Мудрый Юрист

Антикоррупционные инструменты и их применение в федеральных органах исполнительной власти

Цирин Артем Михайлович - и.о. ведущего научного сотрудника отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Как показывает анализ практики борьбы с коррупцией, деятельность органов исполнительной власти больше других органов власти подвержена коррупции, поскольку здесь сосредоточено оперативное управление материально-техническими, экономическими, финансовыми, информационными, кадровыми и иными ресурсами <1>. Повышенную подверженность коррупции органов исполнительной власти детерминируют высокая интенсивность контактов с физическими и юридическими лицами, существенность принадлежащих органам исполнительной власти функций, отсутствие реальной ответственности за коррупционные проступки, относительно невысокий уровень вознаграждения государственных служащих.

<1> Четвериков В.В. Административно-правовые меры противодействия коррупции в деятельности исполнительной власти // Право и политика. 2008. N 2. С. 304.

Для решения различных задач, направленных на создание правовых и организационных условий эффективного противодействия коррупции, в соответствии с Указом Президента РФ от 19 мая 2008 г. N 815 "О мерах по противодействию коррупции" <2> был образован Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции. Создание государственных институтов по противодействию коррупции весьма важно для проведения соответствующих реформ и координации деятельности по вертикали. Однако функционирование этих институтов само по себе не означает осуществления реформ в остальных органах власти. Поэтому необходимо вовлечение в указанную работу федеральных органов исполнительной власти, где эти реформы должны быть непосредственно проведены.

<2> СЗ РФ. 2008. N 21. Ст. 2429.

Концептуальное значение для формирования законодательства о противодействии коррупции имеет утверждение 31 июля 2008 г. Президентом РФ Национального плана противодействия коррупции <3>. В числе прочих мер по совершенствованию государственного управления в целях противодействия коррупции, предусмотренных указанным Планом, следует отметить меры, непосредственно затрагивающие деятельность федеральных органов исполнительной власти:

<3> РГ. 2008. 5 авг.

детализация механизмов контроля за выполнением публичных функций федеральными органами государственной власти, включая введение административных регламентов по каждой из таких функций и системы оценки качества их выполнения (подп. "д" п. 1 раздела II);

разработка и внедрение стандартов государственных услуг и регламентов исполнения государственных функций, а также оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и работников, которые должны быть закреплены в административных регламентах (подп. "е" п. 2 раздела II);

рассмотрение вопроса о целесообразности создания в составе кадровых служб федеральных государственных органов (кроме федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрены военная и специальные виды службы) подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений с возложением на них следующих функций (п. 3 раздела II): а) обеспечение соблюдения государственными служащими Общих принципов служебного поведения, утвержденных Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 "Об утверждении Общих принципов служебного поведения государственных служащих"; б) обеспечение деятельности комиссий по разрешению конфликта интересов; в) принятие мер по предотвращению конфликта интересов, в том числе после ухода государственного служащего с государственной службы; г) оказание консультативной помощи по вопросам, связанным с применением на практике общих принципов служебного поведения государственных служащих; д) обеспечение реализации обязанности государственных служащих сообщать о ставших им известными в связи с выполнением своих должностных обязанностей случаях коррупционных или иных правонарушений, а также осуществление проверки достоверности таких сведений и сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых государственными служащими; е) проведение служебных расследований случаев коррупционных проявлений; ж) взаимодействие с правоохранительными органами.

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг., одобренная распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р <4>, в качестве неотъемлемого условия достижения своих целей предусматривает разработку действенных механизмов противодействия коррупции:

<4> СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.

подготовку и реализацию антикоррупционных программ для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов и механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти и т.д.

Перечисленные выше меры требуют тщательного анализа и проработки механизмов их реализации в федеральных органах исполнительной власти.

Антикоррупционные инструменты, предназначенные для применения в федеральных органах исполнительной власти, можно в зависимости от их направленности условно разделить на: 1) институционализацию противодействия коррупции; 2) повышение риска от коррупционных действий; 3) устранение условий, порождающих коррупцию; 4) доступ к информации о фактах коррупции; 5) совершенствование кадровой политики, совершенствование антикоррупционной составляющей кадровой работы; 6) внутренний финансовый контроль. Рассмотрим приведенные антикоррупционные инструменты более подробно.

  1. Среди антикоррупционных инструментов, применяемых на сегодняшний день в федеральных органах исполнительной власти, можно выделить меры организационного характера, направленные на институционализацию противодействия коррупции (определение структур по противодействию коррупции) в федеральном органе исполнительной власти. К таким мерам на сегодняшний день можно отнести:

а) образование комиссии по противодействию коррупции. При этом функции по противодействию коррупции могут быть возложены на комиссию по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов;

б) возложение функций по противодействию коррупции на уполномоченные структурные подразделения <5>. Указанные меры реализуются путем утверждения руководителем федерального органа исполнительной власти приказа о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов. Утверждение такого приказа производится на основании и во исполнение Указа Президента РФ от 3 марта 2007 г. N 269 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов" <6>. Кроме того, подготавливается и утверждается приказ о возложении функций по координации выполнения мероприятий по противодействию коррупции на уполномоченные структурные подразделения.

<5> См., например: пункт 1.2 Плана реализации Программы противодействия коррупции в деятельности Федерального агентства по образованию, утвержденной Приказом Федерального агентства по образованию от 16 августа 2007 г. N 1518 // Бюллетень Минобрнауки РФ. 2007. N 11.
<6> СЗ РФ. 2007. N 11. Ст. 1280.

Совершенствование деятельности антикоррупционных комиссий и комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов в области модернизации антикоррупционного законодательства может заключаться в: активизации их вовлечения в мониторинг правоприменительной практики; рассмотрении обращений граждан и должностных лиц, связанных с конфликтом интересов и возможными коррупционными проявлениями; подготовке предложений по реализации антикоррупционных мер в федеральных органах государственной власти.

  1. Большое значение имеет реализация в федеральных органах исполнительной власти мер, направленных на повышение риска от коррупционных действий. К таким мерам относятся утверждение перечня должностей, в наибольшей степени подверженных риску коррупции (коррупционных должностей), и внедрение механизмов дополнительного внутреннего контроля деятельности государственных гражданских служащих, замещающих коррупциогенные должности.

Формирование указанного перечня может осуществляться в соответствии со следующими критериями:

непосредственным предоставлением государственных услуг заявителям, а также иными непосредственными контактами с гражданами и организациями;

осуществлением контрольных и надзорных мероприятий;

подготовкой и принятием решений о распределении бюджетных средств, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределением ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр и др.);

подготовкой и принятием решений, связанных с осуществлением государственных закупок;

подготовкой и принятием решений по выдаче лицензий и разрешений;

осуществлением регистрационных действий;

подготовкой и принятием решений по федеральным целевым программам, федеральным адресным инвестиционным программам и другим программам, предусматривающим выделение бюджетных средств;

подготовкой и принятием решений, связанных с назначениями на коррупциогенные должности.

Формирование указанного перечня может осуществляться с использованием результатов проведения соответствующих исследований: социологических, функционального анализа деятельности федерального органа исполнительной власти, анализа правоприменительной практики.

Нормативное оформление перечня коррупциогенных должностей достигается путем разработки приказа федерального органа исполнительной власти об утверждении перечня коррупциогенных должностей. Механизмы дополнительного внутреннего контроля деятельности государственных гражданских служащих, замещающих коррупциогенные должности, могут заключаться в применении технических средств контроля деятельности должностных лиц в процессе предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций, связанных с непосредственным взаимодействием с гражданами и организациями, оговоренного в служебных контрактах. Могут использоваться средства видеонаблюдения в местах предоставления государственных услуг, где происходит прием и непосредственное общение с заявителями.

В административных регламентах исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг целесообразно закрепить возможность личного взаимодействия с заявителем только в определенных местах, оборудованных соответствующими техническими средствами внутреннего контроля без возможности произвольного отключения данных средств. В первоочередном порядке система внутреннего информирования должна применяться в отношении тех структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, которые исполняют наиболее коррупциогенные полномочия.

  1. К антикоррупционным инструментам, направленным на устранение условий, порождающих коррупцию, следует отнести:

а) стандартизацию и регламентацию исполнения (предоставления) государственных функций (услуг);

б) внедрение информационно-коммуникационных технологий в деятельность федерального органа исполнительной власти;

в) совершенствование деятельности организации по размещению государственных заказов в федеральном органе исполнительной власти;

г) создание систем материальной и нематериальной мотивации служащих;

д) организацию антикоррупционной экспертизы подготавливаемых (согласуемых) проектов нормативных правовых актов.

В рамках проводимой в стране административной реформы большое внимание уделяется разработке и внедрению стандартов и административных регламентов исполнения (предоставления) государственных функций (услуг). За прошедший период федеральными органами исполнительной власти было утверждено около 240 административных регламентов исполнения (предоставления) государственных функций (услуг). Около 300 проектов административных регламентов исполнения (предоставления) государственных функций (услуг) находится в разработке. В административных регламентах фиксируется процедура досудебного обжалования, которая может способствовать снижению коррупционных проявлений в органах публичной администрации, способствовать оперативному (по сравнению с судебной процедурой) рассмотрению жалобы. Кроме того, получив сигнал о недобросовестном поведении подчиненного, руководитель может применить к нему меры дисциплинарного воздействия. Таким образом, механизм досудебного обжалования способствует заинтересованности органов администрации самостоятельно разрешать возникшие проблемы и не доводить их решение до вышестоящих инстанций, а тем более до суда.

Внедрение информационно-коммуникационных технологий в деятельность федеральных органов исполнительной власти способно сократить количество контактов служащих с гражданами и организациями, обеспечить возможность дистанционного направления и оформления запросов и документов, электронный документооборот между ведомствами. Данное направление тесно связано с предыдущим. В его рамках федеральный орган исполнительной власти должен обеспечивать максимальную автоматизацию административно-управленческих процессов с целью сокращения непосредственных контактов государственных служащих с гражданами и организациями при исполнении государственных функций (предоставлении государственных услуг). Это может быть достигнуто в том числе путем дистанционного предоставления государственных услуг, выполнения отдельных административных действий или административных процедур в рамках предоставления государственных услуг (запись на прием по телефону либо с использованием электронной почты, прием заявления, принятие решения по заявлению, информирование заявителя об этапах и результатах рассмотрения и т.д.). Таким образом, производится устранение коррупционных практик, основанных на непрозрачности и искусственном усложнении административных процедур.

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <7> содержит определенный потенциал для повышения эффективности размещения государственных заказов. Вместе с тем правоприменительная практика обладает рядом существенных недостатков. В частности, нарушаются требования к составу комиссии по размещению заказов и конкурсной документации, порядку опубликования сведений, допуска к конкурсам и определения их победителей. Как правило, указанным нарушениям аккомпанируют коррупционные проявления.

<7> СЗ РФ. 2005. N 30. Ч. I. Ст. 3105.

К важнейшим направлениям совершенствования организации деятельности по размещению государственных заказов в федеральном органе исполнительной власти относятся: формирование системы эффективного контроля за соблюдением законодательства в области закупок для соблюдения гласности и открытости каждой закупки; ведение открытого и доступного всем реестра государственных контрактов; расширение средств автоматизации в процессе размещения государственных заказов; установление жесткой регламентации процедур закупок для государственных нужд.

Для достижения целей по указанным направлениям могут быть рекомендованы: разработка и утверждение методики проведения сравнительного анализа закупочных и среднерыночных цен на закупаемую продукцию; проведение сравнительного анализа закупочных и среднерыночных цен на закупаемую продукцию; формирование конкурсных комиссий по профессиональному признаку; разработка и внедрение антикоррупционных стандартов размещения государственного заказа; утверждение административного регламента проведения контроля соблюдения антикоррупционных стандартов размещения государственного заказа в сфере государственных закупок, проведение процедуры обязательной экспертизы всех документов в сфере государственных закупок.

Кроме того, информация о результатах контроля соблюдения указанных стандартов должна размещаться на официальном интернет-сайте федерального органа исполнительной власти.

В условиях недостаточного уровня материального обеспечения и ухудшения социальной защиты служащих создаются условия для подрыва их профессионального сознания, роста фактов нарушения законности и совершения корыстных преступлений, в связи с чем необходимы разработка и внедрение систем материальной и нематериальной мотивации служащих.

Для реализации системы материальной мотивации служащих, замещающих коррупциогенные должности, в целях исключения возможного коррупционного вознаграждения служебными контрактами могут быть предусмотрены социальный и компенсационный пакеты. Система нематериальной мотивации служащих может включать меры, направленные на повышение авторитета государственных служащих, поощрения за хорошую работу в виде грамот, благодарностей и т.д.

Организация антикоррупционной экспертизы подготавливаемых (согласуемых) ведомством нормативных правовых актов позволит усилить контроль качества нормативных правовых актов. Внутри ведомства такой контроль может осуществляться подразделением, ответственным за подготовку проекта нормативного правового акта, посредством учета результатов независимых экспертиз, а также путем антикоррупционного анализа проекта юридической службой до его подписи руководителем.

  1. Важную роль для формирования антикоррупционного общественного сознания имеют антикоррупционные инструменты, направленные на реализацию прав граждан и организаций на доступ к информации о фактах коррупции, а также на освещение этих прав в средствах массовой информации.

К таким инструментам могут быть отнесены: мониторинг уровня коррупции в деятельности федерального органа исполнительной власти; обеспечение доступа граждан и организаций к информации о противодействии коррупции в федеральном органе исполнительной власти; установление системы обратной связи с получателями государственных услуг.

В федеральном органе исполнительной власти должен проводиться анализ публикаций в СМИ, а также жалоб и обращений граждан с точки зрения наличия сведений о фактах коррупции и проверки таких фактов. Для нормативного обеспечения проведения экспертизы жалоб и обращений граждан должны быть разработаны соответствующие административные регламенты рассмотрения обращений и жалоб граждан, включающие необходимость направления обращений заявителей, в том числе в уполномоченное структурное подразделение федерального органа исполнительной власти и в комиссию по противодействию коррупции. Кроме того, может создаваться и постоянно действовать горячая линия для сообщений о фактах коррупции, функционирующая на базе уполномоченного структурного подразделения по противодействию коррупции.

Федеральным органам исполнительной власти необходимо обеспечить информирование граждан и организаций о результатах проведенных служебных проверок, обстоятельствах совершения коррупционных проступков и принятых мерах по отношению к виновным должностным лицам посредством размещения указанных сведений на официальном сайте ведомства в сети Интернет.

  1. Также следует выделить меры, направленные на совершенствование антикоррупционной составляющей кадровой работы. К таким антикоррупционным инструментам могут быть отнесены: запрет намеренного замещения ключевых должностей при смене руководства всех уровней, ротация кадров, усиление контроля за соблюдением запретов и ограничений, предъявляемых ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации".

Запрет намеренного замещения должностных лиц на ключевых постах при смене руководства всех уровней должен выражаться в создании такой системы формирования кадрового состава, при которой отбор кадров на руководящие должности будет осуществляться не по принципу преданности конкретному лицу, а по принципу отбора лиц, обладающих государственным подходом, специалистов в соответствующей сфере отношений.

  1. Важным средством противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти является внутренний финансовый контроль. В ходе него могут осуществляться:

выявление причин и условий коррупции, в том числе способствующих незаконному расходованию бюджетных средств, выработка мероприятий по их устранению;

проверка соответствия действительности сведений, содержащихся в декларациях о доходах, имуществе государственных служащих.

Отдельным направлением внутреннего контроля является система постоянного мониторинга имущественного положения должностных лиц, в том числе на основе анализа деклараций о доходах и имуществе, принадлежащем должностным лицам на праве собственности, а также организация анализа стиля жизни тех из них, в отношении которых есть сомнения в их беспристрастности и честности.

В заключение следует отметить, что на сегодняшний день рассмотренные выше меры противодействия коррупции в полном объеме не реализуются ни в одном федеральном органе исполнительной власти. Для решения поставленных задач по противодействию коррупции в федеральных органах исполнительной власти требуются разработка и применение согласованной нормативно-методической базы, включающей практические аспекты организации и проведения конкретных антикоррупционных мероприятий.