Тенденции развития государственного управления в России в 2008 - 2009 гг.

Купреев Сергей Сергеевич - кандидат юридических наук, доцент Института международного права и экономики им. А.С. Грибоедова.

Статья посвящена анализу основных тенденций, присущих государственному управлению в 2008 - 2009 гг. Такими тенденциями, на взгляд автора, являются: значительное расширение контрольных полномочий законодательной власти в отношении власти исполнительной; продолжение осуществления административной реформы; принятие Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г.; активная разработка и внедрение механизмов противодействия коррупции в системе государственных органов; признание опыта создания государственных корпораций бесперспективным; повышение информационной открытости деятельности государственных органов.

Ключевые слова: управление государственное, тенденции, концепция, реформа, стратегия, противодействие, коррупция, информационный, корпорации.

Development Trends of State Administration in Russia in 2008 - 2009

S.S. Kupreev

The article analyses the main trends of state administration in 2008 - 2009. According to the author, these trends include: significant expansion of supervisory powers of the legislative department towards the executive department; continuation of the administrative reform; acceptance of the National Security Strategy of the Russian Federation valid until 2020; active development and implementation of anti-corruption measures in the system of public authorities; recognition of experience of state-owned corporation to be ineffective; growing disclosure of public authorities' activity.

Key words: government, state, tendencies, conception, reform, strategy, counter force, corruption, information, corporation.

В начале 2009 г. мною была опубликована статья на тему "Современные тенденции организации российского государственного управления" <1>, в которой, исходя из названия, была предпринята попытка сформулировать основные тенденции, присущие государственному управлению в России в современный период. В частности, были выделены следующие тенденции: продолжение осуществления в Российской Федерации административной реформы; продолжение процесса совершенствования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти; активное использование стратегического планирования в государственном управлении; повышение открытости деятельности органов исполнительной власти для общества; широкое внедрение и применение административных регламентов; активное создание государственных корпораций и передача им части государственных полномочий.

По прошествии некоторого времени можно констатировать, что большинство этих тенденций получило определенное развитие и в 2009 г., однако некоторые из них (например, создание государственных корпораций), видимо, постепенно уйдут в прошлое. Вместе с тем с течением времени появляются новые тенденции, которые, скорее всего, будут определять характер и степень эффективности государственного управления в ближайшем будущем и будут призваны преодолеть некоторые системные проблемы в этой области <2>.

В данной статье автор предпринимает попытку формулирования основных из этих тенденций.

1. Значительное расширение контрольных полномочий законодательной власти в отношении власти исполнительной.

О необходимости такого шага Президент РФ Д.А. Медведев отмечал в своем Послании Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г. В тексте Послания предлагалось "расширить конституционные права Федерального Собрания, отнести к предметам ведения Государственной Думы (ст. 103 Конституции РФ) контрольные функции в отношении исполнительной власти, установив конституционную норму, обязывающую Правительство России ежегодно отчитываться в Государственной Думе по итогам деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно парламентом".

В соответствии с данным предложением, Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" были внесены поправки к Конституции РФ, предусматривающие ежегодные отчеты Правительства Государственной Думе о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой <3>.

Такое решение является новеллой для России, так как подобный порядок взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью более свойствен государствам, где установлены парламентарная республика либо парламентарная монархия. Насколько данное нововведение приживется в российских условиях, покажет время.

2. В 2009 году продолжилась реализация административной реформы.

В 2009 году продолжилась реализация Концепции административной реформы в Российской Федерации <4>. Цели административной реформы в Российской Федерации не изменились, ими являются: повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

В 2009 - 2010 гг. в рамках административной реформы Концепцией предусмотрена работа по следующим направлениям:

• создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг на территориях субъектов РФ;
• переход федеральных органов исполнительной власти на оказание государственных услуг в электронном виде с использованием общероссийского государственного информационного центра.

Особое внимание уделяется в Концепции механизмам противодействия коррупции. В качестве одной из задач административной реформы Концепция выделяет оптимизацию функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти.

Согласно Концепции, необходимым условием оптимизации функций органов исполнительной власти является ликвидация коррупции в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ, которая стала важнейшей проблемой, препятствующей повышению эффективности государственного управления. В связи с этим предлагается ряд конкретных механизмов преодоления коррупции в системе государственных органов.

3. Принятие Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г.

Данный важнейший документ был утвержден Указом Президента РФ в мае 2009 г. <5>. Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 г. - это официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу. Она пришла на смену Концепции национальной безопасности РФ 1997 г. и в настоящее время является важнейшим элементом правовой основы обеспечения национальной безопасности России <6>.

Стратегия является базовым документом по планированию развития системы обеспечения национальной безопасности РФ, в котором излагаются порядок действий и меры по обеспечению национальной безопасности. Она является основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений для защиты национальных интересов РФ и обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Согласно Стратегии, основными направлениями обеспечения национальной безопасности РФ являются стратегические национальные приоритеты, которыми определяются задачи важнейших социальных, политических и экономических преобразований для создания безопасных условий реализации конституционных прав и свобод граждан РФ, осуществления устойчивого развития страны, сохранения территориальной целостности и суверенитета государства.

Стратегия состоит из следующих разделов: общие положения; современный мир и Россия: состояние и тенденции развития; национальные интересы РФ и стратегические национальные приоритеты; обеспечение национальной безопасности; организационные, нормативные правовые и информационные основы реализации Стратегии; основные характеристики состояния национальной безопасности. В свою очередь, в раздел "Обеспечение национальной безопасности" входят следующие подразделы: национальная оборона; государственная и общественная безопасность; повышение качества жизни российских граждан; экономический рост; наука, технологии и образование; здравоохранение; культура; экология живых систем и рациональное природопользование; стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство.

Нельзя не отметить, что при всех плюсах Стратегии определенные ее положения побуждают к серьезной дискуссии. Так, например, имеет место некоторая нечеткость в использовании терминологии, и, кроме того, вызывает определенные сомнения необходимость совмещения вопросов государственной и общественной безопасности в одном подразделе <7>.

4. Активная разработка и внедрение механизмов противодействия коррупции в системе государственных органов.

2008 и 2009 гг. ознаменовались особым вниманием высших руководителей страны к вопросам противодействия коррупции. Президент Д.А. Медведев говорил о необходимости противодействия коррупции в обоих своих посланиях Федеральному Собранию РФ. 19 мая 2008 года был издан Указ Президента РФ "О мерах по противодействию коррупции" <8>, 31 июля 2008 г. Указом Президента был утвержден Национальный план противодействия коррупции <9>, наконец, 25 декабря 2008 г. был принят Федеральный закон "О противодействии коррупции" <10>.

Однако вместе с тем приходится констатировать, что на фоне таких решительных мер в российском законодательстве имеют место существенные проблемы, препятствующие реальному противодействию коррупции. Основные из этих недостатков носят системный характер и требуют самого внимательного отношения и, кроме того, политической воли к их устранению.

Основные направления повышения эффективности противодействия коррупции видятся автору в следующем.

Во-первых, обозначение четкой политической воли осуществлять реальное противодействие коррупционным проявлениям, когда уголовное преследование будет распространяться на всех коррупционеров независимо от их должностного положения.

В своем Послании Федеральному Собранию РФ 12 ноября 2009 г. Президент Д.А. Медведев заявил: "У нас зачастую говорят, что мало случаев привлечения к ответственности коррупционеров. Хочу назвать несколько цифр: только за шесть месяцев текущего года рассмотрено свыше 4,5 тысячи дел коррупционной направленности. Среди осужденных - 532 представителя органов государственной власти и органов местного самоуправления, более 700 работников правоохранительных органов" <11>. Конечно, отрадно слышать такие цифры, однако поводов для оптимизма пока немного <12>.

Во-вторых, реальному уголовному преследованию коррупционеров должно содействовать возвращение конфискации имущества как вида уголовного наказания, а также более пристальное внимание к институту назначения условных наказаний, так как данный институт не должен использоваться в качестве инструмента избегания наказания для лиц, совершивших преступления коррупционной направленности.

В-третьих, установление контроля не только над доходами, но и над расходами чиновников. Контроль над доходами и имуществом должностных лиц и членов их семей существует во всех цивилизованных странах мира <13>. В российском законодательстве данная мера была закреплена в 2008 г. в Федеральном законе "О противодействии коррупции". Однако еще более действенной мерой по противодействию коррупции является, по мнению автора, осуществление контроля за расходами чиновников. Такая мера еще не нашла своего отражения в российском законодательстве, хотя о ней уже неоднократно говорилось в выступлениях Президента РФ и других высших должностных лиц. Представляется, что подобная мера, уже широко известная в зарубежной практике, в случае своего законодательного закрепления могла бы внести существенный вклад в реальное противодействие коррупции.

И наконец, в четвертых, это повышение степени общественного контроля за деятельностью государственных органов, который в настоящее время находится на довольно низком уровне.

5. Признание опыта создания государственных корпораций бесперспективным.

Создание государственных корпораций началось в России несколько лет назад, и тогда это казалось довольно прогрессивной идеей. При этом их создание стало новым явлением для российской юридической науки, которая ранее не сталкивалась с фактами совмещения в деятельности одного субъекта функций органа публичной власти и в то же время предпринимательской деятельности. Государственные корпорации представляли собой своего рода децентрализованные (автономные) органы, создание которых уже давно практикуется во многих зарубежных странах. Они создавались в качестве органов управления специальной компетенции и выполняли только те функции, которые прямо указывались в федеральном законе, на основании которого они создавались <14>.

Однако в своем Послании Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 г. Президент Д.А. Медведев признал данный опыт в целом не имеющим продолжения. "Я считаю эту форму в современных условиях в целом бесперспективной. Корпорации, которые имеют определенные законом временные рамки работы, должны по завершении их деятельности быть ликвидированы, а те, которые работают в коммерческой, в конкурентной среде, должны быть со временем преобразованы в акционерные общества, контролируемые государством. В дальнейшем они или сохранятся в государственном секторе, там, где нам это необходимо, или будут реализованы частным инвесторам", - заявил Президент <15>.

6. Повышение информационной открытости деятельности государственных органов.

"Чтобы успешно бороться с коррупцией, все сферы государственного управления должны стать открытыми для общества, включая деятельность органов государственной власти, судов и органов судейского сообщества", - заявил Президент Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию РФ <16>.

Решению этой задачи должна, в частности, содействовать реализация положений Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" <17>, который вступит в силу с 1 июля 2010 г., и Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" <18>, который вступает в силу 1 января 2010 г.

Кроме того, по словам Д.А. Медведева, "будет в том числе установлен порядок размещения информации в сети Интернет о деятельности судов. Публикуемые тексты судебных актов позволят получить более четкое представление о работе судов, о проблемах в законодательстве и судебной практике" <19>.

В итоге принятие вышеуказанных законов, а также реализация уже принятых Законов "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" позволят существенно повысить уровень информационной открытости деятельности государственных органов, что должно содействовать четкому соблюдению прав и свобод человека и гражданина и более эффективному противодействию коррупции.

Необходимо признать, что наряду с указанными тенденциями в настоящее время остаются актуальными и те, которые были свойственны государственному управлению в предыдущие годы. К ним относятся использование стратегического планирования в государственном управлении, широкое применение административных регламентов и ряд других.

Реализация всех перечисленных мер и тенденций в целом имеет благоприятное воздействие на общественные процессы и призвана решить те системные проблемы, которые уже долгое время свойственны государственному управлению в России. Поэтому конкретные практические шаги по реализации предложенных направлений работы по оптимизации государственного управления можно только приветствовать.

Библиографический список:

Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н. Козырина, М.А. Штатиной. М., 2003.

Административное право России: Курс лекций / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2008.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М.: Омега-Л, 2004.

Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право России. М., 2008.

Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М., 2002.

Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. К 80-летию Института государства и права РАН / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2004.

Купреев С.С. Современные тенденции организации российского государственного управления // Административное и муниципальное право. 2009. N 3.

Редкоус В.М. Некоторые вопросы совершенствования Стратегии национальной безопасности РФ // Право и государство: теория и практика. 2009. N 8.

Федоровская М.А. Коррупция и должностные преступления в Российской Федерации: состояние, проблемы, перспективы. М., 2004.