граждан.

Однако следует признать, что в 1917 г. этот путь был прерван. История свидетельствует, что в период становления и развития Советского государства власть делала попытки избавиться от любой возможности обжалования деяний государственных органов и должностных лиц. Но за все время существования Советского государства это ей не удалось, поскольку возможность обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, диктовалась объективной необходимостью.

На современном этапе развития России общество остро нуждается в эффективном механизме обжалования как гарантии обеспечения прав человека.

Этим обусловлена необходимость исследовать вопрос об обжаловании в суд действий и решений государственных органов и должностных лиц, нарушающих права граждан. Кроме того, на протяжении последних пятнадцати лет неоднократно менялся законодательный порядок обжалования, что не могло не сказаться отрицательно на правоприменительной практике обжалования.

Так, 27 апреля 1993 г. был принят Закон РФ N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан".

Этот Закон позволял гражданам обращаться в суд с жалобой, если единоличными или коллегиальными действиями государственных органов, общественных организаций или должностных лиц были нарушены их права и свободы, были созданы препятствия осуществлению их прав и свобод или на гражданина была незаконно возложена какая-либо обязанность, либо он был незаконно привлечен к ответственности.

Статья 4 указанного Закона предписывала, что гражданин вправе обратиться с жалобой на действия и решения, нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или общественному объединению, должностному лицу.

Однако в силу каких-то причин 28 апреля 1993 г., т.е. буквально на следующий день после принятия Закона РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", был принят Закон РФ N 4882-1 "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР", который содержал принципиальные расхождения с положениями, изложенными в Законе об обжаловании.

Например, Закон от 27 апреля 1993 г. определял, что объектом судебного обжалования являются действия и решения, нарушающие права и свободы граждан. Но внесенными изменениями в ст. 239.1 ГПК РСФСР устанавливалось, что объектом судебного обжалования являются только действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан. Тем самым из объекта обжалования были устранены решения, нарушающие права и свободы граждан. Поэтому Пленум Верховного Суда РФ в п. 1 Постановления от 21 декабря 1993 г. N 10 "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" вынужден был обращать внимание судов на то, что гражданами могут обжаловаться в суде не только действия, но и любые решения государственных органов и должностных лиц.

Анализ законодательства свидетельствует, что процедура принятия решений по жалобам и заявлениям граждан и организаций постоянно совершенствовалась. Правда, для того чтобы она получила законодательное установление в нормах ГПК РФ, потребовался значительный срок.

Так, ст. 239.7 ГПК РСФСР устанавливала: суд, признав, что обжалуемые действия должностного лица являются неправомерными, выносит решение об обоснованности жалобы и обязанности соответствующего должностного лица устранить допущенное нарушение права гражданина.

Суд, установив, что обжалуемые действия были совершены в соответствии с законом, в пределах полномочий должностного лица и право гражданина не было ущемлено, выносит решение об отказе в удовлетворении жалобы. Решение суда по жалобе для устранения допущенных нарушений закона или другого нормативного акта направляется должностному лицу, действия которого были обжалованы, либо вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу.

Сравнение данной нормы со ст. 7 Закона "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан" свидетельствует о том, что в ней конкретизирован порядок действий и решений, которые должен совершить суд, а также те лица, которые нарушили своими действиями и решениями права и свободы граждан.

Однако положения ст. 239.7 ГПК РСФСР ничего не предусматривали для борьбы с безответственностью государственных служащих или иных должностных лиц. Этот пробел удалось устранить путем внесения изменений и дополнений Федеральным законом от 14 декабря 1995 г. N 197-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ от 27 апреля 1993 года "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан".

Новая редакция ст. 7 Закона уже обязывала суд не просто признавать жалобу обоснованной и выносить решение об обязанности государственного органа или должностного лица устранить допущенное нарушение прав и свобод граждан, но признавать обжалуемое действие (решение) незаконным, а также отменять примененные к гражданину меры ответственности и восстанавливать его нарушенные права и свободы. При этом в данной норме было указано, что обжалуемое действие (решение) признается незаконным, если оно приводит к указанным в ст. 2 названного Закона последствиям, а именно: нарушению прав и свобод граждан, созданию препятствий к осуществлению гражданином его прав и свобод, незаконному возложению на гражданина какой-либо обязанности или незаконному привлечению его к какой-либо ответственности.

Важным дополнением явилось то, что суд, установив обоснованность жалобы, наделяется обязанностью определить ответственность государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод граждан. А в отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд был наделен правом определять меру ответственности, вплоть до представления об увольнении.

Суд правомочен возложить ответственность как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений), указанных в ст. 2 рассматриваемого Закона. Кроме того, нанесенные гражданину незаконными действиями (решениями), а также предоставлением искаженной информации убытки, моральный вред, возмещаются в порядке, установленном Гражданским кодексом РФ.

Таким образом, дополнения Закона позволили судебным решением не только обязывать удовлетворять требования граждан, но и признавать обжалуемые действия и решения незаконными. Если вынесено судебное решение о признании решения должностного лица или государственного, муниципального служащего незаконным, это означает его недействительность с момента принятия. Недействительность решения должностного лица или служащего, признанная судом, порождала утрату им юридической силы.

Однако столь важные для борьбы с произволом государственных органов и должностных лиц изменения в Законе "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" не нашли своего отражения в нормах гл. 24.1 ГПК РСФСР, что не могло не затруднять правоприменительную практику по обжалованию незаконных и необоснованных действий и решений.

С 1 февраля 2003 г. вступил в действие новый Гражданский процессуальный кодекс РФ. Ожидания, что порядок принятия решения суда по жалобе, изложенный в ст. 7 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. в редакции от 14 декабря 1995 г., будет реализован в новом ГПК РФ, не оправдались. Диспозиция ст. 258 ГПК РФ, по существу, повторяла содержание ст. 239.7 ГПК РСФСР. Суду вновь предлагается выносить только решение об обязанности соответствующего государственного органа или должностного лица, государственного, муниципального служащего устранить допущенные нарушения прав и свобод. Суд обязывают направлять свои решения для устранения допущенных нарушений закона руководителю органа государственной власти, должностному лицу или служащему, чьи решение, действие (бездействие) были оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган, должностному лицу или служащему без признания их судом незаконными. На суд возложена лишь обязанность принять решение, предписывающее органам государственной власти, органам местного самоуправления, должностным лицам, государственным и муниципальным служащим устранить допущенные нарушения прав и свобод. Суд не вправе не только признавать обжалуемые действия (решения) незаконными, но и отменять примененные к гражданину меры ответственности либо иным путем восстанавливать его нарушенные права и свободы.

Фактически гражданину предлагается, потратив значительное время и средства на судебное обжалование незаконных и необоснованных действий и решений указанных лиц, при признании его заявления обоснованным вновь прийти к тому же должностному лицу или государственному служащему, которые действовали неправомерно, не подчиняясь требованиям Конституции РФ и федеральных законов, для того чтобы:

При этом с неизбежностью возникала проблема, как должен государственный служащий поступить с незаконным решением. Кто его должен был отменять - он сам или вышестоящий начальник?

При таком судебном обжаловании всегда будет выигрывать чиновник. И такое восстановление нарушенных прав и свобод является издевательством над теми, чьи права и свободы были нарушены действиями (бездействием) или решениями государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и служащих.

Отсутствие какой-либо ответственности за неправомерные действия или решения не могло не породить безответственности указанных лиц. Тем самым такое судебное обжалование не способствует защите гражданских прав, правильному и своевременному рассмотрению и разрешению гражданских дел, а порождает в обществе негативное отношение не только к органам государственной власти, но и неуважение к суду и закону. При таком положении никакое общество нормально развиваться не может.

Изменить ситуацию позволит только внесение в гл. 25 ГПК РФ всех положений ст. 7 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан".

Принятие нового ГПК РФ не устранило противоречия, связанные с порядком обжалования в суд деяний и решений органов власти и должностных лиц, поскольку введение его в действие не привело к утрате юридической силы Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан". При такой ситуации ни о каком порядке обжалования в суд не могло быть и речи, поскольку даже предмет обжалования эти два закона определяли совершенно по-разному.

Так, в ст. 4 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" говорится, что федеральные законы и иные нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации и связанные с ГПК РФ, подлежат приведению в соответствие с его нормами; что впредь до приведения в соответствие с ГПК РФ указанные Федеральные законы и иные нормативные правовые акты с момента введения его в действие применяются в части, не противоречащей ему.

Однако несмотря на то, что с момента введения в действие ГПК РФ прошло более шести лет, Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан" не был приведен в соответствие с ГПК РФ. Поэтому в настоящее время наряду с нормами ГПК РФ действует и Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан", что, несомненно, затрудняет обжалование в суде действий и решений органов и должностных лиц.

Двоевластие законов поддерживается и некоторыми учеными. По мнению В. Архипова <1>, специальный Закон "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан" действует в части, не противоречащей ГПК РФ и иным вышестоящим по юридической силе актам, а в некоторых случаях имеет даже преимущественное процессуальное значение перед нормами ГПК РФ. Этот вывод, как он указывает, подтверждается и положениями ч. 1 ст. 6 Закона о том, что жалобы граждан на органы власти, нарушающие их права, рассматриваются судом по правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных в данном Законе. Таким образом, В. Архипов приходит к выводу, что между ГПК РФ и Законом об обжаловании нет непримиримых противоречий, а есть юридически обоснованные восполнения содержащихся в ГПК РФ пробелов регулирования отдельных частей процесса, разрешающего публично-правовые отношения.

<1> Архипов В. Жаловаться на нарушения прав судом можно только в "ином порядке" // Бизнес-адвокат. 2005. N 22.

С изложенной точкой зрения нельзя согласиться, так как использование многочисленных нормативных актов, обладающих одинаковой юридической силой и регулирующих одну и ту же сферу общественных отношений, существенно затрудняет механизм регулирования и приводит к коллизиям при их применении на практике. Представляется, что пробелы в кодифицированном нормативном акте должны устраняться не использованием на практике норм совершенно другого федерального закона, который согласно ст. 4 Федерального закона "О введении в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" уже давно должен быть приведен в соответствие с ГПК РФ, а путем внесения изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РФ. Только тогда все участники процесса будут четко представлять себе порядок и условия рассмотрения и разрешения таких дел.

В этой связи необходимо все лучшее, что было принято законодателями за последние 15 лет по судебной защите прав и свобод граждан, внести в гл. 25 ГПК РФ, а именно:

Проведенное исследование свидетельствует, что человек, его права и свободы пока не являются высшей ценностью, а государство не всегда признает, соблюдает и защищает права и свободы человека и гражданина. Одной из причин такого положения следует признать несовершенство законодательства, регулирующего обращения граждан в суд за защитой своих прав, его неоднократное и не всегда удачное изменение на протяжении последних лет.

Кроме того, не способствует обжалованию незаконных, необоснованных действий и решений органов и должностных лиц позиция Верховного Суда РФ, который, отменив 20 января 2003 г. свое Постановление от 21 декабря 1993 г. N 10 "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права граждан", указал на необходимость изучения практики применения ГПК РФ и создания для судов разъяснений по возникающим вопросам.

Тем не менее до сегодняшнего дня эти важные рекомендации Верховного Суда так и остались нереализованными. Затянувшееся на годы изучение практики применения ГПК РФ и подготовка предложений по вопросам обжалования в суд действий и решений, нарушающих права граждан, создают серьезные препятствия для применения положений гл. 25 ГПК РФ.

Анализ сведений, содержащихся в средствах массовой информации за последние годы (газеты, телевидение, радио), свидетельствует, что ведется очень много разговоров о борьбе с коррупцией, о необходимости принятия специального закона для борьбы с этим явлением. Проблеме же защиты прав граждан от произвола должностных лиц почти не уделяется внимания, несмотря на то что любым коррупционным проявлениям предшествует нарушение прав и свобод граждан органами власти, должностными лицами или служащими. Возможно, этим и объясняется то, что граждане не всегда знают свои права, которые они могут использовать для обжалования неправомерных действий должностных лиц в суде.

Все это способствует тому, что вместо механизмов, присущих гражданскому обществу и обеспечивающих возможность каждому гражданину участвовать в контроле за законностью и обоснованностью действий и решений органов государственной власти и должностных лиц, фактически действуют механизмы ведомственного контроля. Тем самым надзор за деятельностью должностных лиц фактически сводится к ведомственному контролю, что стимулирует только рост коррупционных проявлений в обществе.

Должностные лица, чьи неправомерные действия и решения не были обжалованы в суде, способны совершать и далее любые должностные преступления, в том числе связанные с коррупционными проявлениями. Поэтому, если на практике будут действовать законы, способные обеспечить гражданам своевременное обжалование незаконных и необоснованных решений и действий органов власти и должностных лиц, это может послужить хорошей профилактической мерой для борьбы не только с должностными правонарушениями, но и для борьбы с коррупцией.

Таким образом, актуальность исследований по данной теме имеет не только теоретическое, но и практическое значение в целях защиты прав и свобод граждан, обеспечения верховенства закона в деятельности органов власти и должностных лиц, т.е. становления России как правового государства. И только в этом случае права и свободы станут действительно высшей ценностью, поскольку будут обеспечиваться судом.