Содержание и признаки нецелевого использования бюджетных средств (уголовно-правовой аспект)

Кумыков Аскер Асланович, соискатель кафедры уголовного права Краснодарского университета МВД России.

Как известно, все без исключения средства, выделяемые из федерального бюджета, носят целевой характер. Однако как у сотрудников органов Федерального казначейства, контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации и других органов, контролирующих использование федеральных бюджетных средств, так и у работников предприятий, учреждений, организаций, использующих эти средства, возникают затруднения с квалификацией использования средств, выделенных из федерального бюджета, как нецелевого. Дело в том, что в соответствии с Положением о Федеральном казначействе Российской Федерации <1>, ст. 284 БК РФ <2> органы федерального казначейства имеют право списывать в бесспорном порядке суммы предоставленных ими субсидий, межбюджетных субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями, и накладывать административные наказания в соответствии с КоАП РФ <3>.

Кроме того, согласно введенной Законом от 8 декабря 2003 г. <1> ст. 285.1 УК РФ может наступить уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств. Данное обстоятельство значительно обострило вопрос о том, что считать нецелевым расходованием бюджетных средств. Мы полагаем, что охарактеризовать расходование как нецелевое следует, во-первых, через соотнесение результата использования с целью, преследуемой при выделении этих средств, и, во-вторых, через отклонение от регламентированного режима использования, что даже при достижении желаемой цели влечет нецелевой характер использования средств.

При этом при выделении средств формулируются обычно две цели - промежуточная и конечная. Очевидно, для того чтобы признать использование средств целевым, необходимо достижение как промежуточной, так и конечной цели. Например, при выделении средств на приобретение оборудования для производства конкретных видов продукции с целью удовлетворения потребностей определенного круга пользователей возможна ситуация, когда указанное оборудование приобретено, но на нем производится продукция, реализуемая не указанным в бюджетной росписи пользователям. В этом случае использование указанных средств квалифицируется как нецелевое.

Можно определить несколько конкретных видов нецелевого использования средств, выделенных из федерального бюджета, указанных в ряде нормативных актов. Наиболее распространенный вид нецелевого использования - направление средств, выделенных из федерального бюджета, на банковские депозиты, приобретение различных активов (валюты, ценных бумаг, иного имущества) с целью их последующей продажи, осуществление взносов в уставный капитал другого юридического лица, оказание финансовой поддержки. Другим видом нецелевого использования является расходование средств при отсутствии оправдательных документов, неоформление или неправильное оформление первичных документов (первичных документов на приобретение товарно-материальных ценностей, документов на расходование средств), отсутствие авансовых отчетов и т.д. В этом случае расходование средств неправомерно и, следовательно, является нецелевым. В ряде случаев допускается нецелевое расходование средств, выделенных из федерального бюджета, сверх норм, установленных Министерством финансов (нормы возмещения командировочных расходов, нормы на расходование бензина и т.д.). Сумма перерасхода квалифицируется как нецелевое использование. Можно выделить основной фактор, определяющий особенности проведения контроля и квалификацию нецелевого использования: метод финансовой деятельности при выделении государственных средств <1>.

Соответственно, следует обратить внимание на особенности нецелевого использования в организациях, чья деятельность в основном финансируется за счет федерального бюджета по смете. Здесь нецелевым использованием является использование средств на цели, не предусмотренные сметой расходов бюджетного учреждения. Если средства, выделяемые из федерального бюджета, оказываются закрепленными в хозяйственном ведении или оперативном управлении, ряд ограничений на их использование содержится в Гражданском кодексе Российской Федерации. Например, учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. К традиционным методам финансовой деятельности государства при распределении бюджетных средств относятся финансирование и кредитование. Можно выделить и третью форму, появившуюся в последние годы, - передачу средств федерального бюджета в управление.

В подобных случаях выявление нецелевого расходования бюджетных средств затрудняется тем, что платежи осуществляются поэтапно, что обусловлено тем, что процесс расходования средств федерального бюджета является многостадийным. При финансировании средства федерального бюджета перечисляются получателям на бюджетный счет и первоначально могут оказаться в соответствии с терминологией Гражданского кодекса Российской Федерации закрепленными за ними в хозяйственном ведении или в оперативном управлении. При этом данные средства все равно остаются находящимися в федеральной собственности, только по своему характеру являются распределенными. Далее эти средства могут использоваться на выплату заработной платы, стипендий или перечисляться по хозяйственным договорам поставщикам, подрядчикам, продавцам. В последнем случае получаемые контрагентами юридических лиц, финансируемых из федерального бюджета, средства являются фактически выделяемыми из федерального бюджета, поскольку перечисляются из федерального бюджета (со счета по учету средств федерального бюджета). При этом решения о выделении средств (о заключении конкретных договоров) принимаются нижестоящими распорядителями бюджетных назначений. Поэтому для коммерческих юридических лиц может явиться неожиданностью требование органов Федерального казначейства о предоставлении для проверки документов, связанных с использованием средств, выделенных из федерального бюджета. Им следует более внимательно подходить к сотрудничеству с организациями, финансируемыми из федерального бюджета, поскольку нецелевое использование этих средств влечет наложение достаточно жестких санкций.

Вместе с тем, как представляется, не относится к нецелевому использованию средств недостижение цели при надлежащих действиях их получателя. Например, выделенные федеральные бюджетные средства учреждению, финансируемому из бюджета, были направлены на предоплату приобретаемых основных средств (проведения определенных работ), однако предусмотренные заключенными хозяйственными договорами основные средства поставлены не были (работы не выполнены). В этом случае ответственность за нецелевое использование средств должен нести контрагент организации, финансируемой (кредитуемой) из федерального бюджета. Это позволяет выяснить, при недостижении желаемого результата у организации, которой средства с были выделены непосредственно, что же явилось для этого причиной, и применить санкции к действительному нарушителю <1>.

В уголовно-правовом контексте можно также выделить ряд действий по нецелевому расходованию бюджетных средств, обладающих общественной в опасностью <1>. К таким можно отнести следующие: осуществление расходов бюджета на неконкурсной основе (непосредственной преградой перехода на широкомасштабное проведение конкурсов является кризис неплатежей, в результате которого бюджету нечем платить, естественно, что к приоритет получают его долговременные контрагенты, связанные с ним широкой сетью связей и имеющие возможность получать оплату в неденежной форме); неравномерность исполнения различных расходных статей бюджета, обладающих формально одинаковой степенью защищенности; предоставление непредусмотренных бюджетных ссуд, особенно при отсутствии должного обеспечения; размещение средств бюджета в коммерческих банках; исполнение бюджета в форме взаимозачетов, погашения ценных бумаг, в натуральной форме, при котором чиновник по своему усмотрению определяет форму исполнения взаимных обязательств по бюджету, а также курс, по которому принимаются разнообразные денежные "суррогаты"; неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств, перечисление бюджетных средств в меньшем объеме, чем предусмотрено уведомлением о бюджетных ассигнованиях, либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств и др.

Обобщая, можно отметить, что под использованием бюджетных средств не по целевому назначению можно понимать такое их использование, которое не приводит к результатам, предусмотренным при их выделении, или приводит к этим результатам, но сопровождается неправомерными действиями или событиями, причем такая неправомерность может быть закреплена в правовых актах, в заключаемых договорах, в решениях полномочных органов, определяющих целевой характер выделяемых из федерального бюджета средств. В таком понимании, на наш взгляд, следует трактовать диспозицию ст. 285.1 УК РФ (при этом мы не указывали, что преступность указанных деяний возможна только при расходовании в крупном размере, поскольку этот очевидный фактор в части квалификации деяния не вызывает вопросов).