Конституционный и антикризисный подход к вопросу о развитии платежных систем в России

Медведев П.А., председатель подкомитета по законодательству о банках и банковской деятельности, член Национального банковского совета, доктор экономических наук, профессор.

В названии статьи содержится некоторая тавтология, поскольку все истинно конституционное - всегда одновременно антикризисное. Государственная защита прав и свобод человека в Российской Федерации, гарантируемая статьей 45 Конституции РФ, распространяется на сферу экономических интересов гражданина, для которых кризис представляет собой реальную угрозу. По истечении 15 лет действия и активного применения Конституции РФ никакими трудностями становления демократии и рыночной экономики нельзя оправдать повторение того, с чем наши граждане столкнулись в 90-е годы прошлого столетия (печально знаменитые пирамиды - МММ, Хопер-Инвест и т.п.). Этот аспект антикризисной политики государства, безусловно, требует специального изучения в рамках "Конституционной экономики" - научного направления, лишь недавно возникшего в России, но уже признанного Президиумом РАН. Задача эта очень непростая, так как опыт показывает: даже, казалось бы, хорошо отработанные механизмы государственного контроля и регулирования оказываются недостаточными для защиты населения от обмана на финансовом рынке. Достаточно вспомнить скандал с применением мошеннической "схемы Понзи" в масштабе 50 млрд. долл., только что разразившийся в США.

Цель этой статьи - анализ возможных последствий введения в действие принятого Государственной Думой осенью 2008 г. в первом чтении законопроекта N 68783-5 "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами".

В настоящее время в Интернете можно найти организации, подобные Корпорации Свободного Общения (КСО, см. http://www.k5.ru/) или Perfect Money (см. http://moneynews.ru/Interview/9735/). Они называют себя виртуальными платежными системами (и действительно являются таковыми). Эти организации открывают для желающих виртуальный счет, пополняющийся, как правило, наличными деньгами через платежный автомат. Для регистрации своего счета в системе, которая производится обычно через Интернет или платежный автомат, человеку не нужно (и даже невозможно) предъявлять какие-либо документы. Поэтому счета физических и юридических лиц неразличимы: и те и другие реально являются анонимными.

Каждая такая платежная система осуществляет перевод денег с одного счета на другой внутри себя и в других подобных системах. Совокупное количество счетов всех этих систем исчисляется сотнями тысяч, а может быть, и миллионами. Их владельцы переводят друг другу деньги за предоставляемые товары и услуги. Например, покупателю компьютерной программы в Интернете предлагается перевести деньги со своего счета на счет продавца не в банке, а в одной из виртуальных платежных систем. Аналогичным образом можно заплатить за перевозку мебели, за компьютер и т.д. Получатели денег используют их внутри виртуальных платежных систем для покупки товаров и услуг или снимают их через автоматические устройства в наличной форме. Весь этот оборот денег принципиально неконтролируем и потому не сопровождается налогообложением.

Анонимность и неконтролируемость счетов позволяет использовать их для дачи взяток. В студенческой среде упорно ходят слухи, что "покупка" оценок у недобросовестных преподавателей все чаще переходит из наличной формы в "интернетную". "Преимущества" виртуальной взятки очевидны: она не оставляет следов. Виртуальные платежные системы - идеальный инструмент для перевода денег за наркотики, выкуп заложников и т.п.

Оборот виртуальных платежных систем стремительно растет (в 1,5 - 2 раза в год) и оценивается сейчас в 500 млн. руб. Так как данные системы либо не платят налогов вовсе, либо их существенно недоплачивают и имеют доход от продажи наличных денег, собираемых платежными автоматами, они обслуживают своих клиентов по очень низким тарифам или вовсе бесплатно.

Дешевизна обслуживания успешно используется лоббистами для формирования положительного имиджа виртуальных платежных систем в общественном мнении, хотя эта дешевизна стоит обществу чрезвычайно дорого. Кроме прямых потерь для бюджета от неуплаты налогов при виртуальных расчетах создаются огромные объемы неучтенной наличности, используемой для выплаты зарплаты в конвертах и, следовательно, дополнительного ухода от налогов. Это не только увеличивает бюджетные потери, но и приводит к росту инфляции - одного из главных препятствий развития нашей экономики. И непосредственно, и опосредованно (через продажу наличности) виртуальные платежные системы способствуют распространению коррупции, расширяя возможности взяточников.

Деятельность виртуальных платежных систем не подчиняется Федеральному закону "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма". Она противоречит требованиям FATF: "Каждая страна должна принимать меры для обеспечения того, чтобы физические или юридические лица, включая агентов, которые предлагают услуги по пересылке денег или ценностей, в том числе пересылку по неформальной системе или сети перевода денег или ценностей, были зарегистрированы или имели лицензию... Каждая страна должна обеспечить, чтобы физические или юридические лица, осуществляющие такую деятельность нелегально, подвергались административным, гражданско-правовым и уголовным наказаниям". То, что существующий в России контроль над системами денежных переводов неудовлетворителен, особо отмечено в последнем отчете FATF (в начале 2008 г.) о ситуации с противодействием легализации преступных доходов и финансированию терроризма в России: "Текущая система работы с поставщиками услуг по переводу средств обеспечивает эффективный надзор за законными поставщиками услуг по переводу средств, однако не касается вопроса о существовании незаконных альтернативных систем перевода, работающих в России. Российские правоохранительные органы должны уделять больше внимания расследованию существования систем альтернативного перевода для улучшения оценки масштабов и характера угрозы отмывания денег (финансирования терроризма) со стороны незаконных систем перевода средств в пределах России и через ее территорию".

Так как за рубежом требования FATF строго соблюдаются, на наш рынок все чаще проникают иностранные сомнительные платежные системы. С виртуальными платежными системами бороться очень трудно, но принципиально возможно: они нелегальны, и их деятельность можно было бы остановить, прервав их подпитку наличными деньгами через автоматы и деньгами в любой форме через некоторые банки, которые, не выдерживая несправедливой конкуренции, идут на сотрудничество с незаконными платежными системами.

Осенью 2008 г. Государственная Дума одобрила в первом чтении законопроект N 68783-5 "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами". Окончательное его принятие коренным образом меняет статус виртуальных платежных систем: они станут легальными. Механизм легализации следующий. Законопроект вводит понятие "платежный агент" (п. 3 ст. 2). Определение платежного агента тавтологическое. Это тот (юридическое лицо или индивидуальный предприниматель), кто осуществляет деятельность по приему платежей физических лиц. В соответствии со статьей 4 законопроекта виртуальная платежная система заключит с каждым своим клиентом - юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем договор о приеме платежей от своего имени. Каждого сотрудничающего с ней владельца автомата по приему платежей виртуальная платежная система (также в соответствии с законопроектом) сделает своим платежным субагентом. После этого виртуальная платежная система получит законное право принимать деньги физических лиц через платежные автоматы в свою кассу, что даст ей возможность как производить платежи по их поручению, так и, манипулируя размером платежа в пользу каждого своего клиента - юридического лица или индивидуального предпринимателя, производить расчеты и между ними.

В пункте 9 ст. 4 авторы законопроекта делают следующий шаг по пути - они разрешают оператору по приему платежей задерживать передачу денег поставщику оплачиваемой гражданином услуги, за что предлагается платить неустойку, и выплачивать задаток. Первая операция, очевидно, эквивалентна привлечению денежных средств во вклад, вторая - размещению привлеченных средств от своего имени и за свой счет, т.е. банковским операциям, которые в настоящее время имеют право совершать лишь настоящие, имеющие лицензию банки. Так далеко, как правило, действующие виртуальные банки не заходят. Большая часть из них ограничивается расчетами. Впрочем, есть и исключения. В частности, указанные выше виртуальные банки принимают депозиты.

Авторы законопроекта предлагают заменить банковский надзор контрольно-кассовой техникой. Это не выдерживает никакой критики, например, потому что такой техникой (к сожалению!) до сих пор обременены и банки, но это не влечет отмену надзора над ними.

Если допустить принятие законопроекта, возникнет легальная псевдобанковская система без лицензирования (следовательно, и без возможности изгнания с рынка нарушителя каких угодно правил поведения), капитала, надзора и налогов. Она, безусловно, вытеснит современную, с таким трудом созданную настоящую банковскую систему, несущую на себе бремя капитализации, лицензирования, налогов, проверок, надзора, отчетности. На некоторое время эффект будет такой же, как в начале существования МММ, пока Мавроди платил. Развязка в принципе будет такой же, только по масштабу последствий на несколько порядков катастрофичнее.

Если мы всерьез хотим бороться с коррупцией и инфляцией (в чем я абсолютно уверен), нам нужно принимать не законопроект N 68783-5 "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами", а абсолютно противоположные по смыслу решения.

Отвергнув несостоятельный законопроект, мы вполне можем сохранить существующую систему моментальных платежей. В документе FATF "Пояснительная записка к Специальной рекомендации VI: Альтернативный денежный перевод" сказано: "Юрисдикции могут разрешить временное оказание услуг денежных переводов службам, которые уже существуют на момент введения в действие Специальных рекомендаций, для того чтобы дать возможность таким службам получить лицензию или осуществить регистрацию".

Хорошую базу для разумной легализации, в рамках конституционной экономики, существующей системы моментальных платежей дает подготовленный специалистами АРБ и внесенный 17 сентября 2008 г. членом Совета Федерации Д.Н. Ананьевым и депутатами Государственной Думы А.В. Багаряковым, Ю.Б. Зеленским, П.А. Медведевым и А.Н. Свистуновым проект Закона "О внесении изменения в статью 131 Федерального закона "О банках и банковской деятельности".

Проект предлагает:

• предоставить кредитным организациям право привлечения банковских платежных агентов на основании договоров агентирования по модели поручения;
• ограничить право банковских платежных агентов поручать другим лицам прием наличных денежных средств от физических лиц;
• установить порядок сдачи банковскими платежными агентами наличных денежных средств;
• установить обязанность использования банковскими платежными агентами специальных банковских счетов для аккумуляции денежных средств, принятых в качестве платежей;
• регламентировать порядок и объем информирования физических лиц при осуществлении приема платежей.

Законопроект позволит каждому владельцу платежных автоматов сделаться агентом какого-нибудь банка и действовать от имени последнего. Так как теоретически каждый владелец автоматов сдает деньги в банк, небольшое изменение формы его отношений с банком не должно вызвать трудностей или возражений. Таким образом, с одной стороны, будут соблюдены интересы всех субъектов, участвующих в настоящее время в осуществлении расчетов за услуги, оказываемые физическим лицам, а с другой - не будут нарушены принципы конституционной экономики.