Мудрый Юрист

Реформирование государственных (муниципальных) аптечных организаций

"Московские аптеки", 2002, N 5

Общественный вид собственности на фармацевтическом рынке составляют государственные и муниципальные организации (аптеки, аптечные склады и т.д.). Основой рыночной экономики является государственное регулирование деятельности хозяйствующих субъектов, однако мы сталкиваемся совершенно с другим подходом. Как на федеральном уровне, так и на фармацевтическом рынке отсутствует целостная система управления государственной собственностью. За годы реформ так и не определено место фармации в системе медицинской помощи населению, что отрицательно влияет на производственный и кадровый потенциал отрасли.

В последнее время многие специалисты стали высказывать опасения, что государственный сектор экономики может вообще исчезнуть в фармацевтической отрасли за счет вхождения государственных и муниципальных аптек в структуру аптечных сетей частного сектора экономики. В связи с этим проблемы и перспективы их деятельности приобрели особую актуальность, что должно рассматриваться в рамках реформирования отрасли в целом.

Реформирование фармацевтической отрасли носит административный характер, проводимые мероприятия детально не проработаны, в связи с этим процесс приобрел черты хаотичности и бессистемности. Сложившаяся ситуация требует незамедлительного и кардинального решения органами власти и отраслевого министерства.

За годы реформ в Российской Федерации сложились две модели управления фармацевтической деятельностью: в одних регионах органы управления входят в структуру органов здравоохранения, в других - являются самостоятельными организациями и непосредственно подчиняются местным органам исполнительной власти. В силу этого органы управления фармацевтической деятельностью обладают различным объемом полномочий для принятия управленческих решений и разной степенью ответственности, что ведет к значительной дифференциации фармацевтической помощи в регионах.

Реформирование государственных и муниципальных аптек началось в 1992 г., после вступления в силу приказа Минздрава РФ N 42, в соответствии с которым они получили право приобрести статус самостоятельных юридических лиц.

По нашему мнению, начальный этап реформирования отрасли породил много проблем, которые требуют незамедлительного решения в настоящее время. Именно тогда в массовом сознании сформировалось отношение к рыночной экономике как к панацее от всех существующих проблем, но то, что это не так, мы поняли значительно позже.

К кардинальным изменениям в экономике было не подготовлено население страны, в том числе и руководители фармацевтических организаций всех уровней управления. В результате мы имеем самый широкий спектр подходов к реформированию государственной собственности, который не координируется ни отраслевым министерством, ни местными органами самоуправления. Мышление руководителей фармацевтических организаций сформировалось в условиях административной системы управления, поэтому общественный вид собственности они рассматривали как единственный подход к управлению и распределению ресурсов.

Специалисты отрасли длительное время воспитывались в условиях, когда внимание акцентировалось на том, что, в отличие от других организаций народного хозяйства, только фармацевтическая служба и аптеки выполняют социальную функцию. Однако в условиях рыночной экономики все хозяйствующие субъекты должны нести социальную ответственность перед обществом.

Принципы формирования и функционирования частного сектора экономики были незнакомы руководителям государственных организаций, поэтому практические навыки работы в новых экономических условиях они приобретали в процессе производственной деятельности. На базе прежней государственной собственности были созданы новые организации (муниципальные аптеки, государственные унитарные предприятия и т.п.), но они продолжали нести груз традиций по оказанию лекарственной помощи населению, и выполнение социальных функций продолжало иметь приоритетное значение.

Фармацевтические организации государственной и муниципальной собственности продолжали позиционировать себя на рынке как социальные, а не как бизнес-структуры. В связи с этим они длительное время за счет собственных средств финансировали государственный заказ по бесплатному и льготному отпуску лекарств. Только спустя годы, особенно после кризиса 1998 г., когда на фармацевтическом рынке в полную силу заработали механизмы конкуренции, они стали позиционировать себя и как структуры фармацевтического бизнеса. К сожалению, до настоящего времени руководители не всех государственных и муниципальных фармацевтических организаций осознали данную реальность современной действительности.

По нашему мнению, реформирование государственных и муниципальных аптек прошло пять этапов, из которых четвертый и пятый мы видим в последние годы.

На первом этапе, после издания в 1992 г. приказа N 42 МЗ РФ, проходило реформирование государственной аптечной сети, деятельность которой определялась принадлежностью единственному собственнику - государству. Государственные фармацевтические организации преобразовывались в другие формы собственности, предусмотренные законами Российской Федерации. В это время в отрасли была ликвидирована вертикаль управления. На тот момент в регионах наиболее авторитетными были структуры управления фармацевтической деятельностью, т.е. производственные объединения "Фармация" (или аптечные управления) республик, краев, областей, городов, поэтому их реформирование началось в первую очередь. На основе прежних территориальных структур управления отраслью стали создаваться акционерные общества. Крайне редко в некоторых регионах, пытаясь сохранить прежнюю систему оказания фармацевтической помощи, создавали акционерные общества путем объединения управленческого аппарата с аптечным складом и всеми аптеками территории (области).

Наряду с этим активно шло реформирование розничных аптек, на их базе создавались организации других форм собственности: муниципальные аптеки, АО, ООО, - как равноправные участники экономических отношений.

В ходе второго этапа реформирования на фармацевтическом рынке создаются организации частного сектора экономики, прежде всего в розничном звене. В связи с этим стали проявляться механизмы конкуренции как инструмента рыночных отношений.

Третий этап реформирования отрасли проходил в условиях чрезмерного увлечения процессом разгосударствления экономики. В оптовом и розничном звене за счет частного капитала создается значительное количество фармацевтических организаций, что формирует два сектора экономики, между которыми обостряется конкуренция.

После августа 1998 г. начался четвертый этап, дефолт заставил все фармацевтические организации, независимо от формы собственности, искать новые подходы к работе на рынке. Возникла необходимость концентрации имеющихся ресурсов, что привело к появлению нового фактора на фармацевтическом рынке - аптечных сетей негосударственной формы собственности, которые формируются за счет принадлежности одному собственнику. Инициаторами создания данных аптечных сетей, как правило, становились дистрибьюторы или производители.

За годы реформ собственники в лице государства и местных органов самоуправления практически не инвестировали развитие отрасли. Государственные организации фармацевтического рынка приблизительно на 80% инвестировались за счет собственных средств. После августа 1998 г. проблема инвестиций приобрела особое значение.

Государственные и муниципальные аптеки стали искать выход из сложившейся ситуации. В связи этим в Москве и Московской области начался пятый этап их реформирования: стали формироваться аптечные сети, в которые одновременно входят организации как частного, так и государственного сектора экономики, прежде всего муниципальные аптеки. Аптечные сети подобного типа формируются уже не за счет принадлежности одному собственнику. При вхождении в структуру аптечных сетей данного вида муниципальные аптеки сохраняют статус самостоятельного юридического лица.

При формировании подобных аптечных сетей используются два подхода: первый - аптеки государственного сектора экономики под лозунгом защиты от недобросовестной конкуренции на рынке (или под другими лозунгами) на основании заключенных договоров добровольно входят в структуру той или иной аптечной сети; второй - муниципальные аптеки (аптеки, аптечные пункты) передаются местными органами самоуправления в собственность структурам частного сектора экономики под лозунгом социальной защиты населения (снижения цен, предоставления дополнительных услуг в месте проживания и т.п.). Такой подход был использован в Москве, когда аптеки и аптечные пункты Северного административного округа были переданы собственником (местными органами самоуправления) в структуру аптечных сетей негосударственной формы собственности.

По нашему мнению, для реформирования государственных и муниципальных аптек в современных условиях является важным сохранение хотя бы на ближайшие 5 лет сложившихся в регионах систем управления фармацевтической деятельностью. Это позволит стабилизировать работу как частного, так и государственного сектора экономики. Создание аптечных сетей на фармацевтическом рынке будет продолжаться, но инициаторами их формирования наряду с производителями и дистрибьюторами начнут выступать розничные аптеки. При этом объединение может осуществляться как в форме хозяйственных объединений, так и на договорной основе с созданием собственных управленческих структур. Данный подход позволит государственным и муниципальным аптекам сохранить влияние в отрасли, кадровый и производственный потенциал, составить достойную конкуренцию аптечным сетям частного сектора экономики.

В последнее время специалисты отрасли иногда высказывают мнение, что перспективы развития фармацевтического рынка и его государственного сектора уже предопределены, что у него нет выбора. Однако это далеко не так. Государственные муниципальные аптеки еще могут самостоятельно определить перспективы своего развития и свое место на фармацевтическом рынке.

По материалам доклада доцента кафедры УЭФ ФППОП ММА им. И.М.Сеченова Е.Л.Кузубовой на VII Всероссийской конференции "Аптечная сеть России"

Подготовила

И.СЕЛИВАНОВА