Мудрый Юрист

Разграничение полномочий в сфере охраны окружающей среды: проблемы реализации

Л.А. ТИХОМИРОВА

Тихомирова Л.А., кандидат юридических наук, и.о. начальника правового отдела Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Республике Татарстан (Татарстан).

Далеко не секрет, что причиной проведения частых административных реформ в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти является недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти, коррумпированность в системе государственного управления и др. Именно об этом говорится в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р.

Зачастую результатом реформирования государственного управления в России является перераспределение полномочий между существующими органами исполнительной власти; упразднение и переподчинение ранее действующих органов государственной власти или создание новых государственных структур. Однако не всегда достигается конечная цель проведения таких административных реформ, в числе которых исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти и завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Напомним, что приоритетные направления административной реформы были определены еще в 2003 году Указом Президента РФ от 23.07.2003 N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах". Однако до сих пор поставленные перед Правительством РФ задачи не решены в полном объеме.

Постараемся отразить некоторые проблемы государственного управления в сфере охраны окружающей среды на примере разграничения полномочий в указанной сфере деятельности.

Во-первых, вопросы разграничения и делегирования полномочий в области охраны окружающей среды всегда являлись камнем преткновения между федералами и регионами. Законодательная, административная да и судебная практика, приходившаяся на периоды 2002 - 2006 гг., как нельзя ярко показала противоборство по "перетягиванию одеяла" двух уровней власти.

Во-вторых, наделение и осуществление разными федеральными органами исполнительной власти смежных функций в сфере охраны окружающей среды приводили к дублированию их полномочий. Даже несмотря на последний Указ Президента РФ от 12.05.2008 N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти", которым полномочиями по осуществлению федерального государственного экологического контроля был наделен только один орган - Росприроднадзор, не исключено осуществление некоторых контрольных мероприятий в области охраны окружающей среды и другим органом - Ростехнадзором, наделенным специальными функциями в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия.

Проанализируем сложившуюся ситуацию и попытаемся выявить истоки возникновения соответствующих проблем.

Анализ законодательства РФ позволяет выделить определенные этапы, обусловленные принятием соответствующих Федеральных законов, на которых вопросы разграничения полномочий между федералами и регионами разрешались по-разному: 1 этап связан с принятием Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ; 2 этап связан с принятием Федерального закона от 29.12.2004 N 199-ФЗ; 3 этап связан с принятием Федерального закона от 31.12.2005 N 199-ФЗ; 4 этап связан с принятием Федерального закона от 18.12.2006 N 232-ФЗ.

Так, анализ Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ позволял говорить о постепенном переходе от децентрализованного к централизованному распределению предметов совместного ведения РФ и ее субъектов. Касаясь изменений круга полномочий органов государственной власти всех уровней, органы государственной власти субъектов получают в результате чисто формальные полномочия, сводимые к организации и осуществлению межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности и обеспечения населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территориях субъектов РФ. При этом органы государственной власти субъектов РФ теряют право осуществлять государственный контроль.

В этот период речь шла даже не об отстаивании регионами ранее принадлежавших им полномочий, а об обоснованности и целесообразности существования органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды на уровне субъекта РФ.

Несмотря на то, что Федеральный закон N 122-ФЗ был принят 22 августа 2004 г., вступал в силу он лишь с 1 января 2005 г., за исключением отдельных его положений.

Не дожидаясь вступления в силу Федерального закона N 122-ФЗ, Государственной Думой РФ был принят новый Закон - Федеральный закон от 29.12.2004 N 199-ФЗ, которым некоторые полномочия субъектов РФ в области охраны окружающей среды пролонгировались на год. Целый год субъекты РФ доказывали в судах законность осуществления ими элементарных полномочий в области охраны окружающей среды. В частности, это касалось осуществления государственного экологического контроля. И не без успеха.

Так, 31 декабря 2005 года был принят долгожданный для регионов и неожиданный для федералов Федеральный закон N 199-ФЗ, который принципиально пересмотрел не только позиции ранее вступивших в силу законов, но и дальнейшее развитие законодательства об охране окружающей среды как центра, так и регионов.

Внесенными изменениями субъекты РФ были наделены существенным объемом полномочий, в том числе полномочиями по осуществлению государственного экологического контроля, а также полномочиями по выдаче некоторых эколого-разрешительных документов.

Практически во все специальные Законы, в том числе и в ФЗ "Об отходах производства и потребления", в ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", были внесены изменения, которые ограничили федеральные органы исполнительной власти в осуществлении ими государственного экологического контроля. Так, ранее существовавшая формулировка "организация и осуществление государственного контроля и надзора..." была дополнена текстом следующего содержания: "На объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю". Эти изменения повлияли на толкование Постановления Правительства Российской Федерации от 29.10.2002 N 777 "О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю" и п. 3 ст. 65 ФЗ "Об охране окружающей среды", согласно которому "органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих государственному экологическому контролю, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю". Если до внесенных Федеральным законом от 31.12.2005 N 199-ФЗ изменений данные требования ограничивали полномочия субъектов РФ в части осуществления государственного экологического контроля, то после соответствующих изменений ограничения в осуществлении государственного экологического контроля касаются и федеральных органов исполнительной власти.

Существенные изменения в отдельные законодательные акты были внесены также Федеральным законом от 18.12.2006 N 232-ФЗ, который вступил в силу с 1 января 2007 года. Речь идет, прежде всего, о Градостроительном кодексе РФ и ФЗ "Об экологической экспертизе". В этих Законах РФ делегировала органам государственной власти субъектов РФ осуществление некоторых полномочий. Однако следует отметить, что речь идет не о собственных полномочиях субъектов РФ, а о делегированных (переданных). В чем особенность последних? Это означает то, что их осуществление полностью подконтрольно и подотчетно федеральным органам государственной власти.

Таким образом, анализ Федеральных законов, вносивших на протяжении трех лет существенные изменения в Законы, регулирующие отношения в области охраны окружающей среды, позволяет делать следующие выводы. Если до 31 декабря 2005 года политика государства была нацелена на централизацию полномочий в сфере охраны окружающей среды и концентрирование указанных полномочий за федералами, то после 31 декабря 2005 года ситуация резко изменилась. Заметна децентрализация власти и наделение субъектов РФ значительным объемом полномочий в области охраны окружающей среды. Вместе с тем по многим вопросам в области охраны окружающей среды координатором остается федеральный орган государственной власти. Указанные реформы не могли не отразиться на всем правовом поле. И здесь прослеживается своя тенденция. Так, если до 31 декабря 2005 года при реализации законодательства в области охраны окружающей среды проблемы возникали из-за противоречивости действующих нормативных правовых актов, то после 31 декабря 2005 года проблемы возникают из-за пробелов в законодательстве ввиду отсутствия новых правовых норм, должным образом регулирующих рассматриваемые правовые отношения.

Однако если раньше проблемы при разграничении полномочий в сфере охраны окружающей среды исключительно возникали между двумя уровнями власти, то теперь возникла некоторая неопределенность между федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими смежные функции.

Указом Президента РФ от 12.05.2008 N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" была утверждена новая Структура федеральных органов исполнительной власти. Настоящим Указом Президента РФ в ранее существовавшую Структуру федеральных органов государственной власти были внесены существенные коррективы: были образованы новые органы, некоторые ранее действующие органы - преобразованы и упразднены.

Изменения коснулись и федеральных органов государственной власти, осуществляющих государственный экологический контроль.

Напомним, что ранее государственный экологический контроль на федеральном уровне осуществляли два органа: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор); Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).

Отметим также, что согласно ранее действующей Структуре федеральных органов исполнительной власти, утв. Указом Президента РФ от 24.09.2007 N 1274 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти", Росприроднадзор находился в ведении Министерства природных ресурсов РФ, руководство деятельностью которого осуществляло Правительство РФ; руководство деятельностью Ростехнадзора Правительство РФ осуществляло напрямую.

Таким образом, до вступления в силу Указа Президента РФ от 12.05.2008 N 724 государственный экологический контроль осуществлялся Ростехнадзором и Росприроднадзором. При этом критерием разграничения полномочий при осуществлении государственного экологического контроля являлись установленная сфера ведения и регулируемая область общественных отношений. Вместе с тем следует отметить, что и здесь с начала образования указанных органов возникали некоторые проблемы по разграничению некоторых полномочий. Прежде всего, речь идет об объектах государственной экологической экспертизы.

С вступлением в силу Указа Президента РФ от 12.05.2008 N 724 ситуация кардинальным образом изменилась. Так, Министерство природных ресурсов РФ было преобразовано в Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России), которому были переданы функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды (п. 7 Указа). При этом в ведение Минприроды России переданы: Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство по недропользованию. Некогда находившееся в ведении МПР России Федеральное агентство лесного хозяйство было передано в ведение Министерства сельского хозяйства РФ.

В связи с переподчинением федеральных органов исполнительной власти, изменился и перечень их полномочий.

Теперь федеральный государственный экологический контроль осуществляет только Росприроднадзор. Ростехнадзор же осуществляет специальные функции в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, а также функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня. Однако ни Положение о Ростехнадзоре, ни иной нормативный правовой акт не раскрывают содержание специальных функций. И лишь анализ действующего законодательства позволяет говорить о том, что Ростехнадзор уполномочен осуществлять: лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов; администрирование платы за негативное воздействие на окружающую среду; государственный строительный надзор; нормирование в области охраны окружающей среды, а также функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы. Кроме того, за Ростехнадзором согласно Положению о нем остаются полномочия на проведение проверок (инспекций) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности. И опять же, нет гарантии, что при реализации указанных полномочий функции Росприроднадзора и Ростехнадзора пересекаться не будут.

Таким образом, если совсем недавно проблема разграничения полномочий в области охраны окружающей среды особенно отчетливо приобретала межуровневый характер, то сейчас можно говорить и о ее внутриуровневой стороне. Несмотря на неоднократно проводимые реформы в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, которые не оставляли без внимания и систему государственного управления в сфере охраны окружающей среды, а также несмотря на неоднократное проведение кодификации российского законодательства, в том числе существенным образом изменившей содержание природоохранного законодательства и основные направления деятельности (функции и полномочия) органов исполнительной власти всех уровней, реализация некоторых полномочий федеральных органов исполнительной власти и полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ затруднена. При этом одной из причин является отсутствие четких критериев разграничения таких полномочий на законодательном уровне, а также наличие определенных пробелов и коллизий в системе действующего законодательства.